馬航空難與國(guó)際民用航空安全治理

【內(nèi)容提要】本文圍繞2014年的兩次馬航航班空難事件探討國(guó)際民用航空安全面臨的新挑戰(zhàn)。首先對(duì)現(xiàn)有基本法律和組織架構(gòu)加以簡(jiǎn)要回顧和評(píng)析，主要包括當(dāng)前基本條約體系與國(guó)際民用航空組織的職能。其后則根據(jù)兩次空難事件所引發(fā)的具體安全問(wèn)題進(jìn)行分析。一方面，馬航370航班失聯(lián)事件不僅提出如何保持對(duì)民航客機(jī)不間斷跟蹤、乘客身份文件標(biāo)準(zhǔn)及識(shí)別等技術(shù)性問(wèn)題，同時(shí)也牽涉到國(guó)家間海上聯(lián)合搜救行動(dòng)的相互協(xié)調(diào)。另一方面，馬航17航班在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落事件則涉及民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性問(wèn)題，需要重申國(guó)家所承擔(dān)的保障民用航空安全的義務(wù)，并有必要將這一義務(wù)施加于非國(guó)家武裝團(tuán)體;同時(shí)也應(yīng)對(duì)地區(qū)沖突對(duì)國(guó)際民用航空安全造成的影響做審慎評(píng)估;該事件還觸及防空導(dǎo)彈技術(shù)和裝備擴(kuò)散問(wèn)題，需要締結(jié)或修訂國(guó)際條約以擴(kuò)展防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散制度的適用范圍，從而預(yù)防對(duì)民用航空器的武力攻擊。

【關(guān)鍵詞】馬航??空難??民用航空??安全治理

【作者簡(jiǎn)介】薛磊，上海國(guó)際問(wèn)題研究院海洋與極地研究中心助理研究員

【中圖分類(lèi)號(hào)】D81/V328

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2015）01-0139-13

【DOI編號(hào)】10.13851/j.cnki.gjzw201501009

對(duì)于國(guó)際民用航空業(yè)而言，2014年注定將成為難以忘卻的一年。在發(fā)生的幾起空難事件中，馬來(lái)西亞航空公司370航班失聯(lián)事件與17航班在烏克蘭境內(nèi)被擊落事件至今仍謎團(tuán)重重，其所牽涉的利益和沖突已經(jīng)超越單純的民用航空安全問(wèn)題。總體來(lái)看，誠(chéng)如國(guó)際民用航空組織（ICAO）專(zhuān)家所言，“民用航空仍是安全系數(shù)最高的交通運(yùn)輸方式之一，上述空難事件并未從本質(zhì)上改變這一事實(shí)”。?然而，馬航航班兩次空難事件反映出當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)變化及技術(shù)變革所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。具體而言，馬航370航班失聯(lián)事件和17航班空難事件分別對(duì)國(guó)際民用航空安全提出新的議題和挑戰(zhàn)，本文將分別探討這兩起事件所涉及的不同性質(zhì)的法律問(wèn)題。就370航班而言，其失去聯(lián)絡(luò)的事實(shí)再次向國(guó)際民用航空監(jiān)管規(guī)則和從業(yè)人員提出如何保持對(duì)民航客機(jī)不間斷跟蹤的問(wèn)題，同時(shí)也牽涉到國(guó)家間海上聯(lián)合搜救行動(dòng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。就17航班而言，其在烏克蘭東部沖突地區(qū)被擊落的事實(shí)使人們對(duì)民航航班飛越?jīng)_突地域上空的安全可靠性產(chǎn)生質(zhì)疑。這一事件也要求國(guó)際社會(huì)重申國(guó)家所承擔(dān)的保障民用航空安全的義務(wù)，并且有必要將這一義務(wù)施加于非國(guó)家武裝團(tuán)體。這些挑戰(zhàn)已經(jīng)對(duì)國(guó)際民用航空安全形成重大威脅，相關(guān)國(guó)際法制度和規(guī)則以及相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法需要對(duì)上述威脅做出回應(yīng)，以確保民用航行安全，追索各責(zé)任方的法律責(zé)任，同時(shí)也為世界各國(guó)在空難救助方面提供更加清晰的、可操作的法律框架。

一、國(guó)際民用航空安全法律制度基本架構(gòu)

（一）國(guó)際民用航空安全條約體系

總體來(lái)看，現(xiàn)行國(guó)際民用航空管理體系主要是由一系列條約所組成，包括：1944年《國(guó)際民用航空公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《芝加哥公約》）;1963年《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《東京公約》）;1970年《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海牙公約》）;1971年《關(guān)于制止危害民用航空安全非法行為公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《蒙特利爾公約》）;1988年《補(bǔ)充關(guān)于制止危害民用航空安全非法行為公約的制止在為國(guó)際民用航空服務(wù)的機(jī)場(chǎng)上的非法暴力行為的議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《蒙特利爾公約補(bǔ)充議定書(shū)》）;1991年《關(guān)于注標(biāo)塑性炸藥以便探測(cè)的公約》;2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《北京公約》，尚未生效）;2010年《制止非法劫持航空器公約的補(bǔ)充議定書(shū)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《北京議定書(shū)》，尚未生效）。

在上述條約中，1944年《國(guó)際民用航空公約》即《芝加哥公約》是具有奠基意義的基礎(chǔ)性條約，為國(guó)際民用航空的國(guó)際制度建設(shè)、組織管理以及法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的嗣后發(fā)展確定了指導(dǎo)原則和基本架構(gòu)。該公約在尊重國(guó)家主權(quán)及管轄權(quán)與保障國(guó)際航行自由及安全二者之間達(dá)到適當(dāng)程度的平衡。國(guó)際民用航空飛越的空域分為兩類(lèi)：一是國(guó)際空域，主要包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海上空空域;二是國(guó)家領(lǐng)空，包括國(guó)家領(lǐng)土，如陸地、島嶼、內(nèi)部水域、領(lǐng)海等區(qū)域上空空域。多數(shù)情況下國(guó)際民用航班需要飛越多個(gè)主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)空。根據(jù)國(guó)際法的一般原則和制度，國(guó)家對(duì)其領(lǐng)空享有不得侵犯的主權(quán)及管轄權(quán)，任何國(guó)家的任何航空器在飛越其他國(guó)家領(lǐng)空時(shí)都必須尊重空域所屬?lài)?guó)主權(quán)，尊重該國(guó)有關(guān)空域管理的管轄權(quán)。各國(guó)政府有權(quán)以適當(dāng)方式攔截或驅(qū)離侵犯其主權(quán)和管轄權(quán)的航空器。另外，該公約締約國(guó)均有義務(wù)為國(guó)際民用航行提供便利，該義務(wù)事實(shí)上對(duì)國(guó)家的管轄權(quán)施加了一些限制。締約國(guó)有義務(wù)為經(jīng)其允許飛向、飛離或過(guò)境的其他締約國(guó)的航空器提供空中航行服務(wù)，并需要保證其空中航行服務(wù)符合國(guó)際民航組織所建議的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`相協(xié)調(diào)。當(dāng)航空器在其境內(nèi)發(fā)生事故時(shí)，該空域所屬?lài)?guó)有義務(wù)提供協(xié)助并進(jìn)行事故原因調(diào)查。

《芝加哥公約》簽訂之后，隨著航空技術(shù)的不斷進(jìn)步以及國(guó)際交流的日益頻繁，國(guó)際民用航空快速發(fā)展，但也面臨諸多安全威脅。早期較為明顯的威脅主要體現(xiàn)為劫持民航客機(jī)的行為，這也是1970年《海牙公約》產(chǎn)生的基本背景和原因。該公約的主要成就在于將劫持民用航空器的罪行提升為國(guó)際犯罪行為，因而要求各國(guó)在其刑法中規(guī)定相應(yīng)的罪名和刑罰。然而，該公約中關(guān)于所謂“自由戰(zhàn)士”的條款卻在國(guó)際反劫機(jī)行動(dòng)方面出現(xiàn)了重大的漏洞，這意味著很多劫機(jī)罪犯可以利用所謂“具有政治目的的政治犯罪”而逃脫引渡乃至追訴。該條款是冷戰(zhàn)中兩大集團(tuán)對(duì)立的時(shí)代背景的直接反映，事實(shí)上也刺激和包庇了很多劫持航空器的行為和罪犯。當(dāng)然，這一漏洞在之后一系列針對(duì)民用航空器犯罪行為的公約中得以彌補(bǔ)。特別是在2001年“9·11”事件之后，以安理會(huì)相關(guān)決議為指導(dǎo)，任何針對(duì)平民所實(shí)施的恐怖犯罪，無(wú)論其目的是什么，都不能逃脫國(guó)際社會(huì)和相關(guān)國(guó)家依據(jù)法律進(jìn)行的追訴和引渡行動(dòng)。

目前恐怖主義已成為威脅國(guó)際民用航空安全的主要因素之一，其對(duì)飛行中航空器造成的威脅和危害更為巨大，由此也促成新的國(guó)際條約產(chǎn)生。其中一個(gè)具有重要意義的條約是1991年《關(guān)于注標(biāo)塑形炸藥以便探測(cè)的公約》。軍事技術(shù)的發(fā)展在某種程度上已經(jīng)超越民用航空安全檢測(cè)設(shè)備的檢測(cè)能力，為防止某些具備先進(jìn)技術(shù)要素而難以被普通民用航空檢測(cè)設(shè)備所偵測(cè)的爆炸裝置對(duì)民用航空構(gòu)成威脅，該公約特別要求締約國(guó)在塑形炸藥生產(chǎn)階段添加某種注標(biāo)物，以便安全檢測(cè)設(shè)備可以探知爆炸裝置的存在。另外，該公約締約國(guó)實(shí)際上所承擔(dān)的義務(wù)已超出上述內(nèi)容，由于此類(lèi)爆炸裝置通常只能由各國(guó)政府和軍隊(duì)合法擁有，因而各國(guó)政府有義務(wù)加強(qiáng)此類(lèi)裝置的管理，嚴(yán)格管控與其相關(guān)的武器貿(mào)易，避免其通過(guò)非法途徑流入恐怖分子或其他犯罪分子手中。

針對(duì)國(guó)際民用航空安全威脅日益復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)際社會(huì)在推動(dòng)相關(guān)國(guó)際條約立法進(jìn)程中也更傾向于綜合性方式，將更多危及國(guó)際民用航空安全的行為納入各國(guó)共同打擊犯罪的國(guó)際合作進(jìn)程中，其成果主要體現(xiàn)在從《蒙特利爾公約》向《北京公約》的發(fā)展。2010年《北京公約》全面吸收了國(guó)際社會(huì)打擊恐怖犯罪活動(dòng)的立法成果，在《蒙特利爾公約》所規(guī)定的罪行基礎(chǔ)上，新增五種可能對(duì)人身安全、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的犯罪行為方式，其中包括：以使用中的航空器為武器造成損害;從使用中的航空器內(nèi)釋放或排放生化核武器或者其他危險(xiǎn)物質(zhì);對(duì)使用中的航空器或在使用中的航空器內(nèi)使用生化核武器或者其他危險(xiǎn)物質(zhì);在航空器上運(yùn)輸、導(dǎo)致運(yùn)輸或便利運(yùn)輸炸藥、放射性材料、生化核武器以及原材料、特殊裂變材料以及輔助設(shè)備、材料等物品;當(dāng)情況顯示造成的威脅可信時(shí)，行為人威脅實(shí)施公約規(guī)定的某種罪行。?為促進(jìn)更多國(guó)家參與以法律形式預(yù)防和懲處針對(duì)民用航空器的罪行，《北京公約》較之于《蒙特利爾公約》增加了新的管轄權(quán)連接點(diǎn)，例如航空器承租人的業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)地、受害人國(guó)籍所屬?lài)?guó)等。該公約還借鑒眾多國(guó)際反恐公約中普遍采用的方式，為締約國(guó)之間引渡犯罪嫌疑人提供更多便利。公約第13條規(guī)定，“公約中所列罪行均不應(yīng)被視為政治罪或與政治罪有關(guān)的罪行或政治動(dòng)機(jī)引起的罪行，并且不得只以其涉及政治罪或與政治罪行有關(guān)或由政治動(dòng)機(jī)引起為理由而拒絕引渡”。由此可見(jiàn)，嚴(yán)厲打擊危害民用航空安全的罪行，保障國(guó)際民用航空乘客及機(jī)組人員安全，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，代表著國(guó)際民用航空法律制度的發(fā)展方向。

（二）國(guó)際民用航空組織安全管理制度

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，1944年《芝加哥公約》是此后設(shè)立的國(guó)際民用航空組織（ICAO）的基礎(chǔ)性法律文件，國(guó)際民航組織由此成為推動(dòng)不斷完善和進(jìn)一步擴(kuò)展與深化國(guó)際民用航空安全所需標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐的主要機(jī)構(gòu)。該組織由大會(huì)、理事會(huì)及秘書(shū)處構(gòu)成，其中理事會(huì)是主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由36個(gè)成員國(guó)代表組成，每3年舉行一次選舉。理事會(huì)有權(quán)選出理事會(huì)主席，并任命國(guó)際民航組織秘書(shū)長(zhǎng)。理事會(huì)的首要職責(zé)是發(fā)展和采納《芝加哥公約》附件中列舉的“標(biāo)準(zhǔn)與推薦做法”（SARPs）。根據(jù)《芝加哥公約》第54條第1款和第90條的規(guī)定，國(guó)際民航組織理事會(huì)有權(quán)在獲得其理事國(guó)2/3多數(shù)票時(shí)增加或修訂《芝加哥公約》的附件。一旦獲得通過(guò)，新附件或修訂后的附件將在3個(gè)月后生效，除非多數(shù)締約國(guó)拒絕采納此項(xiàng)改進(jìn)。

目前大多數(shù)涉及國(guó)際民用航空安全的法律文件并非體現(xiàn)為各國(guó)締結(jié)的國(guó)際條約形式，而是凝聚于國(guó)際民航組織不斷更新和改進(jìn)的“標(biāo)準(zhǔn)與推薦做法”。這些標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐做法包含各國(guó)政府以及國(guó)際民航業(yè)從業(yè)者在航行安全方面達(dá)成的共識(shí)，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性，并經(jīng)常根據(jù)對(duì)相關(guān)安全威脅變化的評(píng)估加以調(diào)整和修訂。盡管?chē)?guó)際民航組織所發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`做法并不具有強(qiáng)制性，但是一般都會(huì)得到成員國(guó)的普遍采納。因?yàn)榫芙^采納將可能損害其他國(guó)家對(duì)該國(guó)空中交通管理體制，以及檢查旅客和貨物以抵御恐怖襲擊方面的能力和信心。而且這可能還會(huì)引發(fā)其他國(guó)家發(fā)布旅行警告，禁止其航班和乘客飛經(jīng)這些不履行上述標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐做法的國(guó)家。美國(guó)與歐盟都已設(shè)立機(jī)構(gòu)審查世界各國(guó)對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐做法的遵從度，如果存在嚴(yán)重偏差，其民用航空主管機(jī)關(guān)可以凍結(jié)、減少或暫停來(lái)自不遵從國(guó)家航空公司的航空運(yùn)輸權(quán)利。

在民用航空安全方面，《芝加哥公約》附件17是主要標(biāo)準(zhǔn)及推薦做法，其關(guān)注點(diǎn)也隨著形勢(shì)和時(shí)代的變遷而發(fā)生變化。早期國(guó)際社會(huì)對(duì)民用航空安全威脅的認(rèn)識(shí)主要集中在劫持客機(jī)行為，因此附件17的各種標(biāo)準(zhǔn)和建議措施都聚焦于應(yīng)對(duì)劫持航空器的行為，之后則日益關(guān)注對(duì)民用航空器及其相關(guān)設(shè)施的破壞行為，包括破壞民用航空器的行為、對(duì)飛行中的航空器的襲擊行為或?qū)叫性O(shè)施的攻擊行為等。2002年蒙特利爾會(huì)議通過(guò)的《增強(qiáng)航空安全行動(dòng)計(jì)劃》則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在國(guó)際民航組織的協(xié)調(diào)下，各國(guó)、各機(jī)場(chǎng)應(yīng)建立定期、強(qiáng)制性、系統(tǒng)性且協(xié)調(diào)一致的航空安全計(jì)劃，全面推進(jìn)核查，評(píng)估所有締約國(guó)的航空安全狀況，以幫助締約國(guó)查明并認(rèn)識(shí)到在執(zhí)行國(guó)際航空安全標(biāo)準(zhǔn)及建議措施中存在的缺陷。由此國(guó)際民航組織及其相關(guān)民用航空安全管理法規(guī)、制度及實(shí)踐也更多地從綜合性和系統(tǒng)性的角度來(lái)發(fā)展和改進(jìn)其相關(guān)措施，以推動(dòng)國(guó)際民用航空安全的組織及技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步完善。

二、馬航370事件涉及的相關(guān)技術(shù)及法律問(wèn)題

（一）國(guó)際航行定位追蹤系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)

馬航370航班失去聯(lián)系后，盡管許多國(guó)家都參與了大規(guī)模、大范圍的搜尋活動(dòng)，但到2014年底仍無(wú)法確認(rèn)失聯(lián)航班的蹤跡。更為關(guān)鍵的是，在該航班與地面空管人員進(jìn)行最后一次通話和聯(lián)系之后，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)小時(shí)的時(shí)間段內(nèi)航班的飛行路線竟然完全從相關(guān)國(guó)家空管人員的視線中消失。事實(shí)上，正是由于缺乏航班最終方位的精確定位信息，才使得370航班的搜尋工作耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力，又經(jīng)歷諸多曲折。這一事件也對(duì)當(dāng)前國(guó)際民用航空業(yè)所采用的航班定位和跟蹤系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。根據(jù)國(guó)際民航組織的建議，目前民用航空器上使用的定位和跟蹤系統(tǒng)一般為所謂緊急定位傳輸系統(tǒng)（ELT），然而它并未得到國(guó)際民用航空從業(yè)者的認(rèn)可，他們一直認(rèn)為這一系統(tǒng)并不能恰當(dāng)發(fā)揮所需功能。從近年的幾起空難事件來(lái)看，如法航航班在巴西沿海失蹤和此次馬航客機(jī)失聯(lián)事件，在事故發(fā)生時(shí)ELT系統(tǒng)都未能被激活。可以說(shuō)，這一系統(tǒng)是一項(xiàng)失敗的技術(shù)和不恰當(dāng)?shù)哪Ｊ健?在此之前，2010年蒙特利爾航空安全會(huì)議就已通過(guò)決議，要求國(guó)際民航組織對(duì)改進(jìn)飛行監(jiān)控以及在大洋上空或遙遠(yuǎn)地域的通訊條件所需的技術(shù)調(diào)整進(jìn)行評(píng)估。其相關(guān)建議也指出：“國(guó)際民航組織在評(píng)估其標(biāo)準(zhǔn)和建議以及相關(guān)指導(dǎo)文件時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮改進(jìn)對(duì)于大洋上空及遙遠(yuǎn)地域的航行器的監(jiān)督、飛行監(jiān)控及通訊，以及在必要地區(qū)提供及時(shí)和充分的搜救協(xié)助”。

（二）國(guó)際航行乘客身份識(shí)別

在370航班失蹤之后，對(duì)于航班乘客的調(diào)查顯示，其中幾位乘客竟然是通過(guò)使用他人遺失的護(hù)照登機(jī)，這一度將航班失聯(lián)與恐怖分子襲擊聯(lián)系起來(lái)，盡管后來(lái)確定這一可能性很小。然而，乘客信息的失準(zhǔn)已對(duì)航班安全造成潛在威脅，這也給自2001年“9·11”事件后國(guó)際民用航班加強(qiáng)乘客信息核實(shí)和確認(rèn)的工作蒙上陰影。在這一方面，國(guó)際民航組織一直推行所謂可供機(jī)器識(shí)別旅行文件計(jì)劃（MRTD），將在很大程度上改進(jìn)目前使用的乘客識(shí)別系統(tǒng)。有專(zhuān)家指出，有效的乘客識(shí)別系統(tǒng)應(yīng)將以下5個(gè)因素整合起來(lái)，即識(shí)別證據(jù)、文件簽發(fā)和管理、可供機(jī)器識(shí)別旅行文件、檢查系統(tǒng)和工具以及兼容性應(yīng)用協(xié)議等。?更為重要的是，各國(guó)需要推動(dòng)出入境旅客旅行文件的標(biāo)準(zhǔn)化，這樣可以促進(jìn)旅行文件的可靠性及可信度。國(guó)際民航組織目前針對(duì)相關(guān)證件的簽發(fā)及驗(yàn)證工作的規(guī)定有助于推動(dòng)這一標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。該規(guī)定強(qiáng)調(diào)有效的文件審查和數(shù)據(jù)應(yīng)用，具體包括先期乘客信息登記（API）、乘客姓名記錄（PNR）以及關(guān)于“可信”或“加快”乘客與觀察名單的設(shè)立等。

（三）海空聯(lián)合搜救行動(dòng)的協(xié)調(diào)與信息共享

馬航370航班失聯(lián)后，眾多國(guó)家聯(lián)合展開(kāi)大規(guī)模海上搜救行動(dòng)，將傳統(tǒng)的海上搜救和空難救助緊密結(jié)合起來(lái)。到2014年底，搜尋范圍已經(jīng)覆蓋南海、馬六甲海峽、安達(dá)曼海、南北走廊及南印度洋等廣大水域。繼大規(guī)模水上搜尋后，搜尋工作又繼續(xù)進(jìn)入以擴(kuò)大和加強(qiáng)海底搜尋為主的新階段。?與此相關(guān)的是1979年《海上搜救國(guó)際公約》確立的國(guó)際海上搜救體系，只要事件發(fā)生在海上，無(wú)論其原因是什么，涉及救助海上受困人員的行動(dòng)一般都由依據(jù)該搜救公約所建立的搜救中心進(jìn)行協(xié)調(diào)，公約締約方都有義務(wù)保證在其鄰近水域保持充分的海上搜救能力。該公約也鼓勵(lì)締約方與其鄰國(guó)達(dá)成海上搜救協(xié)議，內(nèi)容涉及設(shè)立搜救區(qū)域、設(shè)施共享、制定通用程序、培訓(xùn)及友好訪問(wèn)等。為加強(qiáng)海上搜救合作，該公約還要求各締約方采取措施以加快其他締約方搜救單位進(jìn)入其管轄水域的速度。在公約生效之后，國(guó)際海事組織海事安全委員會(huì)將世界四大洋劃分為13個(gè)搜救區(qū)域，相關(guān)國(guó)家則進(jìn)一步確定各自承擔(dān)的海上搜救責(zé)任區(qū)。與1979年《海上搜救公約》的修訂相適應(yīng)，國(guó)際海事組織與國(guó)際民用航空組織共同編纂了國(guó)際航空與海事搜救手冊(cè)（IAMSAR），該手冊(cè)為三卷本，其內(nèi)容包括組織與管理、任務(wù)協(xié)調(diào)、移動(dòng)設(shè)施。

根據(jù)該公約要求，許多鄰國(guó)以及地區(qū)內(nèi)國(guó)家之間達(dá)成一系列搜救協(xié)議，通過(guò)各國(guó)設(shè)立的搜救協(xié)調(diào)中心進(jìn)行海上搜救合作及協(xié)調(diào)。以北極地區(qū)為例，2011年5月12日，北極理事會(huì)8個(gè)正式成員國(guó)（美國(guó)、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯以及瑞典）簽署《北極地區(qū)航空和海事搜救合作協(xié)議》，該協(xié)議將協(xié)調(diào)北極周邊國(guó)家在國(guó)際海事及航空搜救方面的范圍及行動(dòng)，其適用范圍覆蓋北極地區(qū)約1，300萬(wàn)平方公里的地域。?該協(xié)議在其附件中明確劃定了8個(gè)締約國(guó)各自負(fù)責(zé)的搜救責(zé)任區(qū)的具體經(jīng)度、緯度范圍，并要求所有締約國(guó)在其負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)保持充足的搜救能力。該協(xié)議第8條特別就出于搜救目的進(jìn)入締約國(guó)領(lǐng)土提出相關(guān)請(qǐng)求作出規(guī)定，一締約國(guó)的搜救單位如出于搜救目的（包括補(bǔ)充燃料）進(jìn)入其他締約國(guó)領(lǐng)土，該國(guó)應(yīng)向相關(guān)國(guó)家搜救中心提出請(qǐng)求。被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)及時(shí)確認(rèn)收到該請(qǐng)求，并通過(guò)其搜救協(xié)調(diào)中心確認(rèn)該請(qǐng)求是否已得到許可以及采取相關(guān)行動(dòng)需遵循的條件。同時(shí)，被請(qǐng)求國(guó)及所涉過(guò)境國(guó)應(yīng)在其法律允許范圍內(nèi)，采用最快捷的過(guò)境手續(xù)以便利搜救行動(dòng)。

根據(jù)2006年1月23日發(fā)布的《國(guó)家搜救應(yīng)急預(yù)案》，中國(guó)海上搜救行動(dòng)涉及的地域范圍很廣泛。一方面，搜救行動(dòng)包括我國(guó)管轄水域和承擔(dān)的海上搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)，按照國(guó)際海事組織劃定的搜救責(zé)任區(qū)，中國(guó)及中國(guó)香港在南中國(guó)海海域的海上搜救責(zé)任區(qū)為北緯10度以北，東經(jīng)124度以西的海域。另一方面，搜救行動(dòng)也包括發(fā)生在我國(guó)管轄水域和搜救責(zé)任區(qū)外，但涉及中國(guó)籍船舶、船員遇險(xiǎn)或可能對(duì)我國(guó)造成重大影響或損害的海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)。1989年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文設(shè)立中國(guó)海上搜救中心，負(fù)責(zé)全國(guó)海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。此后又分別建立國(guó)家海上搜救和國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置兩個(gè)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，負(fù)責(zé)海上生命救助和海上溢油應(yīng)急處置、防止船舶污染、通航水域應(yīng)急清障工作。2011年5月，交通運(yùn)輸部應(yīng)急辦公室與中國(guó)海上搜救中心、中國(guó)海上溢油應(yīng)急中心合署辦公，統(tǒng)一承擔(dān)應(yīng)急日常工作和應(yīng)急總值班工作。?在馬航370航班的搜尋過(guò)程中，中國(guó)政府派出多艘搜救船、海軍軍艦以及軍用飛機(jī)在所涉及海域進(jìn)行搜尋。這也是中國(guó)在海上搜救方面進(jìn)行的最大規(guī)模和最大范圍的搜救行動(dòng)，充分顯示出中國(guó)海上搜救能力的增強(qiáng)以及承擔(dān)海上搜救任務(wù)的積極意愿。類(lèi)似地，在亞航8501航班于2014年12月28日失聯(lián)后，中國(guó)政府也迅速做出反應(yīng)，積極協(xié)助國(guó)際搜救工作。

三、馬航17航班涉及的相關(guān)法律機(jī)制問(wèn)題

（一）民用航空器遭受武力攻擊

馬航17航班在烏克蘭上空被擊落的悲劇似乎重演了幾十年前曾經(jīng)發(fā)生的數(shù)次空難事件，例如1983年9月韓國(guó)民航客機(jī)被蘇聯(lián)戰(zhàn)機(jī)擊落、1988年7月伊朗客機(jī)被美國(guó)軍艦擊落等等，這些空難事件引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際民用航空器安全的嚴(yán)重關(guān)切，也促成了之后相關(guān)法律規(guī)定的出臺(tái)以及條約的修訂。簡(jiǎn)而言之，國(guó)際社會(huì)在之前的悲劇事件發(fā)生后，特別強(qiáng)調(diào)基于人道原則的民用航行器安全問(wèn)題，認(rèn)為民航客機(jī)遭受武力攻擊嚴(yán)重違反國(guó)際人道法有關(guān)保護(hù)平民的法律規(guī)定。在這種情況下，相關(guān)國(guó)家應(yīng)該通過(guò)最大限度的努力確保民航客機(jī)乘客及機(jī)組人員的安全。

1983年9月，蘇聯(lián)擊落一架韓國(guó)民航客機(jī)，之后國(guó)際民航組織決定對(duì)《國(guó)際民用航空公約》進(jìn)行修訂，主要針對(duì)該公約第3條，其中規(guī)定了關(guān)于締約國(guó)承擔(dān)的對(duì)民用航空安全給予適當(dāng)關(guān)注的義務(wù)。與此相關(guān)的還有該公約附件二，其中對(duì)攔截民航客機(jī)所需履行的正當(dāng)程序作出規(guī)定。修訂后的公約在原有第3條的基礎(chǔ)上新增附加第3條（Article?3?bis），該條款規(guī)定：“締約國(guó)認(rèn)識(shí)到任何國(guó)家都必須避免針對(duì)飛行中的民用航空器使用武器，如果要采取攔截行動(dòng)，則必須不至危及機(jī)上乘客人身安全和航空器安全。”?值得注意的是，新條款的用語(yǔ)只是限制締約國(guó)對(duì)民用航空器使用武器（use?of?weapons）的行動(dòng)，并未排除使用武力的情況，這是對(duì)國(guó)家主權(quán)及管轄權(quán)條款的尊重。任何國(guó)家都有權(quán)采取攔截行動(dòng)以迫使飛越其領(lǐng)空的航空器離開(kāi)或降落。當(dāng)然，在采取此種行動(dòng)時(shí)，各國(guó)政府都應(yīng)當(dāng)將民用航空乘客及航空器的安全置于首要位置，不應(yīng)造成對(duì)乘客及航空器不恰當(dāng)?shù)膰?yán)重?fù)p害和危險(xiǎn)。

然而，2001年“9·11”事件之后，恐怖分子以民用航空器作為恐怖襲擊工具的方式又使這一問(wèn)題變得更加復(fù)雜。如果某國(guó)政府已經(jīng)確信一架民用航空器已經(jīng)被恐怖分子劫持，并可能被用來(lái)造成地面目標(biāo)更大程度的平民傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，那么該國(guó)政府是否可以授權(quán)擊落這一民用航空器，是涉及人道主義的重大問(wèn)題。2003年，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)曾通過(guò)法律，授權(quán)準(zhǔn)許對(duì)于造成類(lèi)似“9·11”事件中重大威脅的民用航空器使用武器，但德國(guó)憲法法院之后裁決該法律違反德國(guó)基本法的原則和規(guī)定，因?yàn)檫@是對(duì)無(wú)辜乘客生命權(quán)的無(wú)視，而且該法律事實(shí)上將乘客視為物體而非擁有尊嚴(yán)和自身價(jià)值的個(gè)人。

由此可見(jiàn)，盡管?chē)?guó)際法賦予主權(quán)國(guó)家以行使自衛(wèi)權(quán)的權(quán)利。但在上述情況下，對(duì)于人的權(quán)利、尊嚴(yán)及價(jià)值的尊重和維護(hù)仍是各國(guó)憲法的優(yōu)先目標(biāo)，而以武力方式針對(duì)民用航空器行使自衛(wèi)權(quán)只是在極為特殊的情形下的例外做法。因此，通過(guò)具有一般性特征的立法形式來(lái)界定這一特殊問(wèn)題，必然會(huì)觸犯憲法所賦予和保護(hù)的人的尊嚴(yán)和權(quán)利。可以說(shuō)，包括國(guó)際人道法在內(nèi)的當(dāng)代國(guó)際法制度以更高的法律權(quán)重和價(jià)值賦予民用航空器乘客不可侵犯的權(quán)利，因而任何針對(duì)民用航空器所采取的強(qiáng)制或攔截行動(dòng)都應(yīng)優(yōu)先考慮機(jī)上乘客和機(jī)組人員的人身安全，只有在極端例外情形下，才能被允許進(jìn)行武器攻擊。

（二）沖突地區(qū)威脅評(píng)估及預(yù)警

在馬航17航班被擊落之前的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，烏克蘭東部地區(qū)就處于內(nèi)戰(zhàn)和武裝沖突狀態(tài)，烏克蘭東部獨(dú)立武裝團(tuán)體與政府軍在事件發(fā)生區(qū)域附近頻繁交火。更為重要的是，此前烏克蘭政府軍的武裝直升機(jī)就曾在這一區(qū)域被擊落。因此，圍繞這一事件的反思是：在武裝沖突持續(xù)不斷的情況下，國(guó)際民用航空器飛越?jīng)_突地區(qū)是否符合維護(hù)民用航空安全的基本原則，相關(guān)國(guó)家政府或當(dāng)事方是否有義務(wù)事先發(fā)布警告信息，從而使航空公司有時(shí)間選擇繞開(kāi)沖突地域;同時(shí)，相關(guān)國(guó)家政府是否應(yīng)當(dāng)為此事件承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這些都是空難事件提出的尚待研究和解決的問(wèn)題。

馬航17空難事件發(fā)生后，國(guó)際民航組織與航空業(yè)主要航空公司于2014年7月29日共同建立“沖突地區(qū)對(duì)民用航行造成風(fēng)險(xiǎn)工作組”。該工作組在工作之初就啟動(dòng)兩個(gè)研究項(xiàng)目：一是關(guān)于如何改進(jìn)現(xiàn)有的飛行員告示系統(tǒng)以更好地發(fā)布有關(guān)沖突地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的信息;二是關(guān)于如何建立新的協(xié)調(diào)管理體制以促進(jìn)信息的及時(shí)共享，從而確保當(dāng)事人能夠在適當(dāng)時(shí)間獲取準(zhǔn)確信息。

此次事件再次說(shuō)明獲取關(guān)于影響乘客及機(jī)組人員安全的信息和情報(bào)的必要性。這也是國(guó)際協(xié)調(diào)中一個(gè)高度復(fù)雜和敏感的領(lǐng)域，不僅涉及民用航行規(guī)制條例，還涉及國(guó)家安全情報(bào)搜集活動(dòng)。為此，很多專(zhuān)家建議國(guó)際民航組織應(yīng)研究如何建立安全渠道以確保主要威脅信息能夠被及時(shí)傳遞至民用航空主管機(jī)關(guān)和航空公司。?總之，馬航17航班的遭遇要求國(guó)際民航業(yè)在沖突早期增加預(yù)警及安全威脅分析方面的關(guān)注度，應(yīng)及時(shí)充分地向各國(guó)航空公司發(fā)布信息或警示，以避免國(guó)際民用航班飛越存在嚴(yán)重安全威脅的沖突區(qū)域上空。

（三）防空導(dǎo)彈技術(shù)發(fā)展與武器擴(kuò)散的威脅

馬航17事件顯示，在降低民用航行安全外部威脅方面，減少未經(jīng)授權(quán)的人員獲得具備擊落飛行中民用航行器所需射程和精確性導(dǎo)彈裝置的可能是非常重要的一環(huán)。然而，目前還缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定來(lái)限制向非國(guó)家行為體轉(zhuǎn)讓防空導(dǎo)彈。迄今為止，防空導(dǎo)彈尚未受到國(guó)際軍備控制體系的重視，由于其打擊目標(biāo)具有針對(duì)性，很難被視為如核武器及生化武器那樣的大規(guī)模殺傷性武器（WMD），更重要的是其具有防御性特征。

另外，更為嚴(yán)重的威脅來(lái)自單兵便攜式防空導(dǎo)彈（MANPAD）的擴(kuò)散和發(fā)展。由于受到射程的限制，目前這類(lèi)武器裝備的有效目標(biāo)主要是低空飛行器，對(duì)于飛行在一萬(wàn)米高空以上的民用航空客機(jī)不構(gòu)成直接威脅。然而隨著導(dǎo)彈技術(shù)的不斷發(fā)展，便攜式導(dǎo)彈裝置的射程不斷擴(kuò)展，很可能在將來(lái)對(duì)民用航空客機(jī)造成直接威脅，由此也對(duì)國(guó)際社會(huì)提出如何控制和預(yù)防此類(lèi)具有造成重大損害可能的武器裝備的擴(kuò)散和發(fā)展問(wèn)題，馬航17航班的悲劇已經(jīng)使這一問(wèn)題變得日益突出，這需要國(guó)際社會(huì)以及各國(guó)政府共同努力來(lái)加以應(yīng)對(duì)。

一些航空界從業(yè)者也指出，國(guó)際民航組織應(yīng)通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架來(lái)推動(dòng)國(guó)際法的發(fā)展，從而將現(xiàn)代反航空器武器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)及部署的措施納入法律框架。這應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)國(guó)際合作的一個(gè)有益嘗試，而且也是維護(hù)國(guó)際社會(huì)共同利益的重要舉措。武器的日益小型化和便攜化也意味著其針對(duì)目標(biāo)的不確定性，任何國(guó)家的民眾都可能成為不幸的受害者。因此，需要結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)際武器擴(kuò)散管控條約體系，確立直接針對(duì)危及國(guó)際民用航空安全的武器擴(kuò)散問(wèn)題的應(yīng)對(duì)機(jī)制，從而逐步通過(guò)國(guó)際條約和各國(guó)國(guó)內(nèi)立法使這一威脅得到有效預(yù)防和控制。

結(jié)?束?語(yǔ)

綜上所述，2014年馬航航班的兩次空難事件給全世界帶來(lái)很多疑惑與思索。在國(guó)際交流日益頻繁的時(shí)代，國(guó)際民用航空安全直接關(guān)系著每個(gè)人的切身利益，也成為各國(guó)政府必須努力加以維護(hù)的國(guó)家利益。許多國(guó)家對(duì)于馬航370航班搜尋工作的廣泛參與恰恰說(shuō)明了這一點(diǎn)。盡管?chē)?guó)際民用航空的安全可靠性總體上仍然較高，但其所面臨的挑戰(zhàn)也越來(lái)越嚴(yán)峻。先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和大范圍傳播擴(kuò)散，宗教極端主義和恐怖主義思潮的蔓延，地緣政治形勢(shì)動(dòng)蕩與武裝沖突頻發(fā)，這些因素都使當(dāng)前保障國(guó)際民用航空安全工作成為一項(xiàng)系統(tǒng)性和綜合性的任務(wù)。

馬航上述兩次空難事件既暴露了現(xiàn)有民航安全方面的問(wèn)題，也揭示了新的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，其中既涉及國(guó)家間政治和安全問(wèn)題，也包括更具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)問(wèn)題。從武裝沖突對(duì)民用航空安全的影響、武器技術(shù)發(fā)展造成的新挑戰(zhàn)，到乘客旅行文件的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程與民用航空器全球定位及跟蹤系統(tǒng)的改進(jìn)，都說(shuō)明在維護(hù)國(guó)際民用航空安全方面，需要國(guó)際組織、各國(guó)政府、各專(zhuān)業(yè)性組織和軍事機(jī)構(gòu)的共同參與。同時(shí)，國(guó)際民用航空的發(fā)展需要兼顧安全性與便捷性的雙重目標(biāo)，既要確保安全檢查、信息審核、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面萬(wàn)無(wú)一失，又要盡量減小相關(guān)安全措施對(duì)乘客造成的延誤和不便。這也正是國(guó)際民用航空安全法律制度所需要平衡和達(dá)到的目標(biāo)，從而為國(guó)際人員流動(dòng)和物資運(yùn)輸提供明確、可預(yù)測(cè)并且安全可靠的國(guó)際法律架構(gòu)。

與此同時(shí)，隨著國(guó)際交往和人員流動(dòng)的日益增加，中國(guó)也面臨更多在國(guó)際民用航空安全方面的挑戰(zhàn)。民航370航班上眾多中國(guó)乘客的罹難已使得這一問(wèn)題與中國(guó)自身的國(guó)家利益密切相關(guān)，有必要采取積極行動(dòng)以確保中國(guó)公民在海外的人身和財(cái)產(chǎn)安全。首先，中國(guó)需要充分參與到有關(guān)航空安全的國(guó)際新規(guī)則的研究和制定以及各種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確立過(guò)程，以確保中國(guó)的訴求和利益得到充分反映。其次，通過(guò)各種對(duì)外渠道，要求各國(guó)主管機(jī)構(gòu)及時(shí)提供有關(guān)航班安全的準(zhǔn)確信息，以確保及時(shí)預(yù)防各種航行安全威脅。最后，隨著自身能力的不斷提升，中國(guó)應(yīng)該在國(guó)際?？账丫刃袆?dòng)和空難事故協(xié)助及調(diào)查方面承擔(dān)更多的責(zé)任。這既可以彰顯中國(guó)的大國(guó)責(zé)任感，也將為維護(hù)和提升國(guó)際民用航空安全提供強(qiáng)有力的支持。

[收稿日期：2014-10-22]

[修回日期：2014-12-20]

[責(zé)任編輯：樊文光]