巡視制度在我國公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用研究

馬靜+岳軍

〔摘要〕 目前我國公共服務(wù)需求表達(dá)不充分，有限的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道仍不暢通，在一定程度上影響了公共服務(wù)供給的整體效率。我國巡視制度在進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的同時，已經(jīng)成為下情上達(dá)的“直通車”。通過強(qiáng)化巡視制度功能，將巡視制度建設(shè)成公共服務(wù)需求表達(dá)的有效渠道，有利于健全我國公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。完善巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用需要進(jìn)一步拓展巡視制度的功能，在巡視過程中著重培養(yǎng)需求表達(dá)主體的表達(dá)能力，增強(qiáng)需求表達(dá)的有效性，并繼續(xù)規(guī)范需求表達(dá)管理。

〔關(guān)鍵詞〕 巡視制度；公共服務(wù)；需求表達(dá)機(jī)制

〔中圖分類號〕F812 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0117-05

一、問題的提出

現(xiàn)階段我國的巡視制度是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的一項(xiàng)新制度，中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委通過建立專門巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。一方面，巡視制度有效加強(qiáng)了對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”的監(jiān)督力度，完善了我國現(xiàn)行的監(jiān)督制度。另一方面，巡視制度也已經(jīng)成為社會公眾進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的重要渠道。在各級巡視組開展巡視過程中，社會公眾除了反映領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗等違法違紀(jì)問題外，也會反映其對政府提供公共服務(wù)的某些訴求，如涉及社會保障、教育、就業(yè)等諸多方面。大多數(shù)情況下，巡視組會將上訴公共服務(wù)訴求傳遞給相關(guān)供給部門。通過公共服務(wù)供給部門的積極回應(yīng)，部分群眾的公共服務(wù)需求很快就能得到滿足。在目前我國公共服務(wù)需求表達(dá)不足的背景下，相比較于其他的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，巡視制度已經(jīng)顯現(xiàn)出了明顯的優(yōu)勢。

在公共服務(wù)供給過程中，建立以公民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制，可以將分散化的公民意愿吸納到國家整體中來，促使政府提供與公民需求基本吻合的公共服務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供需的有效銜接。因而健全公共服務(wù)的有效需求表達(dá)機(jī)制是當(dāng)前完善我國公共服務(wù)供給制度和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。而通過建立巡視制度考察民情民需則自古有之。我國古代的巡視制度就是中央政府對地方政府的監(jiān)督制度，皇帝通過派遣欽差大臣、巡視官員等方式巡視地方，監(jiān)督地方官員的同時也為百姓提供了申訴冤情、表達(dá)民意的機(jī)會。當(dāng)前我國巡視工作開展過程中，巡視組傾聽民意，收集民愿，可以直接了解公眾的公共服務(wù)訴求。巡視組再將上述公共服務(wù)需求信息及時傳遞給公共服務(wù)決策和供給部門，可以顯著提高政府的公共服務(wù)回應(yīng)能力和公共服務(wù)供給效率。近年來我國黨內(nèi)巡視制度逐步完善，在實(shí)踐中取得了積極的成效，但巡視制度也存在著需要解決和完善的問題。當(dāng)前進(jìn)一步完善我國巡視制度，強(qiáng)調(diào)其監(jiān)督職能的同時，特別要注重健全其公共服務(wù)需求表達(dá)渠道的功能，發(fā)揮其在公共服務(wù)需求表達(dá)中的積極作用。

二、國內(nèi)外文獻(xiàn)述評

從目前國內(nèi)外現(xiàn)有的研究成果來看，巡視制度和公共服務(wù)需求表達(dá)是兩個獨(dú)立的研究問題。除了巡視制度中的民意表達(dá)問題之外，學(xué)者們對這兩個問題都是分別進(jìn)行研究的。國外關(guān)于公共服務(wù)需求表達(dá)的研究始于20世紀(jì)50年代。受維克里第二價格拍賣方法的啟發(fā)，克拉克和格勞維斯提出了“外部性稅”的思想，以此作為誘使人們表露其真實(shí)偏好的手段。Groves相繼和Loeb、Ledyard合作，對其進(jìn)一步修正以確保表露真實(shí)偏好能成為個人的占優(yōu)策略。C. Tiebout則提出了著名的“用腳投票”理論，完善了社區(qū)居民的需求表達(dá)機(jī)制理論。此后，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家如Hamilton和Oates等都致力于修正和完善蒂布特模型，以增強(qiáng)其解釋力。不過，Samuelson在《公共支出純理論》一文中指出：不可能構(gòu)造一個過程以顯示可確定滿足帕累托最優(yōu)條件的公共品數(shù)量所需的偏好機(jī)制。20世紀(jì)90年代以來，大量文獻(xiàn)采用“或有估價法（簡稱CVM）”以了解人們對公共服務(wù)的偏好，其核心思想是通過調(diào)查問卷形式揭示居民對公共品的真實(shí)支付意愿，如Bergstrom、Rubinfeld、Shapiro、Donaldson和Johannesson等。實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)對傳統(tǒng)自利人假設(shè)的系統(tǒng)反駁促使社會偏好理論應(yīng)運(yùn)而生。國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家圍繞公共品需求表達(dá)機(jī)制進(jìn)行了深入而細(xì)致的研究，他們提出的“用腳投票”、“用手投票”等模型以及CVM方法，在既定的約束條件下，能夠用以反映人們對公共品的需求狀況。

目前國內(nèi)公共服務(wù)需求表達(dá)的研究大多集中于對地方性公共品的偏好顯示與傳遞機(jī)制的研究，如劉蓉和黃洪的研究〔1〕。也有部分學(xué)者區(qū)分公共文化、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)需求表達(dá)分別進(jìn)行了相關(guān)研究。其中，更多的學(xué)者將研究視角限定在農(nóng)村公共品的需求表達(dá)問題，主要可歸納為以下三個方面：（1）關(guān)于公共品偏好表達(dá)與稅制設(shè)計(jì)，如閻坤和王進(jìn)杰的研究〔2〕；（2）公共品的需求顯示有助于實(shí)現(xiàn)供求均衡，如劉義強(qiáng)、李義波等的研究〔3〕；（3）關(guān)于影響公共品需求顯示的因素，如趙宇等的研究〔4〕。對農(nóng)民群體公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制的研究顯然具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，但是在利益多元化的今天，更為系統(tǒng)地研究公共服務(wù)需求表達(dá)問題是非常必要的。

伴隨著黨內(nèi)巡視工作的開展，近年來國內(nèi)學(xué)者對于巡視制度進(jìn)行了廣泛研究，顯現(xiàn)了一批有價值的研究成果。這些研究成果主要集中于四個方面：（1）從理論上探討巡視制度的地位和作用，如牟廣東、唐曉清的研究〔5〕；（2）分析巡視制度存在的問題，并提出完善巡視制度的對策，如任建明、林文根的研究〔6〕；（3）研究古代巡視制度和國外巡視制度對完善我國巡視制度的借鑒意義，如陸建洪和劉峰等的研究〔7〕；（4）研究巡視制度中的民意表達(dá)問題，王仰文認(rèn)為隨著反腐敗斗爭的深入開展，巡視工作要充分尊重群眾的話語權(quán)，暢通民意表達(dá)途徑，健全和完善巡視制度的民意表達(dá)機(jī)制?！?〕目前的研究成果中，僅有巡視制度的民意表達(dá)問題將巡視制度與需求表達(dá)問題聯(lián)系在一起進(jìn)行研究。但是，上述研究也僅是從完善巡視制度的視角進(jìn)行，目標(biāo)是鼓勵群眾對巡視組說真話，沒有涉及巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用問題。本文試圖彌補(bǔ)上述研究的不足，從強(qiáng)化巡視制度的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道功能出發(fā)，分析巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中應(yīng)用的必然性，并提出完善巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中應(yīng)用的具體對策。

三、巡視制度在公共服務(wù)需求

表達(dá)中應(yīng)用的必然性

強(qiáng)化巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。首先，健全公共服務(wù)有效需求表達(dá)機(jī)制要求完善巡視制度。長期以來社會公眾的反腐敗需求是公共服務(wù)需求的基本組成部分。在黨內(nèi)巡視過程中公民進(jìn)行民意表達(dá)時提供和反映的部分官員腐敗問題，都屬于需求表達(dá)的重要內(nèi)容。除了反腐敗需求之外，公民還有教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會管理等方面的公共服務(wù)需求，這些合理需求也需要通過健全的公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制傳遞給政府的公共服務(wù)決策和供給部門，最終實(shí)現(xiàn)各類公共服務(wù)的有效供給。其次，巡視制度可以成為公共服務(wù)需求表達(dá)的有效渠道。完善巡視制度有利于健全公共服務(wù)有效需求表達(dá)機(jī)制。巡視制度是目前我國黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的重要組成部分。與人民代表大會制度、信訪制度等其他黨內(nèi)監(jiān)督制度相比而言，巡視制度具有其自身的特點(diǎn)。而在公共服務(wù)需求信息的收集和整理方面，巡視制度更有優(yōu)勢。目前我國公共服務(wù)需求表達(dá)沒有專設(shè)機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)需求表達(dá)的渠道有限并且不暢，人民代表大會制度需要履行的職能較多，而信訪制度尚不完善，可以考慮適當(dāng)強(qiáng)化巡視制度的功能，在發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的同時，將其打造成社會公眾進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的有效渠道。

在目前我國公共服務(wù)需求表達(dá)渠道不暢的情況下，“向巡視組反映”就成為社會公眾進(jìn)行利益表達(dá)的重要途徑。在中央和各地方巡視組受理的群眾來信來電反映的問題中，除了反映領(lǐng)導(dǎo)干部存在的腐敗問題外，有相當(dāng)一部分是公眾自己的利益訴求，如希望能夠解決子女上學(xué)、辦理社保手續(xù)等。雖然目前巡視制度被定位為以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作為中心，巡視組手中所持的“尚方寶劍”必然使巡視制度被普通百姓視為進(jìn)行利益訴求的有效途徑。在接到群眾上述訴求后，巡視組通常會根據(jù)情況將其移交給相關(guān)部門進(jìn)行處理。而巡視制度實(shí)際上已經(jīng)在扮演著公共服務(wù)需求表達(dá)渠道的角色，這與巡視工作條例規(guī)定的巡視組發(fā)現(xiàn)問題、反映問題的職責(zé)任務(wù)是相一致的?！?〕目前在我國各級政府派出巡視組開展巡視工作過程中，確實(shí)經(jīng)常會接到公民的各種公共服務(wù)訴求，廣大人民群眾也把向巡視組反映問題作為表達(dá)公共服務(wù)需求的途徑。2012年2月至4月，中央第五地方巡視組對某省開展巡視工作。巡視組除了聽取工作情況匯報(bào)、列席有關(guān)會議、進(jìn)行個別談話、調(diào)閱有關(guān)文件外，還深入各市企業(yè)、農(nóng)村、社區(qū)和重點(diǎn)工程進(jìn)行實(shí)地考察和專題調(diào)研。在巡視組召開座談會和受理群眾來電來信來訪過程中，接到了部分農(nóng)民要求解決拖欠征地補(bǔ)償款問題的訴求。巡視組將上述農(nóng)民的合理訴求反饋給該省相關(guān)管理部門，拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款問題便很快得到了解決。

另外，巡視制度所具備的強(qiáng)勢監(jiān)督、系統(tǒng)整合等制度優(yōu)勢保障了其能夠有效發(fā)揮公共服務(wù)需求表達(dá)渠道的功能。（1）強(qiáng)勢監(jiān)督優(yōu)勢保障了表達(dá)渠道暢通。巡視制度由上級黨組織直接授權(quán)，具有強(qiáng)勢監(jiān)督效力。這種自上而下的監(jiān)督制度，成為有效實(shí)現(xiàn)下情上達(dá)的“直通車”。（2）系統(tǒng)整合優(yōu)勢有利于表達(dá)信息及時傳遞。在對黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督的過程中，巡視制度可以憑借其特殊地位，協(xié)調(diào)各部門、各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，及時將公共服務(wù)需求信息傳遞給公共服務(wù)決策和供給部門。（3）良好溝通機(jī)制便于與公民需求表達(dá)進(jìn)行對接。巡視制度堅(jiān)持上級機(jī)關(guān)與人民群眾溝通聯(lián)系的原則，在巡視過程中重視與基層黨員、社會公眾之間的溝通，采用多樣化的巡視手段和方法，能夠及時準(zhǔn)確獲取公眾的公共服務(wù)需求信息。

四、完善巡視制度在公共服務(wù)需求

表達(dá)中應(yīng)用的對策

構(gòu)建基于公民需求的公共服務(wù)供給制度是當(dāng)前優(yōu)化我國公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容?；诠裥枨蟮墓卜?wù)供給制度，意味著公民需求將成為有限資源配置的重要依據(jù)，決定著生產(chǎn)何種公共服務(wù)、生產(chǎn)多少和如何生產(chǎn)等公共服務(wù)供給的關(guān)鍵問題。完善的公共服務(wù)有效需求表達(dá)機(jī)制是反映公民真實(shí)需求的重要制度保障。鑒于目前巡視制度已經(jīng)在實(shí)踐中行使著部分公共服務(wù)需求表達(dá)渠道的職能，完善巡視制度在公共服務(wù)需求表達(dá)中的應(yīng)用需要進(jìn)一步強(qiáng)化巡視制度的功能，將其建設(shè)成為暢通的需求表達(dá)渠道，并在巡視過程中著重培養(yǎng)需求表達(dá)主體的表達(dá)能力，增強(qiáng)需求表達(dá)的有效性，繼續(xù)規(guī)范需求表達(dá)管理。

（一）建設(shè)暢通的需求表達(dá)渠道

需求表達(dá)的關(guān)鍵是社會公眾能夠獲得進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的渠道或途徑，從而將需求信息準(zhǔn)確地傳遞給政策制定者。強(qiáng)化巡視制度功能，將其建設(shè)成為有效的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，有利于實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)需求的充分表達(dá)。目前我國公共服務(wù)需求表達(dá)的渠道整體上較少，形成制度化的表達(dá)渠道則更少。人民代表大會、信訪制度、聽證制度等制度化的需求表達(dá)渠道不暢通，示威游行、越級上訪等非制度化需求表達(dá)渠道大量存在。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民的需求表達(dá)渠道更加不暢，農(nóng)民的公共服務(wù)需求表達(dá)更不充分。因此有必要強(qiáng)化巡視制度功能，將其打造成需求表達(dá)的有效渠道，發(fā)揮其連接公共服務(wù)需求方與供給方的紐帶作用，提高其容納需求輸入的能力。雖然黨內(nèi)巡視制度是對中、高級干部加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度安排，在其監(jiān)督功能發(fā)揮的同時，能夠自覺主動地順應(yīng)自下而上的民主要求和參與訴求，可以建設(shè)成公共服務(wù)需求表達(dá)的有效渠道，收集和整理民眾的具體公共服務(wù)需求信息。作為各級政府接觸基層民眾的“直通車”，巡視制度不僅可以“管官員”，也可以“管民需”?，F(xiàn)階段在中央到地方的巡視工作中，巡視組時常會遇到民眾向其反映在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)需求。巡視組通常會將上述需求傳遞給信訪等相關(guān)政府部門進(jìn)行處理。巡視制度的強(qiáng)勢監(jiān)督、系統(tǒng)整合等優(yōu)勢能夠有效地保障其成為社會公眾進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的暢通渠道。巡視制度的工作方式也方便公眾及時反映其公共服務(wù)需求的相關(guān)信息。

（二）培養(yǎng)需求表達(dá)主體的表達(dá)能力

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求的充分表達(dá)，除了需要暢通需求表達(dá)渠道之外，還必須著重培養(yǎng)需求表達(dá)主體的表達(dá)能力。在巡視工作實(shí)踐中，確實(shí)存在著部分公民缺乏表達(dá)技能、無法準(zhǔn)確進(jìn)行民意表達(dá)的問題。公民只有具備了一定的需求表達(dá)能力，才能合理利用巡視制度這一表達(dá)渠道正確進(jìn)行需求表達(dá)，并提高需求表達(dá)的有效性。第一，大力培育公民的需求表達(dá)意識，讓公民認(rèn)識到需求表達(dá)存在。只有公民主動自發(fā)地進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)，才能提高需求表達(dá)的有效性?！?0〕通過政府的廣泛宣傳，讓公眾領(lǐng)悟需求表達(dá)的實(shí)質(zhì)，鼓勵社會公眾與巡視組進(jìn)行有效溝通，增強(qiáng)公眾進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的積極性。第二，健全公民公共需求表達(dá)組織，通過巡視制度渠道進(jìn)行合理表達(dá)。巡視組通過召開座談會、個別談話、調(diào)閱資料、問卷調(diào)查、實(shí)地考察等方式開展巡視工作時，很難做到與具有需求表達(dá)意愿的公民逐一進(jìn)行溝通。而作為屬于公民自己的、能夠切實(shí)代表公民公共需求的機(jī)構(gòu)，公共需求表達(dá)組織則可以將公民分散化的需求集中起來，并有效地向巡視組傳遞需求信息，解決了目前公民公共需求表達(dá)主要是以個體為主存在的弊端?！?1〕第三，需求表達(dá)對公民的文化素質(zhì)提出了一定的要求，公民文化素質(zhì)的差異影響了其進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的效果。具有較高文化素質(zhì)的公民能夠選擇合理的渠道表達(dá)公共服務(wù)需求，其需求表達(dá)的效果較好。因此政府必須積極引導(dǎo)，大力提高公民的文化素質(zhì)，增強(qiáng)其需求表達(dá)的技能。