高?！叭苯?jīng)費業(yè)務風險及其控制——基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》視角

●何文兵

高校作為承擔公共服務職能的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費來源于國家財政資金，針對“三公”經(jīng)費業(yè)務中崗位設置、預算管理、審批程序、報銷支出、監(jiān)督控制等可能出現(xiàn)的風險，本文基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》視角，綜合運用制度、預算、歸口、審批、流程、單據(jù)、審計、信息等管控方式，將控制措施嵌入到業(yè)務環(huán)節(jié)之中，實現(xiàn)對風險的有效防控。

“三公”經(jīng)費，指政府部門人員因公務出國（境）經(jīng)費、公務車購置及運行費、公務接待經(jīng)費。對“三公”經(jīng)費實施控制，表面是對“三公”經(jīng)費支出的控制，實質是對權力運行的控制及規(guī)范，使權力在制度的“籠子”里有序運行。高校雖不是行政機關，但作為為社會提供公共服務的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費來源于國家財政資金，應加強對“三公”經(jīng)費的控制，自覺遵守《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》）的各項規(guī)定，節(jié)約費用支出，降低運行成本，防止損失浪費，提高辦學資金的使用效益。

一、高?！叭苯?jīng)費業(yè)務的主要風險

（一）相關崗位設置不合理，缺乏相互制衡機制

高校“三公”經(jīng)費業(yè)務相關崗位設置不合理、崗位職責不清，支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位未有效分離，缺乏相互制衡機制，可能導致錯誤或舞弊。如少數(shù)高校由于人員編制的限制，在安排公務接待時，審批人員與經(jīng)辦人員未實行有效分離，由一人負責訂餐、陪客、結賬、報銷等業(yè)務全過程；公務車輛維修時，由駕駛員一人負責聯(lián)系維修廠商并進行車輛維修和款項結算等，為舞弊提供可能。

（二）經(jīng)費支出申請不合預算要求，支出范圍及標準不達標

高?！叭苯?jīng)費支出申請不符合預算管理要求，支出范圍及標準不符合相關政策與制度的要求，可能導致“三公”經(jīng)費預算失控或者經(jīng)費控制目標失效。如校內(nèi)吃請、超標接待、公車私用等，均能導致“三公”經(jīng)費的失控。

（三）經(jīng)費支出審批程序不到位

高?！叭苯?jīng)費支出未經(jīng)適當?shù)膶徟绦?，可能導致錯誤或舞弊。如未按照規(guī)定程序進行審批，對審批人員授權不當?shù)纫l(fā)舞弊等行為。

（四）經(jīng)費支出不合規(guī)、不合法

高校“三公”經(jīng)費支出不符合相關政策與制度的要求，可能導致“三公”經(jīng)費支出不合規(guī)、不合法。如公務車輛購置未執(zhí)行政府采購和國庫集中支付制度，公務接待未實行公務卡結算等，形成違規(guī)支出。

（五）采用虛假或不合規(guī)的票據(jù)報銷

采用虛假或不符合規(guī)定要求的票據(jù)報銷，可能導致“三公”經(jīng)費支出不合法、不合規(guī)。如用“假發(fā)票”報銷“三公”經(jīng)費，套取財政資金。

（六）缺乏對支出情況的定期分析與監(jiān)控

沒有對“三公”經(jīng)費支出情況進行定期分析與監(jiān)控，可能導致“三公”經(jīng)費支出失控。不對“三公”經(jīng)費支出情況進行分析和監(jiān)控，就不能及時發(fā)現(xiàn)“三公”經(jīng)費支出中存在的問題，就無法采取應對措施以便有效控制支出。

二、對高校“三公”經(jīng)費業(yè)務的風險控制

（一）建立健全制度，加強制度控制

制度是“要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行為準則”，是高校內(nèi)部各級組織和個人的行為規(guī)范，是高校開展正常教學、科研活動的基礎和保證，它包括基本制度、管理工作制度、責任制度和獎懲制度?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第七條規(guī)定：“單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實施?！备咝裾丈霞壊块T的規(guī)定、要求，結合學校管理實際，建立健全“三公”經(jīng)費控制制度體系，明確“三公”經(jīng)費具體管理部門和管理崗位，規(guī)定工作職責和要求，用制度規(guī)范“三公”經(jīng)費支出的全過程，力求完善常態(tài)化長效機制，進一步提升制度的科學性、可行性和系統(tǒng)性，確保制度無漏洞，管理無盲點，內(nèi)容全覆蓋。通過細化制度強化約束，如細化公務車輛編制管理規(guī)定、配備使用標準和公務車輛定點加油、定點維修、定點保險，周末和節(jié)假日，公務車輛一律上交鑰匙并統(tǒng)一封存入庫。公務用車加油一律實行刷卡制，油卡由校長辦公室專人保管，杜絕公車私用等等，對公務車購置及運行費實施控制。

（二）科學編制預算，加強預算控制

預算是“國家機關、團體和事業(yè)單位等對于未來的一定時期內(nèi)的收入和支出的計劃”，是高校實施控制的基礎。內(nèi)部控制理論要求高校實施內(nèi)部控制要以預算為主線，先預算，后支出，強化剛性約束?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第四款規(guī)定：“預算控制。強化對經(jīng)濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經(jīng)濟活動的全過程。”為此，高校應遵照財政及上級主管部門對“三公”經(jīng)費只減不增的要求，結合學校年度工作計劃、上年度“三公”經(jīng)費預算指標及其執(zhí)行情況進行分析，科學合理地估算、預算年度“三公”經(jīng)費支出，細化項目預算編制，如公務車輛運行費預算按具體車輛編制，細化到油料消耗、車輛保險、維修保養(yǎng)、停車洗車、過橋過路等支出項目；公務出國（境）經(jīng)費預算按出國（境）團隊編制，細化到出國（境）團隊人數(shù)、出國（境）停留期間、往返差旅費等支出項目。進一步提高預算編制的科學化水平，從源頭上加強對“三公”經(jīng)費的總額控制，控制“三公”經(jīng)費規(guī)模。

（三）實行歸口管理，加強集中控制

歸口管理是指高校按照管控事項的性質與管理要求，結合組織機構和崗位設置，在不相容崗位分離和內(nèi)部授權審批控制的原則下，明確“三公”經(jīng)費支出的歸口管理責任的控制方式，以防止重復管理、多頭管理?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第三款規(guī)定：“歸口管理。根據(jù)本單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一管理?！睔w口管理是一種職能型的集中管理方式，其前提是不相容崗位相分離，體現(xiàn)了集中性、規(guī)范性和專業(yè)性。集中性體現(xiàn)為高校對“三公”經(jīng)費支出的管理應交由一個部門機構或崗位負責，將授權審批與內(nèi)部管理集中起來。如人事部門負責公務出國（境）經(jīng)費的管理、校長辦公室負責公務車購置及運行費和公務接待經(jīng)費。規(guī)范性體現(xiàn)在高校通過執(zhí)行規(guī)范而細致的管理制度和實施細則，對“三公”經(jīng)費支出的控制實現(xiàn)標準化、程序化。專業(yè)性體現(xiàn)在管理“三公”經(jīng)費的機構或崗位，必須熟悉和掌握“三公”經(jīng)費業(yè)務的屬性和特點，具有一定的專業(yè)性基礎，以提高管理效率。歸口管理要求該管要管好，不缺位；不該管不插手，不能錯位；超出權責權限范圍的不審批，不能越位。

（四）合理設計授權，加強審批控制

授權審批控制是指高校處理“三公”經(jīng)費業(yè)務時，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權和批準才能對“三公”經(jīng)費業(yè)務事項進行處理，未經(jīng)授權和批準，不得擅自經(jīng)手、接觸和處理“三公”經(jīng)費業(yè)務，屬于一種典型的事前控制方法?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第十二條第二款規(guī)定：“內(nèi)部授權審批控制。明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內(nèi)行使職權、辦理業(yè)務?！备咝斀烂艿氖跈鄬徟w系，遵循“根據(jù)能力授權、不越權授權、授權清晰化和書面授權”的原則，明確“三公”經(jīng)費業(yè)務審批人員和經(jīng)辦人員的工作權限、業(yè)務程序和相應責任，規(guī)定各級審批人員必須在授權范圍內(nèi)行使職權和承擔責任，從基層到高層逐級審批，經(jīng)辦人員必須在授權范圍內(nèi)辦理“三公”經(jīng)費業(yè)務而不能擅自超越權限和職責范圍。

（五）規(guī)范業(yè)務流程，加強程序控制

高校“三公”經(jīng)費業(yè)務流程管理是價值管理的基礎，對“三公”經(jīng)費業(yè)務流程實施管理，實質是實現(xiàn)財務業(yè)務一體化的過程?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第七條規(guī)定：“具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度并督促相關工作人員認真執(zhí)行。”高校應以“三公”經(jīng)費業(yè)務流程為紐帶，認真梳理業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，分解職能，落實責任，系統(tǒng)分析可能發(fā)生的各類風險，查找內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)和關鍵風險點，優(yōu)化“三公”經(jīng)費業(yè)務辦理流程，實現(xiàn)對“三公”經(jīng)費業(yè)務的全流程控制。如“公務接待經(jīng)費”內(nèi)部控制的流程和控制點，其流程：學?；虿块T接收來賓公函→擬定接待清單→編制接待預算→分管領導審批→財務報銷支出→審計監(jiān)督檢查；其控制點：(1)憑來賓公函接待，(2)公務接待清單(接待對象、接待事由、接待標準)，(3)編制接待預算，(4)公務接待審批，(5)公務接待報銷(附公務接待原始清單和發(fā)票)，(6)公務接待審計。其中抓住了第(2)、(5)兩個關鍵控制點，公務接待就會得到有效控制，而且治理和控制成本小得多。

（六）嚴格報銷手續(xù)，加強單據(jù)控制

單據(jù)是“收付款項或貨物的憑據(jù)”，是記錄經(jīng)濟業(yè)務、明確經(jīng)濟責任的書面證明?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第三十條第二款規(guī)定：“加強支出審核控制。全面審核各類單據(jù)。重點審核單據(jù)來源是否合法，內(nèi)容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算，審批手續(xù)是否齊全?！睂Α叭苯?jīng)費支出報銷單據(jù)進行嚴格審核，一方面體現(xiàn)“誰審批誰負責”的經(jīng)濟責任制原則；另一方面體現(xiàn)“痕跡管理”，重視會計記錄在“三公”經(jīng)費使用上的法律痕跡地位和作用。審核“三公”經(jīng)費報銷單據(jù)時，高校應堅持“超出不報、少用不補”，對超最高限額的支出，由個人承擔相關費用，堅決杜絕超標準開支。同時，學校應實行當月票據(jù)當月報，規(guī)定時間要求，從嚴審核“三公”經(jīng)費原始憑證的合法性、真實性和完整性，對景區(qū)門票等不符合相關規(guī)定的費用一律不予報銷。推行“三公”經(jīng)費支出聯(lián)簽制度，實現(xiàn)業(yè)務部門和財務部門共同審核，互相制約。

（七）強化監(jiān)督檢查，加強審計控制

強化監(jiān)督檢查是治理“三公”經(jīng)費支出浪費問題的重要保障。沒有監(jiān)督，權力就會無限膨脹?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第六十條規(guī)定：“單位應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價?！备咝Ｒ浞职l(fā)揮紀檢監(jiān)察部門和審計部門的職能作用，加大對“三公”經(jīng)費支出的監(jiān)督管理，從嚴查處“三公”經(jīng)費支出中存在的違法違紀問題。同時，全面真實地將“三公”經(jīng)費支出情況予以公開，接受廣大教職工監(jiān)督。審計部門要加大對“三公”經(jīng)費的審計力度，確?！叭苯?jīng)費得到合法高效使用。紀檢監(jiān)察部門要加大對“三公”經(jīng)費使用情況的監(jiān)督檢查，建立常態(tài)化督查機制。要采取重點檢查、隨機抽查、交叉檢查等形式，不定時間、不定路線、不打招呼，深入基層部門或相關場所，對校內(nèi)吃請、超標準接待、公款旅游、公車私用等問題開展常態(tài)化明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。將“三公”經(jīng)費指標控制工作列入年度目標管理考核范圍，積極開展支出績效評價，努力實現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責”。

（八）公開預算執(zhí)行，加強信息控制

公開是最好的防腐劑，陽光是最好的殺毒劑，信息內(nèi)部公開可以對各類舞弊行為形成強大的壓力。《內(nèi)部控制規(guī)范》第十二條第八款規(guī)定：“信息內(nèi)部公開。建立健全經(jīng)濟活動相關信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關規(guī)定和單位的實際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序?！备咝斀ⅰ叭苯?jīng)費使用信息內(nèi)部公開制度，增強“三公”經(jīng)費使用的透明度，最大限度地保障教職工對“三公”經(jīng)費支出的知情權和監(jiān)督權，進而在一定程度上抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高內(nèi)部控制的有效性。如在校園網(wǎng)上定期公開“三公”經(jīng)費支出情況，對較大支出金額的事項予以說明，對公開過程中發(fā)現(xiàn)的問題要及時回應，涉及違規(guī)使用的要追究責任人的責任等等?！?/p>