市政道路工程負外部效應的矯正

嚴堃

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，車輛數(shù)目猛增，城市對道路的需求量也越來越大。大量的市政道路工程如雨后春筍般的出現(xiàn)，在提供出行便利的同時，也為道路兩邊的居民造成了諸多不便，如空氣與噪音的污染，對社會帶來了很大的損失。政府作為這種外部不經(jīng)濟效應的發(fā)起者，應該如何解決這種行為帶來的負外部效應呢？

關鍵詞：政府行為；負外部效應；測度；矯正

一、問題的提出

近年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，據(jù)公安部交管局統(tǒng)計，2008年末，全國民用轎車保有量2438萬輛，增長24.5%，2010年9月底，我國機動車保有量達1.99億輛，其中汽車8500多萬輛，且每年新增機動車2000多萬輛。為了應對機動車保有量的突增，市政道路工程成為建設現(xiàn)代化城市的核心，這種道路的建設是立體的，上有高架橋，輕軌，中有新馬路，下有地鐵，過江隧道。這些新渠道讓我們的出行更加便利，使我們的城市日新月異，但同時，它也是把雙刃劍，由于城市特別是市中心，土地資源十分有限，以及城市規(guī)劃過程中的一些不可預見性，使得許多道路離民宅過近，許多道路距民宅不足十米，有的甚至貼著居民樓，住戶的窗戶離馬路只有一個人行道的距離。雖然沒有法規(guī)規(guī)定道路與民宅的最小距離，但這種事實已經(jīng)對附近居民造成了很大的影響：深夜的來往的車輛發(fā)出的噪音影響居民正常睡眠，沒有良好的睡眠會導致第二天的工作生活不能正常進行；道路的揚灰使得住戶們整日不能開窗透氣，不能晾曬衣服，給生活帶來了很大的不便；道路建設之前的土地，不少原本是綠草茵茵的空地，修成馬路后，不僅減少了給人們陶冶情操的綠地，帶來了污染，對低層住戶，還有一種額外的麻煩，面對馬路上來往的人群，為了保證自己日常生活的隱私，還不得不加裝窗簾在經(jīng)濟上又造成了損失。

福建的記者，對琴亭高架橋旁的居民進行了采訪，通過記者調(diào)查，發(fā)現(xiàn)，這里噪音灰塵侵擾居民，白天吵的聽不見敲門聲，晚上分貝過高干擾睡眠。廈門仙樂路高架橋，隔音墻修建不均勻，且效果很小。在鄭州，記者乘坐公交車對三環(huán)進行了實地查看，“晚上睡不好，白天更別說，這車都不停地跑，車速還快，震得耳朵疼?！痹谥兄荽蟮篮娃r(nóng)業(yè)路交叉口附近，一位市民這樣表示。

在這種城市化的進程中，我們可以相信，這種現(xiàn)象絕不僅是個例，它開始發(fā)生在各個城市的各個地方。一條馬路，為不少人帶來便利，但也為附近的居民日常生活上帶來很大的影響，使他們造成了嚴重的損失，這里主要針對市政工程的道路建設對周圍市民帶來的負外部效應進行討論，并提出一些解決方法。

二、負外部效應的矯正

由于這種負外部效應，不是市場機制導致的，所以我們就要面對這樣一個文問題，就是誰是這種負外部效應行為的發(fā)動者，他應該以何種方式對負外部效應的承擔者進行補償，又應該補償多少。

（一）負外部性由誰來負責

我們不難看出，這個負外部性的發(fā)起者有兩個，一是工程的實施者，政府；二是道路的使用者。外部效應的存在，造成資源配置缺乏效率，從用者付費，污染者付費的角度來說，這些空氣以及噪音污染最直接的生產(chǎn)者是道路的使用者，那么是不是應該要這些道路的使用者征稅或者收費？首先，汽車使用者的汽油中也包含了養(yǎng)路費，其次我國道路建設的資金來自于對我們的稅收，取之于民用之于民，這些使用者只是正常使用自己已經(jīng)付費了的公共產(chǎn)品，道路附近居民生活水平的下降，最根本的問題出在政府，政府規(guī)劃的短見性，造成了政府活動達不到預期目標，公共產(chǎn)品不能很好的滿足民眾，產(chǎn)生了這種負外部效應，因此，應該有政府向負外部效應承擔著進行補貼，從而達到邊際私人成本等于邊際社會成本。

（二）采用何種方式補償

解決外部效應，最通常的做法是將其內(nèi)部化，做法是通過一些措施，如產(chǎn)權變化，使這些效應轉由所有相互聯(lián)系的主體承擔。使得生產(chǎn)者成本與社會成本，私人收益與社會收益的差額縮小甚至消失。對于道路這種公共物品，是為了增加社會福利而建設的，但由于外部效應，尤其是負的外部效應給社會帶來巨大的損失，因此，政府必須采取相應的措施實現(xiàn)外部效應內(nèi)在化。相應的政策措施通常有這樣幾種，一是經(jīng)濟一體化，二是建立法制秩序，三是公共管制，四是財政手段。①

介于道路是公共物品這一特殊性，經(jīng)濟一體化的方法是不可行的，如果，政府要采取這種方式來內(nèi)部化外部效應，那么就要重新分配產(chǎn)權，將導致負外部效應的主體政府與承擔者，即道路旁的居民聯(lián)系起來，也就是說政府要讓渡給這些居民一部分管理道路的權力，如對通過過往的車輛收費，來補償自己的損失這明顯是不合理的。

通過建立法制秩序，如規(guī)定道路與民宅的最小距離，而現(xiàn)在只有相關規(guī)定出臺，限制高速公路與民宅的距離，對于普通公路與民宅距離沒有規(guī)定，與此相關的，直到2008年，國家環(huán)保部公布了《社會生活環(huán)境噪聲排放標準》，明確規(guī)定醫(yī)院病房、住宅臥室、賓館客房等以休息睡眠為主、需要保證安靜的房間，夜間（22：00至次日6：00）噪聲不得超過30分貝，白天（6：00至22：00）不得超過40分貝。這一規(guī)定的出臺，讓那些負外部效應承擔者感到欣慰，然而，規(guī)定不具有法律效力，當居民的效益受到損失是無法通過法律手段來維護的。規(guī)定上升到法律有著一個漫長的歷程，任重而道遠。但是就算有朝一日出臺了法規(guī)，對于已經(jīng)建好了的道路也是沒有約束力的。這種方法不能使道路外部效應內(nèi)部化，不能作為解決之道，它的意義在于對避免今后道路建設工程造成類似的外部效應起到了防治的作用。

公共管制，通常是通過政府的行政手段限制外部性行為，主要包括限定技術標準，對于這類情況，首先應該確定最佳污染量，即社會對環(huán)境清潔到何種程度是滿足，社會對污染能容忍到何種程度，在確定這些指標后，我們再采取行動。事實上，這不僅是一個技術方面上的問題，更是權衡成本和利益的經(jīng)濟效率問題，對于市政道路工程對附近居民不經(jīng)濟效應的這類情況，政府可以給道路通過加裝隔音墻來達到某種指標，但是對于路段較長，道路較寬的情況，隔音墻的成本巨大。

財政手段指的是稅收和補貼，這種措施的核心思想是用稅收和補貼的形式促使私人成本和社會成本相一致，例如，通過對外部效應生產(chǎn)者征收相當于外部不經(jīng)濟的價值的消費稅，其私人成本就會與社會成本相等，這樣就可以達到帕累托最優(yōu)。

通過上述分析可以看出，財政補貼和公共管制室解決負外部性有效的兩種手段，由于政府也有經(jīng)紀人屬性，對于這兩種方法，政府會尋求一個種更經(jīng)濟的解決方法：假定有一個工廠，排放的煙塵污染了周圍的五戶居民晾曬的衣服，每戶居民因此損失七十五元，合計三百七十五元。再假設有兩種解決方法，一是花一百五十元給工廠煙囪安裝一個除塵器，二是給五戶居民每人一臺價值五十元的烘干機，共計二百五十元。如果遇到這種情況，不論是工廠還是居民，都會自動采取一百五十元來解決這個問題，因為這樣最節(jié)省。對于這個例子我們可以這樣理解，事例中的除塵器，對應到我們討論的這類情況里就是給道路安裝隔音墻，事例中給居民每人一臺烘干機，對應的就是財政補貼。②

也就是說，究竟采取何種方式來矯正這個負外部效應取決于何種方式最經(jīng)濟，我們?nèi)绾卧u價這種負外部效應對社會造成了多大的影響，應該給負外部效應的承擔者多少補貼，關鍵在于這種效應的測度結果。

三、負外效應的測度

如何測度，量化這種政府外部效應，是十分困難的事情，從二十世紀九十年代以來，有大量學者對公共產(chǎn)品的評價及相關問題進行研究。

1.測度方法的確定

公共產(chǎn)品評價法大致分為兩類：顯示偏好法和表達偏好法。顯示偏好法也稱作行為評價法，是通過對消費者行為的觀察來推導出他們對公共產(chǎn)品的評價，包括交通成本法，資產(chǎn)選擇法和投票評價法。表達偏好法師從問題中了解消費者對公共產(chǎn)品的評價，包括或有評價法，心理學評價法。③

顯示偏好法和偏好表達法都是應用在公共產(chǎn)品上的評價方法，但是他們有這樣一種區(qū)別：顯示偏好法通常來評價這樣三個方面，一是“使用價值”，包括直接使用價值，如游泳，健身等；然后是間接使用價值，如公共產(chǎn)品的生態(tài)效用，江河湖海的保護工程等；還有機會價值，例如將來可能利用到的價值。而“非使用價值”的公共產(chǎn)品的價值比如古代文物效用和生物價值的效用，則要用顯示偏好法來測度。

因此，對于道路這種公共產(chǎn)品產(chǎn)生的負外部效應我們應該使用顯示偏好法來進行測度。

2.如何使用顯示偏好法

在顯示偏好方法中，投票評價法是投票人在公共稀缺資源的眾多使用途徑中做出選擇的過程，通常用于對公共產(chǎn)品進行的表決，或是人們對政黨進行投票，這種方法的過程是建立在投票者對公共產(chǎn)品價值了解的基礎上，對公共產(chǎn)品通過價值高低之分來做定性的方法，并不適用于給公共產(chǎn)品的價值定量的這種情況。

交通成本法是通過了解人們消費公共產(chǎn)品所花費的交通成本推導人們對公共物品的評價。例如，一處公園是一種公共產(chǎn)品，我們?yōu)榱讼硎苓@種公共產(chǎn)品帶來的效益，要付出一定的交通成本，我們便可以利用這種交通成本來衡量公園為這些人提供的效益，而且公園的效用或價值可能超過消費者的交通成本，我們只能知道交通成本至少是該公園的效用或價值的下限。如果要把這個方法利用到我們討論的這類事例中，那么相應的，我們就得通過了解消費者逃避這種公共產(chǎn)品帶來的負外部效應所付出的成本，這時，對不經(jīng)濟效應的消費者來說，交通成本只占了一部分，他們還需要承擔許多其他方面的成本，比如一個新的住處，要除去這些成本必須使用后面要講到的資產(chǎn)選擇法，這樣一來反而使這個問題變得更加復雜了，也說明交通成本方法不適用與這類情況，不如直接使用資產(chǎn)選擇法。

資產(chǎn)選擇法，也稱快樂定價法，是通過比較不同環(huán)境下的資產(chǎn)的價值，推導該環(huán)境的價值。羅森對這一領域進行了開創(chuàng)性的研究。這種方法分為兩階段的程序，第一階段，評價住房的快樂定價的方程，這里要考慮到與住房有關的眾多因素，如各種物理特征，并假定房屋價格是個特征的函數(shù)，然后將這些快樂的價格用于第二階段的分析，推斷人們對公共產(chǎn)品的評價。在這個方法中，我們通常這樣操作：我們找到該處的某位租戶，了解到他在這每月的租金是比如是一千元，然后我們找到一處與該處房屋各方面條件都相同的房屋，例如，面積大小相同，房型相同，采光形同等，但是這處房屋有空氣污染，這個人愿意以八百元每個月的價格租下這處房屋，這說明了這個人愿意為潔凈的空氣每月支付兩百元。

看完這樣一個例子，我們很容易發(fā)現(xiàn)，這個方法有這樣一處明顯的缺點，就是我們找到的后一處房屋與原來這個在影響價格的諸多因素方面保持完全一致，如治安狀況，娛樂設施，交通便利方面，都可能影響到消費者對房屋價格的接受程度，這樣通過資產(chǎn)選擇法計算的干凈空氣價值就有一定偏差。除此之外，這個方法還有一個缺陷，使用這個方法有個前提，是人們對公共產(chǎn)品或服務用自主選擇權，例如人們可以選擇在潔凈的空氣和良好的治安方面付出更多的金錢。

筆者認為，資產(chǎn)選擇法可以很好的應用于測度道路為附近居民帶來的負外部效應，我們來看這個方法的兩個缺陷，一是不能保證拿來做比較的另一處房屋與前者各方面保持一致，而我們要討論的這類情況的特殊性在于，我們只需要將住戶之前的情況與現(xiàn)狀最對比，而不需要另外找一處房屋作對比，所有的變量，也是我們要測量的負外部效應，都是政府行為造成的，所以我們不必擔心有另外的影響價格的因素；另一個缺陷是這個方法的使用是需要滿足消費者可以承擔超額費用這一前提，在我們討論的這類情況下，所有住戶都是符合這個前提的，因為他們不得不墊付更多成本，不論他們是加裝窗簾或是忍受噪音抑或另尋住處。

解決這類問題具體做法與事例有些區(qū)別，我們可以通過了解這些區(qū)域的房東，在道路通車之前平均成交的租金為比如一千元，而通車之后，由于噪音和空氣的影響，生活條件的下降，只有將租金降低到八百元才能成交，那么我們認為，這條道路為附近每戶居民帶來了每月兩百元的損失。值得注意的是，這種損失通常是隨著樓層的增高而減少的，測度的時候應該將不同高度的住戶分開考慮。另外，這個例子并不是說政府應該為房主不能出租自己的房子或租金降低而進行補貼，而是說房東與租客都是經(jīng)紀人，平均成交金額可以客觀的反應房子效用的變化，租金的下降也說明在此居住的市民因這種外部效應而受到損失。

政府具有經(jīng)紀人屬性，但是政府追求的目標也是多元化的，除了GDP，經(jīng)濟增長率之外，還有許多，諸如公共利益最大化，公共福利最大化。對于這類市政道路工程帶來的外部效應，很多地方的政府已經(jīng)采取行動，香港公路的隔音墻總長度已經(jīng)超過了三十公里，但是隔音墻的效果有時不盡人意，而且也不能解決空氣污染等許多問題。在財政補貼的方面，雖然可以彌補公路附近居民的成本損失，可并不能多大程度的改善居民的生活水平。因此在，不論哪種方法最經(jīng)濟，在能力條件允許的情況下，政府也可以同時采取兩種方法，把政府行為外部性影響減小到最低。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

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注解：

① 何立勝，王萌，政府行為外部性的測度與負外部性的內(nèi)部化[J].學術研究，2004年第6期。

② 李春根，廖清成，公共經(jīng)濟學[M]，華中科技大學出版社，2007，，49.

③ 李成威，公共產(chǎn)品理論與應用[M].上海：上海立信會計出版社，2011.40-41.