內(nèi)戰(zhàn)后美國憲法聯(lián)邦主義原則的演變與發(fā)展

唐芳

摘 要：美國憲法聯(lián)邦主義原則的發(fā)展演變過程是聯(lián)邦主義與州權(quán)主義兩種思想的斗爭過程。它經(jīng)過二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義三個階段的發(fā)展，確立了在統(tǒng)一主權(quán)的前提下，聯(lián)邦和州權(quán)力格局的合理化，也實現(xiàn)了兩者權(quán)力關(guān)系的平衡。這就是既要有一個強有力的政府，又要使各州在一定程度上擁有自己的主權(quán)，二者相互協(xié)調(diào)、制約，共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：美國憲法；聯(lián)邦主義原則；權(quán)力格局

中圖分類號：D971.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）12-0016-03

聯(lián)邦制是美國國家權(quán)力的縱向分配形式，從發(fā)展初期至今美國憲法的聯(lián)邦主義原則經(jīng)過了二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義三個最主要的階段。從美國憲法的通過一直到內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束，美國的國家權(quán)力在聯(lián)邦和州之間分割，二者各有其權(quán)限范圍，更多的表現(xiàn)為彼此獨立、各負其責(zé)，被稱作二元聯(lián)邦主義。內(nèi)戰(zhàn)后，二元聯(lián)邦主義逐漸解體并進一步向合作聯(lián)邦主義過渡。所謂合作聯(lián)邦主義是指聯(lián)邦政府和州政府相互依賴、合作，共同承擔(dān)各項社會職責(zé)，一般由聯(lián)邦政府撥款和制定政策，州和地方政府則負責(zé)執(zhí)行和管理[1]。羅斯福新政的實施使得合作聯(lián)邦主義將國家權(quán)力的分配更偏向于聯(lián)邦。為了恢復(fù)聯(lián)邦與州權(quán)力的平衡，加強州和地方政府在解決經(jīng)濟問題中的作用，尼克松總統(tǒng)提出了新聯(lián)邦主義的觀念。

一、內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生——二元聯(lián)邦主義解體

內(nèi)戰(zhàn)解決了困擾美國憲政的兩個根本問題，即奴隸制問題和聯(lián)邦制的性質(zhì)問題。內(nèi)戰(zhàn)前，南北方的距離不斷拉大，奴隸制問題成為所有矛盾的焦點。實際上，早在制憲過程中，南北方已就奴隸制問題達成了妥協(xié)，表現(xiàn)在憲法的三項條款上，即“五分之三條款”、“奴隸貿(mào)易條款”和“逃奴條款”。憲法的模凌兩可起初并沒有引發(fā)太大的矛盾，但是隨著疆土的不斷拓展，在新開拓的疆土上是否應(yīng)該實行奴隸制就成為了一個新的法無明文的憲政難題。

根據(jù)美國憲法的規(guī)定，每一個州在參議院都擁有兩個固定席位，因此南北雙方都力爭在在參議院保持較多的席位，那么新州是以自由州還是蓄奴州身份加入聯(lián)邦就顯得格外重要。1820年，國會通過的《密蘇里妥協(xié)案》顯然沒有從根本上解決奴隸制的實質(zhì)性問題，而聯(lián)邦最高法院1856至1857年期間對斯科特訴桑弗特一案的審理卻成為引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的導(dǎo)火索。馬歇爾大法官去世之后，繼任者是來自南方種植園主家庭的大法官坦尼，他在斯科特案中做出了將奴隸制和奴隸的人身自由問題保留給各州管轄的判決，同時宣布，根據(jù)憲法，國會無權(quán)在聯(lián)邦領(lǐng)地禁止奴隸制。坦尼被看做是州權(quán)主義在最高法院中的代表，斯科特案的判決結(jié)果堅定了南方蓄奴州捍衛(wèi)奴隸制的決心，它對《密蘇里妥協(xié)案》的違憲宣布否定了之前限制奴隸制擴張的努力，使得以法律手段解決南方奴隸制問題成為空想，加劇了南北矛盾，內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā)。1861年3月，林肯繼任總統(tǒng)，他作出了用戰(zhàn)爭維護聯(lián)邦的最后決定。隨著戰(zhàn)爭形勢的不斷惡化，林肯從態(tài)度溫和到最終改變立場，于1863年1月正式頒布《解放黑奴宣言》。

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)邦國會和各州批準(zhǔn)了旨在否定奴隸制的憲法第13條修正案，從法律上廢除了奴隸制。1867年國會通過軍事改造法，將內(nèi)戰(zhàn)時的邦聯(lián)州劃分為5個軍區(qū)，由聯(lián)邦派駐軍隊治理，該舉措動搖了邦聯(lián)州的州權(quán)本位思想，州權(quán)被極大地削弱。1868年，憲法第14修正案通過，黑人的美國公民身份問題得到解決，黑人的聯(lián)邦憲法權(quán)利也得到了一定程度的保障。由此，聯(lián)邦政府開始不斷加大對公民權(quán)利的保護范圍，這標(biāo)志著州政府必須遵守《權(quán)利法案》這一憲政原則的開始，也標(biāo)志著二元聯(lián)邦主義終結(jié)的開始。

此時的最高法院也對聯(lián)邦權(quán)力表示支持，林肯總統(tǒng)確定的新聯(lián)邦主義原則在1869年聯(lián)邦最高法院判決的得克薩斯訴懷特案的判詞中加以確定。時任首席大法官的是蔡斯，他說聯(lián)邦內(nèi)各州的聯(lián)系是經(jīng)由以聯(lián)邦憲法為主的法律所保障的，而非人為的和任意的，制定聯(lián)邦憲法的目的正是為了建立一個更完美的聯(lián)邦，而聯(lián)邦只能是永久的和不可分解的。1870年通過的憲法第15條修正案禁止聯(lián)邦和州政府基于種族和膚色的不同而拒絕其行使選舉權(quán)，它授權(quán)聯(lián)邦具有保護公民投票權(quán)的權(quán)力。

內(nèi)戰(zhàn)是對美國體制生死存亡的考驗，它不僅樹立了聯(lián)邦主權(quán)的最高權(quán)威，而且徹底粉碎了形形色色的州主權(quán)和州權(quán)至上的理論。州的權(quán)威雖然沒有被完全取消，但被限制為從屬于國家的權(quán)威，再也無力與聯(lián)邦抗衡。二元聯(lián)邦主義時期聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)力相對平衡的局面逐漸被合作聯(lián)邦主義取代。

二、內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后經(jīng)濟重建——合作聯(lián)邦主義的確立與發(fā)展

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，美國自由資本主義經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，同時帶來了許多新的問題。尤其是州權(quán)力在新形勢下顯得力不從心，很多事情依賴國會，這使得聯(lián)邦權(quán)力的觸角延伸到原來州權(quán)力獨占的很多領(lǐng)域，聯(lián)邦權(quán)力空前發(fā)展。聯(lián)邦權(quán)力擴大的途徑主要有：

第一，建立聯(lián)邦對各州的聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)。最先對聯(lián)邦主義提出挑戰(zhàn)的是自由競爭中的壟斷即托拉斯主義。19世紀(jì)末，美國鐵路部門競爭激烈，他們一方面用回扣的方式吸引大客戶，另一方面用抬高小城市運費、零散商品運費和支線鐵路運費等方法來填補支付回扣的損失，對公眾利益造成了極大的損害。按照傳統(tǒng)，聯(lián)邦僅有管理州際貿(mào)易的權(quán)力，各州內(nèi)的其他經(jīng)濟活動屬于各州享有的內(nèi)政權(quán)。然而大型鐵路托拉斯集團的營運范圍已經(jīng)超出州際，那種期望各州分別立法的做法根本無法實現(xiàn)，于是其他的鐵路公司和廣大民眾將希望寄托在了聯(lián)邦國會的身上。1887年國會通過了《州際商務(wù)法》，它禁止在鐵路運輸中支付回扣。1890年國會又通過了《謝爾曼反托拉斯法》，根據(jù)憲法授予國會管制州際商務(wù)的權(quán)力。此時的聯(lián)邦最高法院被一種保守的氛圍所籠罩，仍然信奉經(jīng)濟放任主義，并在1895年著名的美國訴奈特公司案中否認了聯(lián)邦政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)。聯(lián)邦最高法院對憲法中“貿(mào)易”一詞的含義做了嚴格的解釋，使得剛剛出臺的反托拉斯法成為了一紙空文，這種狀況直到1903年才得到改變。在1903年的查米思訴阿莫斯案和1904年麥卡瑞訴合眾國案中，最高法院承認貿(mào)易權(quán)與征稅權(quán)管理內(nèi)政的作用，此后國會相繼通過了一系列法案如《食品及藥物法》《肉類檢定法》《童工法》等，聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)由此形成。

第二，建立聯(lián)邦對各州的聯(lián)邦所得稅權(quán)。最高法院在1895年波洛克訴農(nóng)民貸款信托公司案中指出，由于所得稅不是一種經(jīng)由憲法授權(quán)的直接稅，所以國會在1894年通過的《威爾遜戈爾曼法》中規(guī)定有關(guān)所得稅部分違憲無效。之后美國在1913年正式出臺憲法第十六條修正案，其中規(guī)定：“國會有課征所得稅之權(quán)，不必問其所得的來源，其收入不必分配于各州，也不必根據(jù)戶口調(diào)查統(tǒng)計，以定其稅額?！盵2]由此，征收所得稅的權(quán)力收歸聯(lián)邦所有，也成為了聯(lián)邦最大的稅源。聯(lián)邦內(nèi)政權(quán)和聯(lián)邦所得稅的獲取大大提高了聯(lián)邦管理國民經(jīng)濟和社會事務(wù)的權(quán)力。憲法第十六條修正案被奉為“劃時代的重要修憲案”，“是一場不流血的革命，對全國經(jīng)濟和社會發(fā)生無比影響”[3]。

由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，以一州之力無法應(yīng)對許多新的問題，原來各州各自為政管理經(jīng)濟事務(wù)的狀態(tài)不得不改變，聯(lián)邦開始延伸其權(quán)力進入原本屬于州的領(lǐng)域，特別是20世紀(jì)初聯(lián)邦獲得了內(nèi)政權(quán)與所得稅權(quán)之后，在某些領(lǐng)域形成了聯(lián)邦與州共同管理體制，聯(lián)邦與州的分離狀態(tài)已然發(fā)生變化。

三、羅斯福新政至二戰(zhàn)結(jié)束——集權(quán)式聯(lián)邦制的確立與發(fā)展

1933年富蘭克林·羅斯福實施新政，堅決擺脫了傳統(tǒng)自由經(jīng)濟理論對聯(lián)邦政府權(quán)力的約束，采取全面干預(yù)措施，將聯(lián)邦政府從以往的邊緣性的經(jīng)濟管理、調(diào)節(jié)州際之間經(jīng)濟利益的政府變成一個全國的行政國家的政府。羅斯福新政加強了國家行政權(quán)力對經(jīng)濟干預(yù)的手段，增加了聯(lián)邦政府的開支。由聯(lián)邦向州提供經(jīng)費，在聯(lián)邦監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)下，由聯(lián)邦與各州合作修建公路、建立學(xué)校、發(fā)展衛(wèi)生和社會福利事業(yè)。新政不僅提倡為了聯(lián)邦的共同利益，政府可大幅度地行使征稅權(quán)和州際商務(wù)管理權(quán)，而且可以通過政府的財政收入和支出來造福社會和人民?？梢娦抡膽椪A(chǔ)是以中央政府為主導(dǎo)的國家憲政主義。此外，這種由聯(lián)邦提供經(jīng)費，聯(lián)邦與州合作建設(shè)的項目使得聯(lián)邦通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)了對州的控制，擴大了聯(lián)邦權(quán)力，限制了州權(quán)。

聯(lián)邦最高法院對聯(lián)邦權(quán)力的態(tài)度則是經(jīng)歷了一個由限制、反對到支持的轉(zhuǎn)變過程。起初，最高法院仍將經(jīng)濟放任主義奉為圭臬，堅持對憲法規(guī)定的聯(lián)邦貿(mào)易管理權(quán)做狹義的解釋，先后十多次否定了國會的立法。羅斯?？偨y(tǒng)一心想要對阻擾新政的最高法院進行改組，最高法院面臨著前所未有的壓力，最終作出了讓步，在此后的一系列案件中強有力地支持了新政。例如，1937年在全國勞資委員會訴瓊斯—洛夫林鋼鐵公司案和全國勞資委員會訴費特拉曼織布公司案中，最高法院不再堅持原來劃分直接和間接影響的做法，認為即使對州際貿(mào)易有間接的影響，聯(lián)邦仍可加以管理。1941年在美國訴達比木材公司案中，最高法院認為州內(nèi)貿(mào)易活動因其會對州際貿(mào)易發(fā)生實質(zhì)影響，因此國會亦可加以管理。在1942年維卡特訴費爾伯恩案中，最高法院進一步將貿(mào)易權(quán)的范圍擴大，認為在某種產(chǎn)品的任何部分都未涉入州際貿(mào)易時，聯(lián)邦仍然有權(quán)加以管理。聯(lián)邦最高法院的一系列判例，將聯(lián)邦權(quán)力擴大到農(nóng)業(yè)、公共事業(yè)、航運業(yè)和制造業(yè)等諸多全國性的經(jīng)濟社會事務(wù)中，充分體現(xiàn)了聯(lián)邦最高法院在合作聯(lián)邦主義發(fā)展過程中的巨大貢獻。

總的來看，二戰(zhàn)后的美國建立了新的憲政秩序，聯(lián)邦建立了對于州的絕對權(quán)威，集權(quán)式的聯(lián)邦制取代了二元聯(lián)邦制而成為此時美國憲政的重要標(biāo)志。聯(lián)邦政府不再施行自由放任的憲政，而是將觸角延伸到整個公共政策領(lǐng)域，在市場經(jīng)濟、社會福利、證券交易等各方面建立主權(quán)管理，聯(lián)邦政府的管轄范圍進一步擴充，聯(lián)邦政府在國民經(jīng)濟和社會生活中的重要地位無可爭議地建立了起來。

四、冷戰(zhàn)以后——新聯(lián)邦主義的確立與發(fā)展

冷戰(zhàn)開始后尤其是20世紀(jì)60年代以來，由于聯(lián)邦政府的多數(shù)計劃沒有收到實效，聯(lián)邦的過分干預(yù)也引起了各級政府關(guān)系的失調(diào)，美國政府在尼克松執(zhí)政期間提出的還權(quán)于州、還政于民，改變新政以來所形成的中央集權(quán)態(tài)勢的新政策，美國政體改革進入新聯(lián)邦主義階段。

新聯(lián)邦主義是美國國家壟斷資本主義陷入困境之時，由尼克松總統(tǒng)率先提出的一項克服弊端和反危機的重要舉措。在此之前，20世紀(jì)60年代末，一些州議員提出了三條憲法修正案以期限制聯(lián)邦權(quán)力，擴大州權(quán)力。它們是：（1）取消聯(lián)邦在劃分國會議員選區(qū)問題上對州的一些限制；（2）賦予州有權(quán)不經(jīng)國會而直接提出聯(lián)邦憲法修正案的權(quán)力；（3）建立一個由各州最高法院首席法官組成的法院，負責(zé)審查聯(lián)邦最高法院做出的判決。這三條擬議中的憲法修正案雖未能變?yōu)楝F(xiàn)實，但這一行動本身卻表明了要求限制聯(lián)邦權(quán)力、擴大州的權(quán)力的改革趨向。

20世紀(jì)70年代初，尼克松就任總統(tǒng)，當(dāng)時國家壟斷資本主義危機重重。尼克松下令將聯(lián)邦年收入的一部分分配給各州，再由各州將一部分分配給地方的縣、市。這種歲收共分的措施有效地發(fā)揮了州的能動性，減輕了聯(lián)邦的負擔(dān)，提高了聯(lián)邦行政效率。聯(lián)邦與州的關(guān)系進一步發(fā)展至新聯(lián)邦主義階段。新聯(lián)邦主義的目的是在鞏固聯(lián)邦權(quán)力的基礎(chǔ)上向州及地方政府適度放權(quán)以重新發(fā)揮州的作用，一些可以由州和地方政府解決的問題聯(lián)邦政府僅提供必需的資金而不再直接管理。歲收共分計劃實施后，聯(lián)邦對州和地方的事務(wù)干預(yù)減少，州和地方的職能加強。例如：一些州的州長任期開始延長，由2年改為4年，州立法機構(gòu)也由2年開一次短會改為每年舉行長會；有的州起草了新憲法；更多的州增加了對地方政府的援助[4]。20世紀(jì)80年代，里根總統(tǒng)上臺，他成為尼克松新聯(lián)邦主義的忠實捍衛(wèi)者和繼承人。里根提出讓州多執(zhí)行任務(wù)、多發(fā)揮作用，力圖使各州和地方承擔(dān)更多的地方建設(shè)和社會福利建設(shè)的任務(wù)，同時減少聯(lián)邦部分稅收。在里根1982年的一個國情咨文中，他還提出了劃分聯(lián)邦政府與州政府職能的10年規(guī)劃，并計劃將一部分聯(lián)邦計劃交與各州執(zhí)行，聯(lián)邦政府則逐年減少對州與地方政府的財政資助，直至最后取消。

在這一階段，美國聯(lián)邦最高法院在全國城市聯(lián)盟案中做出了以州權(quán)為由否決聯(lián)邦法規(guī)的判決，這是自20世紀(jì)30年代以來的第一次，使其成為新聯(lián)邦主義策略的有力支持者。此后最高法院又繼續(xù)做出了一些以州權(quán)為由宣布聯(lián)邦法律因違憲而無效的判決，例如1992年的紐約訴合眾國案、1995年的合眾國訴洛佩茲案、1997年的普林茲訴合眾國案、2000年的合眾國訴莫里森案和金梅爾訴弗羅里達評議會案等。

綜上所述，新聯(lián)邦主義不是對美國國家壟斷資本主義的否定，也絕不是歷史上州權(quán)主義的簡單重復(fù)，它的初衷是協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州的權(quán)力分配，改變戰(zhàn)后聯(lián)邦政府對州和地方政府的主導(dǎo)地位，達到兩者權(quán)力關(guān)系的新平衡，是憲法聯(lián)邦主義發(fā)展的新階段。在憲法聯(lián)邦主義發(fā)展的過程中，美國聯(lián)邦最高法院是解決聯(lián)邦與州的權(quán)力沖突的關(guān)鍵角色，發(fā)揮了重要的的作用，也充分體現(xiàn)了以法律約束權(quán)力的憲政與法治精神。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯 徐陽）