激勵視閾下的公共服務(wù)供給模式探源

蘇常祿

摘 要：從激勵的視角對不同供給主體提供公共服務(wù)的激勵因素進行考察，指出各供給主體提供公共服務(wù)的激勵所在，并分析其提供公共服務(wù)的效率情況；指出在公共服務(wù)領(lǐng)域引入多元供給主體互相競爭會提高效率，政府購買非公共部門生產(chǎn)的公共服務(wù)也是一種值得推廣的方法。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；供給模式；公共部門；激勵機制

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0235-02

引言

公共服務(wù)是一個現(xiàn)代社會存在的前提，沒有公共服務(wù)現(xiàn)代社會就會混亂和僵化。正是這些公共服務(wù)使我們的生活更加有秩序，更加便捷，更加豐富多彩?，F(xiàn)代社會的人們已經(jīng)離不開公共服務(wù)，而且隨著時代的發(fā)展進步，人們對公共服務(wù)的需求種類越來越多。在我國，目前提供公共服務(wù)的還主要是政府的一些部門、事業(yè)單位和部分國有企業(yè)。雖然我國公共服務(wù)供給也出現(xiàn)多元化的趨勢，但是還是以上述這些公共部門為主。西方一些發(fā)達國家政府雖然也提供公共服務(wù)，但是他們的很多公共服務(wù)已經(jīng)外包給私營組織或者一些非營利組織。我國政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域里普遍存在著服務(wù)水平低、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，而我國的公共服務(wù)仍處于停滯狀態(tài)，比較落后，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，更不能滿足廣大人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。因而，人們對公共服務(wù)部門改革的呼聲越來越高。

目前，公共服務(wù)研究的熱點主要包括公共服務(wù)市場化和公共服務(wù)均等化。本文主要研究公共服務(wù)市場化問題，即公共服務(wù)由誰提供更富于效率。公共服務(wù)的供給主體主要有公共部門、私營組織與非營利組織，當然還有這三者組合在一起的多元提供公共服務(wù)。筆者將分別對各個主體提供公共服務(wù)的激勵機制進行分析。

一、公共部門提供公共服務(wù)中的激勵

在我國，以政府為領(lǐng)導(dǎo)者的公共部門壟斷了大多數(shù)公共服務(wù)的供給，所以這些公共部門是我國公共服務(wù)的主要提供者。研究他們的公共服務(wù)效率具有重要的意義。這里的公共部門主要包括一些政府機構(gòu)、事業(yè)單位和部分國有企業(yè)等。公共部門由于其特殊的國有壟斷、公營、委托代理鏈條太長等性質(zhì)，決定了公共部門具有與私人部門完全不同的激勵機制。

公共部門的壟斷性質(zhì)導(dǎo)致他們在提供公共服務(wù)時缺乏提高效率和創(chuàng)新的激勵。壟斷使公共部門缺少競爭的壓力，從而導(dǎo)致公共部門的人員缺乏努力工作、勇于創(chuàng)新的動力。壟斷的公共部門更容易憑借其壟斷權(quán)力獨占公共服務(wù)市場，且公共服務(wù)部門在提供服務(wù)時的質(zhì)量和態(tài)度都不是很好，經(jīng)常存在“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。近年來，全國都在討論和關(guān)注的公共部門就是鐵路部門。全國的鐵路部門就是一家壟斷國有企業(yè)，壟斷了全國的鐵路網(wǎng)。沒有競爭壓力導(dǎo)致鐵路部門效率低下，服務(wù)差。盡管年年投入巨資擴建，但是鐵路的運輸能力還是不夠。鐵路的調(diào)度常常出現(xiàn)失誤，甚至造成特大列車事故，如溫州動車事故等，給人們的生命安全帶來隱患。列車經(jīng)常晚點，擾亂了人們的出行計劃，這即是壟斷造就的低效率。當然，壟斷唯一的優(yōu)勢是只有一個供給者，所以具有規(guī)模經(jīng)濟。

公共部門的公營性質(zhì)導(dǎo)致他們在提供公共服務(wù)時缺乏降低成本的激勵，公共部門提供公共服務(wù)的成本通常比較高昂。與私人企業(yè)要掏自己的腰包支付成本不同，公共部門提供公共服務(wù)的成本大多由公家埋單，這樣不會對公共部門的從業(yè)者產(chǎn)生任何經(jīng)濟上的損失。如果一個人生產(chǎn)任何東西不用自己掏腰包，并且他也不能得到產(chǎn)出的剩余，那么他就不會有努力降低成本的激勵。鐵路部門拿出3.3億元重新招標網(wǎng)上訂票系統(tǒng)，最終網(wǎng)上訂票仍然很慢。鐵路部門還曾經(jīng)拍過一個5分鐘的宣傳片，花了1 800萬元，被稱為天價宣傳片。鐵路部門連年虧損，2010年、2011年和2012年上半年負債分別為1.89萬億元、2.41萬億元和2.53萬億元，負債率分別為57.44%、60.63%和61.08%?？梢?，這種公營性質(zhì)使該行業(yè)的從業(yè)者降低成本的激勵不足。

公共部門的委托代理鏈條太長，使得政府不能很好地監(jiān)督公共部門提供公共服務(wù)的過程。由于缺乏上級管理部門的監(jiān)督，一些國有企業(yè)、事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)很容易滋生尋租行為。公共部門之所以成本高昂可能和一部分資源被用于尋租有關(guān)。政府雖然給公共部門提供了大量的財政支持，但是公共部門取得了財政資源后可能并沒有完全用于提供公共服務(wù)，有一部分被用于其他領(lǐng)域了。由于信息不對稱，政府不可能知道資金的具體用途，所以公共部門經(jīng)常會出現(xiàn)尋租現(xiàn)象也就不奇怪了。

公共部門缺乏了解人民實際需求和偏好的激勵，不能及時應(yīng)對需求變化，從而導(dǎo)致我國公共服務(wù)供給在普遍存在有效供給不足的情況下，有時也會出現(xiàn)超額供給的情況。這說明，公共部門有時候不是完全了解廣大人民群眾的公共服務(wù)需求是什么，不清楚人民的真正偏好。如果公共部門不了解這些信息，他們提供公共服務(wù)的方向很有可能是錯的，也就不能滿足人們的需求。問題的原因可能在于時代在不斷地快速變化，人民的需求也在快速變化，但是公共部門沒有跟上時代的步伐，在時代潮流中落伍了。公共部門的管理者也缺乏了解人們需求的激勵。他們沒有競爭的壓力，提供的服務(wù)不怕沒有人要。私營企業(yè)是不會提供人民不需要的服務(wù)，也不會長時間出現(xiàn)超額供給的情況。私營企業(yè)會更加靈活地掌握人民的需求和偏好，及時更新自己的服務(wù)，以迎合人們的需求，這樣才會在競爭中取勝。因此，要使公共部門了解人民的偏好最好讓人民群眾參與到公共服務(wù)的提供過程中。

二、私營企業(yè)提供公共服務(wù)的激勵

私營企業(yè)具有追求利潤最大化的激勵，這有利于提高企業(yè)效率。私營企業(yè)提供服務(wù)的最大動機就是要盈利，要利潤最大化。所以私營企業(yè)在提供公共服務(wù)時也不會改變他們的利潤最大化動機，他們?nèi)匀幌胍谔峁┕卜?wù)時賺取利潤。其實引入私營企業(yè)的目的在于引入競爭機制，而不在于私營經(jīng)濟就天然比公營經(jīng)濟更優(yōu)越。如果沒有競爭，私營經(jīng)濟可能效率也不會很高。競爭才是效率提高的不竭動力，公私經(jīng)濟的優(yōu)劣在于有沒有競爭。私營經(jīng)濟經(jīng)常伴隨著的是市場競爭，所以效率高；而公有經(jīng)濟經(jīng)常伴隨著的是壟斷，所以效率低。市場經(jīng)濟最大的激勵在于存在激烈的競爭，從而帶來效率的提高。只有讓私營經(jīng)濟進來提供公共服務(wù)，增加競爭，才會提高效率。讓公私經(jīng)濟一起競爭提供公共服務(wù)，會比單獨由公共部門提供效率更高。這里舉個美國的例子。美國把原來的壟斷的郵政業(yè)務(wù)市場化了。原來一家郵政壟斷全國，市場化后出現(xiàn)DHL服務(wù)公司、聯(lián)合郵包公司、聯(lián)邦快遞郵件服務(wù)公司等多家公司競爭，結(jié)果是服務(wù)成本大大降低，服務(wù)質(zhì)量提高。這表明，公共服務(wù)部門市場化的改革能夠較好地改善公共服務(wù)質(zhì)量和降低成本，市場化提供公共服務(wù)更有效率。endprint

私營組織可能不能較好地兼顧公平，有時具有投機的激勵。私營企業(yè)提供公共服務(wù)時往往會因為對經(jīng)濟利益的追逐而忽視對社會責任的承擔。私營企業(yè)可能會為了追求利潤做一些不利于社會公平的事情。私營企業(yè)必然要追求利潤最大化，更多地是考慮本身的經(jīng)濟利益而可能制定的價格較高，一些收入較低的人民可能負擔不起這樣的服務(wù)，這些人就不能分享到公共服務(wù)，不利于社會公平。

三、多元主體提供與政府購買公共服務(wù)

一些學(xué)者提倡應(yīng)該在我國公共服務(wù)領(lǐng)域中引入更多的服務(wù)主體（葉軍、王文靜，2012）。主要的服務(wù)主體有政府等公共部門，私營組織，非營利機構(gòu)，以及他們之間的合作提供。各服務(wù)主體之間的競爭會提高整體的效率。如果公共服務(wù)單獨由市場化的私營組織提供可能面臨私營企業(yè)會追逐企業(yè)利益而不能達到社會公平，而單獨由公共部門提供又面臨效率低下、成本高昂。但是，如果把二者結(jié)合在一起，讓市場化的私營部門與公共部門一起提供公共服務(wù)，這樣既可以達到私營部門的高效率，又可以抑制私營部門的逐利本性，從而加強公平性。

另外，政府購買公共服務(wù)是一種特別值得推廣的服務(wù)供給方式。政府購買公共服務(wù)是將一些本來由政府提供的公共服務(wù)外包出去，讓私營組織或非營利組織去生產(chǎn)，政府再購買回來，向社會公眾提供。雖然政府可以購買公共服務(wù)，但不是所有的公共服務(wù)都能購買，只有一些具有準公共物品屬性的可以購買。根據(jù)目前一些學(xué)者的研究，可以購買的領(lǐng)域涉及養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、社區(qū)發(fā)展、教育、殘疾人服務(wù)、扶貧、社區(qū)矯正、文化、城市規(guī)劃、公民教育、環(huán)保、政策咨詢等諸多方面。例如，上海市在居家養(yǎng)老、慈善救助、職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)發(fā)展等多方面的嘗試；無錫市對公共衛(wèi)生疾病防控、水資源監(jiān)測、社會辦養(yǎng)老機構(gòu)、市政設(shè)施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、城區(qū)綠化養(yǎng)護、地方劇種發(fā)展等服務(wù)的購買（蘇明等，2008）。政府購買使公共服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者分開，由非公共部門生產(chǎn)公共服務(wù)可以提高效率，而政府購買公共服務(wù)再向公眾提供，可以確保公平的實現(xiàn)。所以，這一供給方式可以在保證效率的同時兼顧公平，是一種可以大力推廣的供給方式。

四、結(jié)論與建議

本文從公共服務(wù)主體的激勵角度考察了各主體提供公共服務(wù)的利弊，在考察公共部門提供公共服務(wù)的激勵因素時指出，公共部門的壟斷使公共部門缺乏競爭壓力，從而缺乏應(yīng)對競爭努力創(chuàng)新的激勵。公共部門的公營性質(zhì)使得他們?nèi)鄙俳档统杀镜募?。這些都導(dǎo)致公共部門提供公共服務(wù)效率較低。私營部門追求利潤最大化，具有較高的效率，但是私營部門只追求效率可能忽視了公平。公私多元提供公共服務(wù)既可以增加競爭，提高公共服務(wù)的供給效率，又由于政府等公共部門的參與可以保證公共服務(wù)的公平。另外，政府購買公共服務(wù)是值得推廣的供給方式。

根據(jù)本文的分析擬提出三點建議：一是根據(jù)公共服務(wù)的具體性質(zhì)分類劃分供給模式。一些公共服務(wù)可以私營提供的，最好市場化；對于一些可以實行公私多元提供公共服務(wù)的行業(yè)，應(yīng)該加快公私多元提供公共服務(wù)的進程。二是強調(diào)公民參與公共服務(wù)的過程。公民是公共服務(wù)的對象，他們需要什么，偏好什么質(zhì)量、何種程度，只有他們自己最清楚，所以在提供公共服務(wù)的過程中要加強公民的參與程度。三是推廣政府購買公共服務(wù)。一些公共服務(wù)的供給者與生產(chǎn)者可以分離，由私營企業(yè)生產(chǎn)公共服務(wù)，然后由政府等公共部門購買回來，再向大眾提供公共服務(wù)。這樣既提高了效率又保證了公平。

參考文獻：

[1] 葉軍，王文靜.我國公共服務(wù)領(lǐng)域的多元供給模式研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2012，（10）.

[2] 蘇明，等.中國政府購買公共服務(wù)研究[J].財政研究，2010，（1）.

[責任編輯 王 莉]endprint