拉緊管理鏈條 提升監(jiān)管績效——基于湖北省云夢縣的實踐

●程國安 李玉坤 許紅清 劉 軍

隨著公共財政管理體制的建立，作為提升財政運行效益的重要手段和財政資金分配重要依據(jù)的財政績效監(jiān)管已受到政府和公眾的廣泛重視。由于目前縣級財政管理基礎還不夠牢實，開展績效監(jiān)管還面臨著觀念、制度、技術以及人力等方面的制約，導致許多財政績效監(jiān)管流于形式，監(jiān)管手段與成效低下，這既帶來管理漏洞，也有損財政形象。因此，如何拉緊管理鏈條，提升監(jiān)管效率已成為縣級財政管理改革中亟待解決的難題。

一、湖北省云夢縣績效監(jiān)管的主要做法及成效

湖北省云夢縣績效監(jiān)督是基于財政“大監(jiān)督”的理念，依據(jù)“收支并舉、內(nèi)外并重、上下聯(lián)動”的原則，按照“先易后難、由點及面、穩(wěn)步推進”的順序展開的，著力解決好“是什么”、“干什么”與“怎么干”的問題。在明確“干什么”的目標之后，云夢縣積極探索績效監(jiān)管應用機制，重點引導財政干部努力解決好“怎么干”的路徑問題。主要體現(xiàn)在“六化”上：

（一）日常監(jiān)管制度化

云夢縣成立了以縣紀委、組織部、發(fā)改委、財政局等相關單位負責人為成員的工作小組，強化對績效監(jiān)管的組織領導。出臺了《云夢縣財政績效監(jiān)管實施辦法》、《云夢縣績效監(jiān)管工作考評辦法》、《云夢縣績效監(jiān)管工作程序》等系列文件，明確了績效監(jiān)管的目標、原則、類型、范圍、組織方式、評價方法和指標設置、工作程序、結果反饋和應用、考評辦法等，形成了較為完備的運作體系，為開展績效監(jiān)管提供了強有力的組織和制度保障。

（二）預算監(jiān)管精準化

云夢縣績效監(jiān)管首先是從深化預算改革中尋找突破，大力推行“e”財政部門預算編制方法，將所有的收支都納入預算管理，改變了過去資金分口管、預算分塊編，內(nèi)外“兩張皮”現(xiàn)象，提高了預算編制的完整性。強化預算執(zhí)行，建立了收支端口封閉運行的網(wǎng)絡對接，實現(xiàn)了預算指標從源頭到標的的“流水線式”控管，提升了預算約束力。

（三）收入監(jiān)管臺賬化

建立了稅收收入、非稅收入、資產(chǎn)收益三大網(wǎng)絡對接平臺，對各類收入實行電子化管理與監(jiān)控，密切關注、隨時解決收入征管中出現(xiàn)的問題。國、地、財三家緊密配合，構筑護協(xié)稅網(wǎng)絡，建立健全了全縣稅收臺賬，稅收臺賬對稅源變動、稅收入庫、稅款在途等征、繳、納各環(huán)節(jié)提供了準確信息，為協(xié)調(diào)財、稅、庫、銀合作開辟了便捷通道，有效規(guī)避了“人情稅”、“關系稅”等漏洞，極大提升了財稅征管水平。

（四）支出監(jiān)管公開化

圍繞“細化公開內(nèi)容”這個關鍵，云夢縣在支出監(jiān)管上強調(diào)“三公開”。一是公開的項目要全。已全面公開各類財政專項資金584 項，資金總額達55.61 億元，涉及項目416 個；公開政務信息共821 條，接受群眾咨詢投訴280 件，清理吃“空餉”人員41 人，收回虛報冒領資金149.8 萬元，處分相關責任人107 人次。二是公開的內(nèi)容要細。將全縣165 個預算單位納入國庫集中支付，納入面達100%，對預算單位所有收支進行合法、合規(guī)性審核，退回不合法、不合規(guī)和手續(xù)不完備的直接支付申請649 筆，拒付資金5394.8 萬元。三是公開的程序要清。嚴格遵循“規(guī)范、明晰、有序、高效”的原則，健全和優(yōu)化財政監(jiān)管工作流程，使預算編制、預算執(zhí)行、財政監(jiān)督、績效評價等各項工作均依流程運行，做到公開透明，形成上下互動、左右聯(lián)動、環(huán)環(huán)相扣的管理機制，努力實現(xiàn)各崗位、各環(huán)節(jié)間的“無縫銜接”，增強嚴密性。

（五）監(jiān)管理念明晰化

貫徹落實財政部58、59 號令，從三個方面樹立“大監(jiān)管”的新理念。一是強化監(jiān)管合力。注重加強同紀檢、監(jiān)察、稅務、審計等部門的溝通和協(xié)調(diào)，建立部門協(xié)調(diào)機制，互通信息，形成合力。二是強化四項制度。進一步完善主要領導負責制、監(jiān)管聯(lián)絡員制、成果利用制和過錯追究制，確保財政監(jiān)管工作按“大監(jiān)督機制”運行，促進績效監(jiān)管從單純檢查向完善制度、建立機制、堵塞漏洞、科學管理方面深化。三是強化監(jiān)管手段。建立財政電子信息監(jiān)管平臺，利用科技手段對資金運行實行動態(tài)監(jiān)控，對資金的審批、分配、支付、使用、核算及清算等各環(huán)節(jié)進行全面跟蹤。按照“內(nèi)審與外查并重”的要求，實現(xiàn)對全縣165 個預算單位及局內(nèi)各單位、13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所每年檢查面達30%及以上，確?！叭瓴橐槐椤?。

（六）投資監(jiān)管全程化

在事前關注上，主要看資金的社會經(jīng)濟效益如何，政府有無必要進行投資，是否可以以更少的財政投入獲得更大的產(chǎn)出；在事中控制上，主要對投資過程開展檢查，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問題并責令其糾正，嚴查投機取巧、徇私舞弊等現(xiàn)象；在事后檢查上，通過專項檢查、聯(lián)合辦案、稽查督促、績效評價等監(jiān)管手段對專項資金的管理和使用的合規(guī)、合法及有效性進行總體評價。

通過“六化”將績效監(jiān)管貫穿于公共財政改革的全過程。近三年來，云夢縣先后組織了6個檢查專班，對上級下?lián)艿乃袑ｍ椯Y金和本級配套資金進行了全面檢查，共檢查部門68個，延伸檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)13 個，檢查項目133 個，涉及專項資金24.73 億元，查處違規(guī)違紀案件12起，收回資金共1.36 億元，有力地促進了監(jiān)管理念不斷深化，監(jiān)管力度不斷加大，監(jiān)管水平不斷提升。

二、影響財政績效監(jiān)督工作的難點分析

從近幾年云夢縣實施財政績效監(jiān)督的情況看，雖然取得了一定成績，但其效果還不理想，存在多方面的難點。

（一）觀念還有待轉(zhuǎn)變

在思想觀念上，有的部門和單位仍僅注重傳統(tǒng)監(jiān)督的方式方法，僅僅停留在安全性、規(guī)范化監(jiān)管層面，片面追求財政監(jiān)管的社會效應而忽視了經(jīng)濟效益，忽視了對內(nèi)外因素的綜合分析，在監(jiān)管點的延伸與面的擴展上不夠，難以向績效監(jiān)管邁進。部分部門和單位對績效評價工作的重要性和意義重視不夠，缺少有關績效監(jiān)督的基本共識。

（二）績效監(jiān)管依據(jù)不足

目前，與財政監(jiān)管活動相關的法律法規(guī)僅散見于《預算法》、《會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中，有關績效監(jiān)管主體、組織實施、工作程序、跟蹤問效、責任追究等均無法律法規(guī)的強力支撐，使整個績效監(jiān)管工作缺乏法律約束與制度保障，在執(zhí)行中難以界定與追責。

（三）評價指標難以統(tǒng)一

績效標準是衡量或評價監(jiān)管績效好壞高低的尺度。目前，國家沒有制定統(tǒng)一的評價指標，缺乏完備的評價指標體系，導致資金項目運行中的績效評價與相關責任難以定性，尤其是對相關責任人缺乏制約，績效監(jiān)管的結果多作為檔案備存，或作為加強管理的借鑒，這不僅使績效監(jiān)管流于形式，而且降低了績效監(jiān)管的權威性。

（四）績效監(jiān)管風險較大

由于監(jiān)管人員自身的局限性以及外界因素的影響，再加上目前普遍缺乏相關法律法規(guī)支撐，難以保證監(jiān)管人員對所有監(jiān)管事項的合規(guī)性、效用性作出了準確的判斷，導致監(jiān)管人員被指控、監(jiān)管結論被質(zhì)疑的可能性較大，績效監(jiān)管存在風險。

（五）監(jiān)管隊伍建設有待加強

績效監(jiān)管工作涉及面廣，技術性較強，需要大量具備專業(yè)知識的專業(yè)人才?；鶎迂斦谶@方面的專業(yè)人才普遍匱乏，許多非專業(yè)人員充斥其中，再加上缺乏有效的、有針對性的專業(yè)訓練，業(yè)務素質(zhì)較低。有的人員信念、意志不堅定，思想顧慮多，不敢大膽監(jiān)管，績效監(jiān)管質(zhì)量普遍不高。

三、有效開展績效監(jiān)督的建議

當前，強化績效監(jiān)管勢在必行。因此，財政部門應當及時轉(zhuǎn)變思想觀念，把規(guī)范財政運行、提升監(jiān)管績效作為推進財政深化改革的重要目標，強力促進績效監(jiān)管工作有序開展。

（一）全面樹立績效監(jiān)管意識

通過采取業(yè)務督導、綜合審查等措施，保障績效監(jiān)管工作嚴格有序進行，探索建立“日常監(jiān)管、專項檢查、社會參與”三位一體的工作機制，自覺維護績效監(jiān)管的嚴肅性。加快績效監(jiān)管的法律法規(guī)建設，強化法律保障，真正提高績效監(jiān)管的威懾力。加強組織領導，積極爭取領導支持與部門配合，增進績效監(jiān)管的支撐力。

（二）著力完善績效監(jiān)管機制

從管理體制、指標體系、績效考評、察訪核驗、成果運用五個方面入手，不斷完善績效管理制度，形成上下結合、獎懲分明的約束和激勵機制；將績效監(jiān)管工作目標進行分解和細化，明確具體工作內(nèi)容、工作時限、預期目標等，健全責任分解落實機制；探索建立“政府牽頭、部門聯(lián)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與”的聯(lián)動機制，在力量整合上變財政單打獨斗為整合各方力量齊抓共管；編印績效監(jiān)管知識普及手冊，創(chuàng)建績效監(jiān)管案例電子警示平臺，開展警示教育等，積極構建績效監(jiān)管警示機制；進一步明確績效管理的程序、要求、紀律，在評價的每個環(huán)節(jié)、每個步驟明確專人負責數(shù)據(jù)采集、結果匯總及報送，嚴格落實“誰考核、誰負責”的問責機制。

（三）科學規(guī)范績效監(jiān)管評價體系

建議上級財政部門明確績效監(jiān)管的定性和定量指標，盡快建立一套科學、系統(tǒng)的績效監(jiān)管指標體系和評價標準，使績效評價更具操作性。地方財政要通過實踐，不斷積累工作經(jīng)驗，不斷修正績效標準，不斷完善參評機制，嚴格把握尺度，確保評價質(zhì)量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效監(jiān)管流于形式。

（四）充分應用績效評價成果

充分運用績效監(jiān)管結果是保障績效監(jiān)管發(fā)揮作用的關鍵措施，財政部門應及時向上級報告監(jiān)管結果，依據(jù)激勵和約束并舉的原則，切實提出科學運用的建議。對評價結果為優(yōu)良等級以上的單位應予以獎勵表彰；對評價結果為優(yōu)良等級以下的單位應予以一定的制約，嚴厲追究其績效責任，并在預算安排上從嚴控管。

（五）建設高水準績效監(jiān)管隊伍

績效監(jiān)管工作涉及面廣、工作量大、業(yè)務新、要求高，要保證其順利開展和整體成效，就必須采取“引進+培訓”的辦法，充實專業(yè)隊伍，提升整體素質(zhì)。要積極從大專院校引進專業(yè)人才，轉(zhuǎn)變目前績效監(jiān)管隊伍人員少、工作量大的問題。要積極開展相關政策培訓和業(yè)務技能培訓，培育拔尖能手，打造優(yōu)秀團隊，切實提高財政績效監(jiān)管水平，降低評價風險?！?/p>