論農(nóng)民環(huán)境權實現(xiàn)的困境及發(fā)展走向

張祝平

〔摘要〕 關注當下，環(huán)境權的實踐進步還主要表現(xiàn)在城市，農(nóng)村生態(tài)資源破壞、環(huán)境污染加劇造成農(nóng)民環(huán)境權遭到侵害仍然是棘手的問題。農(nóng)民對政府的高度依賴又信任不足，鄉(xiāng)村脫貧致富的強烈愿望與環(huán)境監(jiān)管能力的不足，城市中心主義的束縛與農(nóng)民維權意愿的不足，使農(nóng)民環(huán)境權的實現(xiàn)困境重重，并直接影響了農(nóng)村的民生改善、社會穩(wěn)定與和諧，制約了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化水平。矯治環(huán)境不正義應成為實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民環(huán)境權的基本路徑選擇，著眼當下，重在遏制環(huán)境問題中的政治權力與經(jīng)濟開發(fā)一體化格局，完善環(huán)境信息公開和農(nóng)民實質性參與機制，塑造環(huán)境主體的正義品格，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉型走生態(tài)現(xiàn)代化新農(nóng)村之路。

〔關鍵詞〕 環(huán)境不公；農(nóng)民環(huán)境權；環(huán)境抗爭與行動選擇；矯治環(huán)境不正義

〔中圖分類號〕C919 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）06-0096-08

引言

“中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富?！薄?〕關注農(nóng)民，實質上就是關注農(nóng)民的權利。中國共產(chǎn)黨自誕生起，就一直關注農(nóng)民的權利問題。中國革命之所以能夠取得成功，也正是中國共產(chǎn)黨喚醒了農(nóng)民的權利意識，使農(nóng)民真正成為自己的主人。環(huán)境權是農(nóng)民合法權益的重要內容之一，是農(nóng)民得以生存和發(fā)展的前提和基礎。自上世紀五六十年代以來，環(huán)境危機成為全球性問題，環(huán)境權作為一種新型的基本人權被提了出來，并被視為“環(huán)境時代作為人所應當具有的，以人的自然屬性為基礎，以人的社會屬性為本質的人的一種本來就應當享有的權利”〔2〕。我們這里說的農(nóng)民環(huán)境權，突出的是將農(nóng)民作為環(huán)境權的主體進行重點考察。在討論農(nóng)民環(huán)境權時，可以將其分為由低到高三個層次：一是享有無害于身心健康和生命安全的環(huán)境的權利；二是享有適宜于健康生活的環(huán)境的權利；三是享有優(yōu)美的環(huán)境生活的權利。在現(xiàn)實生活中，由于局部地區(qū)對環(huán)境的過度破壞，除了上述三個層次的環(huán)境權外，還生成了一種低于最低環(huán)境生活標準的層次，即生活在一種有害于身心健康和生命安全的環(huán)境之情形，或一般性危害，或嚴重危害。盡快改變有害型環(huán)境，使每個人過上一種最基本的生存型環(huán)境的生活，應該成為環(huán)境權益保護的第一要務?！?〕

我國特有的城鄉(xiāng)二元結構，使農(nóng)民的權利在很大程度上被制度性削減，農(nóng)民作為一個群體與其他群體相比，很多法定權利缺失或得不到有效保障，成為最為引人注目的弱勢群體?！?〕在環(huán)境資源權益的分配與實現(xiàn)中，農(nóng)民依然沒有逃脫其弱勢主體的命運，他們的環(huán)境資源權益常常被忽視和侵犯。眾所周知，新中國成立之初，百廢待興，各項建設如火如荼展開，直至上世紀90年代，一直保持著粗放型增長的方式，在經(jīng)濟建設取得顯著成就的同時，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境遭遇到了空前的破壞，環(huán)境污染問題對農(nóng)民的身心健康和生命安全構成了極大的危害。當然，各級政府也一直致力于農(nóng)村環(huán)境的改善，并取得了一定的成效，但至今，廣大鄉(xiāng)村環(huán)境惡化的局面還沒有從根本上得到改變，具體表現(xiàn)為：一是森林草原破壞嚴重，土地荒漠化、水土流失加劇，自然災害頻繁，嚴重破壞了農(nóng)民的生存環(huán)境；二是城市工業(yè)污染的轉移嚴重侵犯農(nóng)民環(huán)境權益；三是農(nóng)村環(huán)境治理缺乏應有的重視和資金投入；四是農(nóng)村環(huán)境立法缺位，環(huán)境管理和執(zhí)法不嚴；五是農(nóng)民環(huán)境保護意識淡薄，環(huán)境參與度低?！?〕關注當下，環(huán)境權的實踐進步還主要表現(xiàn)在城市，農(nóng)村環(huán)境污染、環(huán)境資源問題造成農(nóng)民環(huán)境權遭到侵害仍然是棘手的問題，環(huán)境污染由城市向農(nóng)村轉移也似有愈演愈烈之勢，造成了農(nóng)民人身和財產(chǎn)的損害以及巨額的直接和間接經(jīng)濟損失，因農(nóng)民環(huán)境維權而引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，嚴重影響社會穩(wěn)定。

黨的十八屆三中全會吹響全面深化改革“集結號”，提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標，從某種意義上說就是為了更好地保障和發(fā)展個人的權利。從歷史的經(jīng)驗來看，農(nóng)民貧窮實際上是農(nóng)民權利的貧窮；什么時候農(nóng)民的權利得到了維護，什么時候農(nóng)村社會就繁榮穩(wěn)定。農(nóng)村環(huán)境的惡化，使農(nóng)民成為最大的受害者。確立以環(huán)境權為中心的環(huán)保理念， 盡快改變農(nóng)村惡化的生態(tài)環(huán)境，確保每個人生活在健康、安全和舒適的環(huán)境中，實際上已成為當代中國建設生態(tài)文明、促進社會和諧、順利實現(xiàn)改革新藍圖的一個十分現(xiàn)實而迫切的重大課題。

一、環(huán)境不公與農(nóng)民“生存權的危機”

自改革開放以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是進入新世紀以來城市化、工業(yè)化快速推進但不完善，農(nóng)業(yè)生態(tài)化進程緩慢，城鄉(xiāng)的環(huán)境污染問題日益突出，與此同時突發(fā)性環(huán)境事件和群體性環(huán)境事件頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計，“我國目前有1/4的人飲用不合格的水，1/3的城市人口呼吸著受到污染的空氣，70%死亡的癌癥患者與污染相關，因環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增?！?〕然而，如同經(jīng)濟增長帶來的收入或財富的分配并不均衡一樣，生態(tài)環(huán)境災難的“分配”也并不均等，而是具有明顯的生物學和社會學意義上的“強弱”差異，階級、階層差異?！?〕“不同的社會階層、不同的地域承受著不成比例的環(huán)境風險。”〔8〕伴隨著環(huán)境的急劇惡化，環(huán)境污染問題日益呈現(xiàn)出兩大趨勢：一是“內殖民趨勢”①，二是農(nóng)村化趨勢，“環(huán)境不公”的問題日漸突出，并加劇著社會不公。就環(huán)境污染的農(nóng)村化問題而言，“環(huán)境不公”至少表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，城鄉(xiāng)不公?！爸袊鞘械沫h(huán)境，從某種程度上說，是以犧牲農(nóng)村的環(huán)境為代價的。城鎮(zhèn)以下，大多沒有垃圾填埋場，垃圾圍鎮(zhèn)、垃圾圍村的現(xiàn)象比較普遍。”〔9〕所以，所謂的“垃圾圍城實質是垃圾圍村”，因為農(nóng)村是“垃圾圍城”的最大受害者。同時隨著城市人群環(huán)保意識的迅速增強和各地文明城市創(chuàng)建的需要，大批污染企業(yè)遷出城市而向鄉(xiāng)村轉移。根據(jù)相關統(tǒng)計，中國農(nóng)村有3億多人喝不上干凈的水，其中超過60%的超標是由于非自然因素導致的飲用水源水質不達標，農(nóng)村人口中與環(huán)境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升?！?0〕農(nóng)村環(huán)境污染也已經(jīng)影響到生產(chǎn)要素的供給，尤以水污染和土壤污染的影響為重。據(jù)2011年的不完全統(tǒng)計，全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，每年1.2億噸的農(nóng)村垃圾露天堆放，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占中國耕地總面積的1/10以上。全國每年因重金屬污染的糧食，就達到l200萬噸，直接經(jīng)濟損失超過200億元?！?1〕然而，長期以來，中國的環(huán)境污染治理總體上還是遵循城市中心主義的理念，污染防治投資也幾乎全部投到工業(yè)和城市。全國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約60萬個行政村，絕大多數(shù)沒有環(huán)?；A設施，全國農(nóng)村每年產(chǎn)生90多億噸生活污水、2.8億噸生活垃圾，其中大部分都屬于未經(jīng)處理直接排放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)工業(yè)廢水、廢氣及工業(yè)固廢處理率比縣及縣以上地區(qū)分別低36%、42.9%和12%，差距巨大。〔12〕農(nóng)村幾近成為環(huán)境污染防治的死角。

第二，鄉(xiāng)村內部階層不公。其一，“不同地方、不同人群在環(huán)境保護中的權利與義務不對等，弱者承受環(huán)境污染之代價，強者坐享環(huán)境保護之福利”〔13〕。從日常生活實踐中就可感知，目前鄉(xiāng)村社會中的精英階層多為個私企業(yè)主或富裕人群，人均資源消耗量大，生活生產(chǎn)垃圾排放多，對自然環(huán)境的破壞力大，而鄉(xiāng)村中的貧困人群多數(shù)仍從事簡單傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作，往往簡衣縮食，個體對環(huán)境的破壞力極小或趨于零，在客觀上成為鄉(xiāng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞的直接受害者，“強者制造污染、弱者承受污染”其實是一個不爭的事實。其二，鄉(xiāng)村社會精英階層因擁有較廣泛的社會資源和較雄厚的財力，可以自由自主地選擇更換理想的生活居住環(huán)境，自我改善醫(yī)療保障條件，極力補償環(huán)境污染給生活質量帶來的損害等；而貧困人群則往往只能聽天由命，他們根本沒有辦法憑借自身能力選擇遷徙適宜的生產(chǎn)生活環(huán)境，更無力應對環(huán)境污染帶來的健康損害。其三，大量事實表明，鄉(xiāng)村中的弱勢人群根本難以享受到當?shù)匾颦h(huán)境資源開發(fā)或以犧牲環(huán)境為代價而帶來的收益，反而受累于因生態(tài)資源過度開發(fā)而導致的種種生態(tài)危機、環(huán)境災難而更加舉步維艱或再次陷入困境，進而加劇社會不公或引發(fā)社會沖突。近年來，環(huán)保部門收到的環(huán)境問題投訴以每年30%的速度上升，由嚴重環(huán)境污染而引發(fā)的大規(guī)模群體事件呈多發(fā)態(tài)勢，其中相當數(shù)量的污染事件的受害者是農(nóng)村居民。〔14〕“環(huán)境不公是最為嚴重的社會不公”，是制約新型城鄉(xiāng)關系發(fā)展和鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的瓶頸要素，這在現(xiàn)代社會中已經(jīng)漸漸成為人們的共識。

二、農(nóng)民的環(huán)境抗爭與行動選擇

環(huán)境污染帶來農(nóng)村社會物質層面和農(nóng)民群眾身心健康層面的傷害必然導致農(nóng)民的環(huán)境抗爭。當然，對于環(huán)境危險的認知差異才是導致農(nóng)民抗爭不同行動格局的根本原因，或者說，生存環(huán)境遭到污染的鄉(xiāng)村民眾是否起來抗爭或以何種方式抗爭，要看這一群體對污染的認知是否明確，包括污染的源頭、自身的健康狀況及其演變、污染與健康之間的關聯(lián)等?！?5〕在我國，群體性的農(nóng)民環(huán)境抗爭事件在改革開放之前就有發(fā)生，較具代表性的如河北沙河縣褡褳鄉(xiāng)趙泗村村民集聚抗議縣磷肥廠環(huán)境污染危害村莊農(nóng)作物和村民身體健康事件。只因這個時期意識形態(tài)的強有力控制并成為遮蔽相關議題的強大的制度性力量，且我國大規(guī)模工業(yè)化實施的時間不長，農(nóng)民環(huán)境抗爭并未被視為社會問題而引起普遍重視。進入新世紀以來，中央高度關注民生問題，特別是農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，農(nóng)村環(huán)境污染隨之迅即進入了人們的視野，一件件觸目驚心的農(nóng)村環(huán)境污染事件和農(nóng)民環(huán)境抗爭事件引起了社會的廣泛關注。

依據(jù)農(nóng)民環(huán)境抗爭的組織化程度和行動規(guī)模，其基本形式主要有個體抗爭、集體抗爭和聯(lián)合抗爭；其主要行動方式包括訴訟、上訪、暴力抗爭以及多種形式的復合運用等?！?6〕據(jù)我們對浙北地區(qū)三個村落的調查 2014年5-6月，筆者在浙北地區(qū)的三個村莊（一個城郊村，一個山區(qū)相對貧困農(nóng)村，一個距中心城市相對較遠但位于國道邊的農(nóng)村）做了一個小規(guī)模的關于農(nóng)村環(huán)境發(fā)展和農(nóng)民環(huán)境維權狀況的調查，各村共發(fā)放問卷100份，共300份，回收有效問卷281份，有效回收率為93.4%。為便于后續(xù)比較研究，問卷參考了李摯萍、陳春生等2006年在廣東部分農(nóng)村開展農(nóng)民環(huán)境權益調查時所用問卷的部分題型設計。，當下的農(nóng)民環(huán)境抗爭與行動選擇比較明顯地呈現(xiàn)出以下幾個方面的特征：

第一，抗爭的目標趨于理性。調查顯示，當問及“在你們村有產(chǎn)生污染的企業(yè)你希望如何處理（可多選）”時，選擇要求企業(yè)“有效治理污染”的比例達到了60.1%，排在第一位；其次是“關閉污染企業(yè)”（37%）、“企業(yè)搬遷”（28%）、“金錢賠償”（25.2%）、“保護好飲用水安全”（11%）、“集體移民安置”（2%）、“其他”（1.5%）。

第二，抗爭的方式依然具有較強的路徑依賴性。調查顯示，農(nóng)民的環(huán)境抗爭和維權行動依然具有較強的路徑依賴性，行動措施也較為消極、被動。當村落受到環(huán)境污染和自身環(huán)境權益受損或可能受損時，受訪者中選擇“找污染者協(xié)商解決”和“通過法律途徑解決”的比例不高，更多受訪者選擇了“向政府部門反映情況”或“向村委會反映情況”。而村委會作為農(nóng)民最直接的“官方機構”，成為農(nóng)民環(huán)境維權中優(yōu)先選取的第一路徑。這一調查結果與2006年李摯萍、陳春生等在廣東地區(qū)部分農(nóng)村所做的調查基本一致。〔17〕

第三，抗爭的手段呈現(xiàn)非制度化和暴力化傾向。調查顯示，當農(nóng)民感受到村落和自身環(huán)境受污染威脅或已受一定程度損害時，忍讓（或僅限于發(fā)牢騷）和被動適應仍然是第一位的反應。對于“飲用水受污染，質量惡化時你會怎么辦”這一問題，有25.3%受訪者選擇“只能繼續(xù)飲用”，有22.1%的受訪者選擇“考慮買凈水器或飲用水”，有33.1%的受訪者選擇“挖水井或再尋其他水源”，還有不少受訪者選擇了“不知道或走一步看一步”。對于“耕地受污染、土質惡化影響耕種如何應對”這一問題，有34.9%受訪者選擇“那干脆就不種了”，有22.1%的受訪者選擇“不知道該怎么辦”，“有14.9%的受訪者選擇“那就種種其他東西”，有占到28.1%的受訪者表示“那就只能找政府或制污企業(yè)尋找活路了”，這是一個值得重視的現(xiàn)象。事實表明，當環(huán)境污染達到一定的承受或感知閾值時，農(nóng)民就會通過向村委會、各級政府部門反映情況請求解決，或直接與污染制造者交涉。如果交涉效果不明顯或反映渠道受阻失效，農(nóng)民群體中的“精英分子”就會通過包括網(wǎng)絡等各種途徑進行投訴，尋求內外部力量的聯(lián)合，或走向非制度化的方向，甚至暴力對抗，而訴諸司法救濟的極少。

三、農(nóng)民環(huán)境維權的困境

（一）農(nóng)民的矛盾與焦慮：對政府高度依賴又信任不足

特別在中國的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，依然大量保留著傳統(tǒng)的農(nóng)耕方式和生活方式，小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)生活形態(tài)和鄉(xiāng)村松散的組織結構抗污染風險的能力極弱。與市民的環(huán)境維權行動相比，農(nóng)民在集體行動方面的缺乏也充分印證了這一點。特別是在提供生態(tài)保護和環(huán)境治理等公共物品方面的能力，農(nóng)村更是有著難以彌補的先天缺陷。因而，鄉(xiāng)村社會對政府有著極高的期待。正如前文所述，鄉(xiāng)村民眾的環(huán)境權益保護對政府產(chǎn)生了極大的依賴性，“向政府部門反映情況”或“向村委會反映情況”是農(nóng)民環(huán)境維權中優(yōu)先選取的第一路徑。但在調查走訪過程中，我們也注意到廣大鄉(xiāng)村民眾對于政府的心態(tài)是十分復雜的，既強烈渴望政府的幫助，又對政府缺乏信心甚至失望。筆者調查中，有不少受訪者認為，“黨中央、國務院對環(huán)境污染問題是非常重視的，也制定了法律，主要是地方政府不重視、不盡責甚至包庇污染者”。對于問卷中“你認為控制治理農(nóng)村環(huán)境污染的最大瓶頸在哪里”這一題，有45.2%的受訪者認為是“當?shù)卣牟恢С趾筒蛔鳛椤?，?4.9%的受訪者選擇了“企業(yè)財大氣粗、難受控制”，有14.9%的受訪者認為“農(nóng)民文化素養(yǎng)和法律知識不足”是最大瓶頸，還有5%的受訪者選擇了“其他”。

（二）地方政府的兩難：鄉(xiāng)村脫貧致富的強烈愿望與環(huán)境監(jiān)管能力的不足

改革開放之后，有無鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村辦企業(yè)幾乎成為評價一個鄉(xiāng)村區(qū)域經(jīng)濟實力和社會影響力的重要標志，各鄉(xiāng)各村爭辦企業(yè)，對外來企業(yè)進入更是來者不拒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企業(yè)的興辦，也在客觀上活躍了鄉(xiāng)村經(jīng)濟，并在很大程度上改善了鄉(xiāng)村民眾的經(jīng)濟生活。但是，進入新世紀以來，隨著人們經(jīng)濟條件的改善和環(huán)保意識的逐步覺醒，對于污染企業(yè)和企業(yè)污染問題顯然有了比較清醒的認識。據(jù)我們對浙北三個村的調查，對于“將在村落周邊建經(jīng)濟效益明顯但不可避免會產(chǎn)生較大環(huán)境污染的企業(yè)”，幾乎所有的受訪者都持堅決拒斥態(tài)度；而對于“可能會產(chǎn)生一定污染的企業(yè)來你們村附近建廠，你持什么態(tài)度”這一問題，有接近六成的受訪者明確表示反對。但從調查中我們也發(fā)現(xiàn)，其實農(nóng)民對于企業(yè)污染的心態(tài)也是矛盾的，相對落后的農(nóng)村希望有企業(yè)進來改善村莊落后面貌，幫助村民擺脫生存窘境，而經(jīng)濟已經(jīng)獲得較好發(fā)展的城郊村落村民則認為企業(yè)進入可以給他們帶來更多做生意的機會，發(fā)家致富。事實表明，企業(yè)越是與當?shù)厝说睦娼豢椩谝黄?，其污染問題就越難解決?！?8〕

而目前，在我國的環(huán)保工作體系中，農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管主體為縣級及縣以下環(huán)境管理部門，這一層級環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的力量明顯不足，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則更加薄弱，無環(huán)保人員、無環(huán)保制度是較為普遍的現(xiàn)象?；鶎迎h(huán)保機構不健全，工作經(jīng)費極為有限，工作人員少且業(yè)務素質參差不齊，監(jiān)管工作開展少，監(jiān)管職能弱，監(jiān)管能力小，使農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管工作難以實施到位，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度差，各項環(huán)保方針政策難以落到實處?！?9〕同時，在環(huán)保部門的監(jiān)管和執(zhí)法實踐中，我們也時?？梢钥吹剑廴酒髽I(yè)面對環(huán)保部門的處罰和整改要求，寧可選擇停止生產(chǎn)，也極少有企業(yè)或農(nóng)戶有能力或有意愿投資數(shù)十萬、幾百萬元建設污染治理設施，形成法不責眾的局面，基層環(huán)保部門執(zhí)法難度大，處罰難以到位?！?0〕

（三）城鄉(xiāng)二元的制度性藩籬：城市中心主義的束縛與農(nóng)民維權意愿的下降

環(huán)境問題不僅表現(xiàn)為人與自然的矛盾，而且越來越表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，在長期形成的城鄉(xiāng)二元格局下，與教育、醫(yī)療、社會保障等許多社會問題一樣，社會不公加重了環(huán)境不公，說到底，社會不公才是垃圾下鄉(xiāng)的深層次原因?！?1〕相對于污染制造者和城市居民，農(nóng)民在環(huán)境保護中處于雙重弱勢地位：一方面相對于污染者而言，農(nóng)民的弱勢體現(xiàn)于在協(xié)商、談判和抗爭中總是處于劣勢；另一方面，相對于城市居民，農(nóng)民在分配環(huán)境資源保護、阻止城市污染轉移等方面處于劣勢?！?2〕從環(huán)境立法方面來看，目前我國的環(huán)境保護方面的法律規(guī)定主要也還是圍繞城市的環(huán)境污染問題而設置的，與農(nóng)村的環(huán)境狀況并不能很好地相銜接、相適應，難以有效實現(xiàn)對農(nóng)民環(huán)境權益的保障，或者說，農(nóng)村環(huán)境保護在一定程度上被法律邊緣化了。與此同時，伴隨著城市化的推進，農(nóng)村人口流出意愿明顯，鄉(xiāng)村精英外流較為普遍，這就在客觀上造成了農(nóng)村環(huán)境保護的又一重困境，即農(nóng)村民眾環(huán)境維權能力的進一步下降，維權意愿也隨之逐步減弱。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中的留守者對于環(huán)境污染現(xiàn)象力不從心，最多只是抱怨抱怨而已，多數(shù)持著能忍則忍、能拖則拖的態(tài)度。而且，著眼現(xiàn)實，鄉(xiāng)村社會的環(huán)境維權成本極高，既要花費大量的人力，更要花費大量的物力，還可能影響鄉(xiāng)鄰關系和舊有的村落人際格局，這些可能的成本、潛在的巨大代價和難以預期的結果也往往使農(nóng)民望而卻步。在調查中，當我們問到“如果你受環(huán)境污染威脅或已造成一定程度的損害時，有沒有想過改變這種狀況”，僅有40%左右的受訪者表示“有，非常想”。

四、矯正環(huán)境不正義：實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民環(huán)境權的基本走向

上世紀七八十年代以來，“環(huán)境不公”問題在西方發(fā)達國家內部引發(fā)了一場“環(huán)境正義運動”，并在世界各地（特別是欠發(fā)達國家和地區(qū)）得到了廣泛持久的響應?！碍h(huán)境正義運動”的發(fā)展及其主要思想的傳播，既對當代環(huán)境倫理的理論及其指導的西方主流環(huán)境保護實踐提出了挑戰(zhàn)，也為當代環(huán)境倫理提供了一個從現(xiàn)實的角度看待和分析環(huán)境問題的嶄新視角?！?3〕作為環(huán)境權的理論基礎和價值目標，環(huán)境正義存在三個層面的評價標準：一是各主體間公平地共享環(huán)境收益，共擔環(huán)境風險的分配正義；二是在環(huán)境政策的制定、遵守與實施中，各主體得到平等對待與實質性參與的制度正義；三是尊重每類主體尤其是弱者的尊嚴與價值，維護弱者的生存權、生命權與環(huán)境權的承認正義。〔24〕環(huán)境權保護中的不公平現(xiàn)象是難以避免的，在我國由于環(huán)境政策與農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民環(huán)境權自身特點的背離，使農(nóng)民環(huán)境權的保護存在嚴重的不正義現(xiàn)象：（1）在分配非正義層面，主要表現(xiàn)為城市人群、鄉(xiāng)村社會精英群體與普通農(nóng)民群體在環(huán)境權益分配與責任承擔方面呈現(xiàn)不平等關系；（2）制度非正義層面主要體現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境規(guī)制被虛化、有法不依、有章難循甚至無章可循，農(nóng)民環(huán)境權益訴求機制缺失；（3）承認非正義則往往被社會所忽略而未被有效認知〔25〕，強勢群體對農(nóng)民這一弱者的生存權與生命權不尊重與無視，“甚至丑化在無序而過度經(jīng)濟競爭中的弱者或失利者”?！?6〕

農(nóng)民環(huán)境權保護的非正義問題直接影響了農(nóng)村的民生改善、社會穩(wěn)定與和諧，制約了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化水平，產(chǎn)生了高昂的發(fā)展成本，是我國在全面建成小康社會進程中亟待解決的問題，必須進行矯正和調整。

（一）遏制環(huán)境問題中的政治權力與經(jīng)濟開發(fā)一體化格局

農(nóng)民的環(huán)境抗爭一般都由環(huán)境污染所致，然而其生成機制和嚴重程度卻與社會變遷和體制轉軌緊密相連。美國學者施奈伯格較早地從人類自身建構的政治經(jīng)濟體制不公正角度提供了闡釋環(huán)境破壞與環(huán)境沖突的思路，提出環(huán)境污染與社會沖突的根源在于資本主義的“生產(chǎn)的傳動機制”〔27〕。與之相似，我國學者張玉林用“政經(jīng)一體化開發(fā)機制”或“政治經(jīng)濟一體化權力格局”描述了轉型時期中國行政權力與經(jīng)濟組織密切結合的狀況，并將其作為當下農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染及由此導致的環(huán)境沖突的主要原因?！?8〕朱力、龍永紅等學者更進一步指出，由環(huán)境破壞與污染導致的非正義實質上是基層政府同排污企業(yè)互為利用的結果?！?9〕為此，遏制“政經(jīng)一體化開發(fā)機制”，打破“政治經(jīng)濟一體化權力格局”或已成為矯治環(huán)境不正義和有效維護農(nóng)民環(huán)境權益的必然選擇。

政治權力與經(jīng)濟開發(fā)的結合及一體化格局，在我國由來已久，并在改革開放之后獲得了新的推動，生成了更多的形式，在具體的運作過程中，不僅表現(xiàn)為政治精英與經(jīng)濟精英的一體化，最明顯的是政府官員同時擔任經(jīng)濟組織的負責人，二位一體；而且也表現(xiàn)為政治精英雖不直接扮演經(jīng)濟精英角色，但卻依憑其政治權力通過各種方式在背后強力支持經(jīng)濟組織追求利潤最大化，最終形成“權力—利益的結構之網(wǎng)”〔30〕。當然，我們也不能簡單否定，這種政治權力與經(jīng)濟開發(fā)一體化格局的生成，確實在一定時期內體現(xiàn)出了極高的效率，對區(qū)域經(jīng)濟的快速增長起到了極大的推動作用，但其中的巨大代價和負面作用也是顯而易見的，并可能完全吞噬其已產(chǎn)生的正面效益。基于此，一方面，各級政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府、村級組織和廣大干部應切實確立科學可持續(xù)發(fā)展理念，不唯GDP論，改變經(jīng)濟增長本位的政績觀和干部評價標準，引入生態(tài)損害和環(huán)境治理考核指標，使政府部門和干部在環(huán)境污染問題中做一個公正客觀的仲裁者和監(jiān)管者，嚴格遵循環(huán)境問題中“污染者支付、受害者獲賠、最大限度修復”的原則，執(zhí)行好相關環(huán)境法規(guī)?！?1〕另一方面，必須逐步引入社會力量，引導和培育草根環(huán)境維權組織的健康有序發(fā)展、不斷壯大，促進鄉(xiāng)村環(huán)境治理從單一主體治理向多元主體治理結構的轉變，建立農(nóng)村環(huán)境治理和農(nóng)民環(huán)境權問題的地方社會協(xié)商機制，規(guī)范和拓展農(nóng)民組織化的利益表達渠道；同時，還應努力引導和充分發(fā)揮好各種社會輿論及網(wǎng)絡媒體等的傳播、監(jiān)督功能，最終構成政治—經(jīng)濟—社會的三角平衡關系，沖破“權力—利益的結構之網(wǎng)”，或許只有這樣才能使政治權力與經(jīng)濟開發(fā)一體化格局得以有效遏制和逐步瓦解。

（二）完善環(huán)境信息公開和農(nóng)民實質性參與機制，保障環(huán)境制度正義

一般而言，導致鄉(xiāng)村民眾對環(huán)境事務參與不足或“非參與”的主要因素無非就兩種：一種是主觀上不為，即缺乏參與意識和參與意愿；二是客觀上不能，即信息不通、渠道不暢，無章可循、無法參與。有學者指出，“近年來中國實施的一系列生態(tài)環(huán)境保護政策都是建立在農(nóng)村社會之外的知識基礎上的，不管是退耕還林，抑或新農(nóng)村的環(huán)境整治，都在按照外來的標準進行評判和決策”。〔32〕“無論是在環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法上都存在明顯的城市中心主義，在農(nóng)村的環(huán)境管理與治理中，農(nóng)民不是主體，而只是環(huán)境政策被動的執(zhí)行者，農(nóng)村社會的本土知識與智慧被排斥在政府行為之外?！薄?3〕實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的制度正義，必須消除導致民眾“非參與”的誘因，完善環(huán)境信息公開和農(nóng)民實質性參與機制。

第一，推進環(huán)境信息公開和環(huán)境決策咨詢法制化。分析各類因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件，無論從官方的事后總結，還是從民眾的情緒反映來看，我們都不難發(fā)現(xiàn)，信息不公開、信息不完全、信息不對稱是導致農(nóng)民環(huán)境抗爭并引發(fā)社會沖突的重要誘因。從我們的調查來看，農(nóng)民最希望地方政府和村委會能及時全面客觀地傳遞環(huán)境狀況信息。就目前來看，在“告知”、“咨詢”、“安撫”等層面上，可以說村民基本上還是處于被動狀態(tài)。對于告知什么、告知多少，咨詢什么、怎樣咨詢，以及意見有無采納，安撫哪些人、如何安撫等，往往也是由地方公權部門決定的，而地方政府出于對自身利益的考量，在吸收民眾參與方面很多時候也只是做做樣子罷了?！?4〕為此，應該通過健全法制對“告知”和“咨詢”做出細致的規(guī)定，明確政府部門和企業(yè)的告知義務，將農(nóng)村環(huán)境信息公開、環(huán)境決策咨詢等制度化，法律化，確立和保護鄉(xiāng)村群眾完整可靠的環(huán)境信息知情權、建議權和參與權，以最大程度減小信息不對稱的可能和影響。同時，還應注重培育第三方信息傳遞和監(jiān)督渠道，既促進政府信息公開，又及時搜集和反饋民意，增強官民互信與互動。

第二，暢通和健全公眾實質性參與農(nóng)村環(huán)境事務的有效機制。一是要根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，進一步發(fā)揮好農(nóng)村基層組織作用，認真履行“負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”〔35〕等職責，其中自然也包括代表和維護村民環(huán)境權益的職責，適時為村民提供相應的組織支援。二是要暢通現(xiàn)有渠道，如環(huán)保部門的投訴信箱、縣（市）長熱線、12369環(huán)保熱線、環(huán)境影響評價聽證會等，特別是要避免對現(xiàn)有渠道的故意忽略甚至堵塞而失效或產(chǎn)生負效應的情況；同時，地方政府還應積極探索方便鄉(xiāng)村民眾有效參與的新渠道，比如，重視和引導民間環(huán)境維權組織的意見，為民間組織和公眾參與提供輿論條件，探索允許民間環(huán)保組織創(chuàng)設媒體及其他各類傳播載體的指導監(jiān)督機制，有序有效擴大公眾參與的社會影響力。三是拓展農(nóng)民環(huán)境維權的司法救濟途徑。我國司法援助制度的重點也在城市而非農(nóng)村，農(nóng)民環(huán)境維權的司法途徑成本高、效率低是一個必須重視的問題。目前，盡管也有一些民間環(huán)境保護組織能夠在財政和法律方面為農(nóng)民提供援助，但遠不能滿足頻繁涌現(xiàn)的農(nóng)村環(huán)境污染問題與農(nóng)民環(huán)境維權的現(xiàn)實需要。我國農(nóng)村人口多，貧困人口比例較高，對農(nóng)民提供司法救濟實質上是一個重要的民生問題，關乎農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。從政府層面講，應該在司法救濟資源的協(xié)調配置上更多向農(nóng)村傾斜，同時完善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境糾紛協(xié)商、調解和仲裁制度，降低農(nóng)民環(huán)境維權成本；從社會層面講，應當鼓勵社會團體、高校和法律職業(yè)工作者、司法機構更多地向農(nóng)民提供法律服務，并以此作為培育農(nóng)民法治思維和以法維權理念的重要渠道。此外，還應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立健全環(huán)境權受害者的賠償援助機制和生計援助機制等，幫助受損害者實現(xiàn)損害賠償，以及就業(yè)幫助、健康補助和社區(qū)重建等。

（三）實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境正義需要塑造環(huán)境主體的正義品格

造成農(nóng)村環(huán)境不公和農(nóng)民環(huán)境弱勢地位的原因主要有外在因素（如立法缺失、政府缺位、城鄉(xiāng)二元體制等）、農(nóng)民自身因素以及農(nóng)民與生存環(huán)境的特殊重要關系等方面。環(huán)境正義品格是克服環(huán)境不公與環(huán)境危機的內在性動力，環(huán)境資源作為一種公共物品，政府、企業(yè)、社會組織與個體都應具備各盡其責的公平正義品格?！?6〕

一方面，從農(nóng)民自身來看，環(huán)境科學知識較為匱乏，環(huán)境權利意識較為淡薄，對政策、法規(guī)缺乏應有的了解，易受侵害，且自我保護意識不足導致難以救濟，再加上農(nóng)民的相對經(jīng)濟弱勢，一定意義上看，這些因素是導致農(nóng)民處于一般環(huán)境弱勢境地的根本原因。農(nóng)民環(huán)境權的爭取和實現(xiàn)其首要條件即在于農(nóng)民自身對環(huán)境權利的認知。與市民維權相比，普通農(nóng)民的環(huán)境抗爭基本上還是停留在利益訴求的層面。但通過對最近幾年發(fā)生的農(nóng)民環(huán)境污染抗爭事件的分析，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村精英階層在環(huán)境維權抗爭中的訴求已經(jīng)不再止步于利益訴求，而是轉向了“爭一口氣”的正義訴求和權利訴求。透視其中也不難發(fā)現(xiàn)，這種突破在很大程度上就依托于鄉(xiāng)村社會精英對環(huán)境保護法律知識的知曉。所以，矯治農(nóng)村環(huán)境非正義，農(nóng)民必須自強。調查表明，已有越來越多的農(nóng)民逐漸習慣于從電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡等各類傳統(tǒng)和新興媒體中獲取信息，學習借鑒相關案例。政府、媒體、民間環(huán)保組織以及地方上的農(nóng)民學校和其他教育培訓機構應更加重視加強對農(nóng)民群眾的環(huán)境教育，提高鄉(xiāng)村民眾的環(huán)境意識和公民意識，培育和提升他們對鄉(xiāng)村環(huán)境事務的參與意識和參與能力，發(fā)揮好他們在維護自身環(huán)境權益中的主體性作用。

另一方面，農(nóng)民環(huán)境權利的有效實現(xiàn)還需要塑造社會空間正義，要努力創(chuàng)造條件，鼓勵和推動草根環(huán)境維權組織合法化。其意義在于：既可以增強農(nóng)民話語權，平衡政府—企業(yè)—社會三角關系；還可以通過組織承接制度和政策的壓力，減弱個人直接承受壓力和損害的程度，將個體的不公正感化解為集體共同承擔的情感，進而有利于緩解個人與社會的直接沖突。〔37〕各級政府在推進地方社會治理創(chuàng)新的過程中，應更加注重對各類環(huán)保公益團體或組織的培育和建設，積極引導發(fā)揮好這一類社會組織在農(nóng)村環(huán)境治理和鄉(xiāng)村社會環(huán)境矛盾化解中的獨特作用，自下而上地推進社會公平、環(huán)境公正、生態(tài)正義的價值訴求和環(huán)境法規(guī)在廣大鄉(xiāng)村的執(zhí)行力，喚醒民眾抵制不可持續(xù)的消費方式與生產(chǎn)模式的生態(tài)文化自覺，反思批判無限制的開發(fā)主義，〔38〕從根本上促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，建設美麗鄉(xiāng)村，創(chuàng)建美好生活。

（四）促鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉型走生態(tài)現(xiàn)代化新農(nóng)村之路

在上世紀70年代，美國學者施奈伯格曾在其論文中提出“社會一環(huán)境辯證關系”的理論，即經(jīng)濟增長是一種社會需要，但經(jīng)濟擴張必然導致生態(tài)破壞，生態(tài)破壞必然為以后的經(jīng)濟擴張設下潛在的限制，〔39〕而且指出了解決環(huán)境問題的根本途徑在于“生態(tài)合題” 施奈伯格認為，綜合經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的平衡問題，可以得出三種合題：經(jīng)濟合題、有計劃匱乏合題與生態(tài)合題。其中生態(tài)合題是指通過嚴格限制或放慢經(jīng)濟擴張，僅僅利用可再生資源維持生產(chǎn)與消費這樣一種平衡狀態(tài)。 。此后，于上世紀80年代初，德國學者約瑟夫·胡伯和馬丁·雅尼克等從社會學的視角提出解決生態(tài)危機的必由之路是工業(yè)社會的轉型，創(chuàng)建了生態(tài)現(xiàn)代化理論，從治理的角度對環(huán)境危機作出積極回應，并成為西歐環(huán)境政治實踐的新議程?！?0〕通過這一理論實踐也使我們看到了西方工業(yè)社會正在變化的經(jīng)濟—生態(tài)關系。

生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心主張是：生態(tài)危機可以通過修正態(tài)度、法律、政策、企業(yè)行為和個人生活方式來解決，不需要進行根本性的結構變革?！?1〕總體而言，這一理論是基于西方發(fā)達國家的生態(tài)環(huán)境保護實踐與經(jīng)濟社會發(fā)展關系作出的理論歸納，它未必就能完全適應于我國鄉(xiāng)村環(huán)境保護和治理的實際，但其中所蘊含的調整經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間關系的理念應當是美麗鄉(xiāng)村建設要努力的方向，對于我們解決好當下的農(nóng)村環(huán)境問題有重要意義。遵循生態(tài)現(xiàn)代化的理論主張和觀照重點，聯(lián)系我國鄉(xiāng)村環(huán)境問題的實際，矯正農(nóng)村環(huán)境不正義，應當以“促轉型、轉方式”為重點，走生態(tài)現(xiàn)代化新農(nóng)村之路。

首先，要在農(nóng)村嚴格執(zhí)行建設項目環(huán)境準入制度，嚴把廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境準入關，禁止高污染、高能耗、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目上馬，堅決防止發(fā)達地區(qū)和城市淘汰的落后企業(yè)向農(nóng)村轉移，杜絕污染向農(nóng)村轉移，防止“十五小”和“新五小”企業(yè)在農(nóng)村死灰復燃。

其次，要以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為主線，突出科技在生態(tài)轉化過程中的作用，推廣清潔生產(chǎn)技術，淘汰落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品，通過技術創(chuàng)新使環(huán)境問題的解決從補救性策略向預防性策略轉化，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局優(yōu)化，大力發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)和相關綠色產(chǎn)業(yè)，努力建立環(huán)境友好型經(jīng)濟發(fā)展模式。

第三，要強調企業(yè)的環(huán)境責任，改變“環(huán)保只會增加成本”的短視理念和殺雞取卵式的粗放生產(chǎn)經(jīng)營行為，充分認識生態(tài)現(xiàn)代化的重要性，樹立“綠水青山就是金山銀山”和“防止污染是最大效益”的理念。同時，政府應積極作為，特別是在政策決策時要注重激勵“低廢”、“無廢”技術的開發(fā)，以“預防性”技術投資代替“末端治理”技術投資；積極建構企業(yè)“多價值考評”體系，使企業(yè)的生態(tài)環(huán)境成本內部化，倒逼企業(yè)提高生態(tài)效率，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，并使之成為農(nóng)村環(huán)境污染治理和環(huán)境危機預防的重要實施方式。

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（責任編輯：何 頻）