以目標管理為導向 提升預算管理績效——上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動項目績效前評價解讀

●上海市嘉定區(qū)財政局上海市嘉定區(qū)教育局上海聞政管理咨詢有限公司

績效前評價是在立項前對財政項目支出展開的評價。它以目標管理為導向，以合法性、合規(guī)性和合理性為核心，重點關注項目可行性、預算編制準確性和績效目標設定合理性三個方面。隨著上海市嘉定區(qū)財政局預算績效管理工作的深化推進，嘉定區(qū)預算單位的績效意識逐步增強，財政局聯(lián)合教育局率先針對績效前評價展開了探索和試點工作。為進一步明確上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動項目財政資金績效目標，提高預算編制的科學性和合理性，嘉定區(qū)教育局委托上海聞政管理咨詢有限公司于2013年8月開展了“上海市嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動項目財政資金績效前評價工作”。

一、項目背景介紹

為更好地貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，嘉定區(qū)教育局計劃于2014年實施人才柔性流動項目，以促進教育改革，加強學校內涵建設，提升教師教學水平，實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。人才柔性流動項目是指由學校申請財政資金聘請市、區(qū)專家開展師資隊伍建設，包括學科建設指導、教研組建設、骨干教師培養(yǎng)等。2014年該項目共涉及83 所學校，其中初級中學28 所，小學22 所，幼兒園33 所。各學校申報的預算總金額為1645.9萬元。

二、項目評價思路

本次績效前評價思路如下：首先，圍繞“合法性”、“合規(guī)性”和“合理性”開展項目可行性分析。然后，在可行性分析的基礎上，結合現(xiàn)行財務制度、教育局相關標準，重新評估項目投入成本合理性，對預算進行相應的調整；并根據項目內容和調整的預算金額重新梳理分解績效目標。最后，對83個子項目按指標體系評分結果進行重要性排序，按項目重要性確定是否立項，切實保證財政資金使用的經濟性和效益性。

項目可行性分析是財政支出績效前評價工作的第一步，也是預算調整和目標修訂的基礎和前提?？尚行苑治鰢@合法性、合規(guī)性、合理性展開。其中，合法性重點考察項目是否符合相關法律、政策規(guī)定；合規(guī)性重點考察項目內容是否符合計劃要求，項目管理要素是否齊全；合理性重點考察項目的急需程度以及預算與目標的匹配程度。

在實際操作過程中，人才柔性流動項目因涉及到83個子項目，需對83個子項目一一進行可行性分析。為科學考量各個項目的主要內容，評價組圍繞合法性、合規(guī)性、合理性，根據項目基本情況及特點，從立項決策（合法性）、項目管理（合規(guī)性）和預算與績效目標匹配性（合理性）三個方面設計指標、權重、評分標準，形成完整的項目可行性評價指標體系。項目立項部分包含“政策相關性”、“項目內容符合程度”和“項目必要性”三個評價指標，考核各子項目在項目設立的目標、必要性以及內容方面是否符合《中華人民共和國義務教育法》、《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件精神。項目管理部分通過考量是否具備“培訓方案計劃”、“管理制度”和“人員安排”三個指標考核項目的開展條件。預算與績效目標匹配性部分通過考量“受益教師覆蓋率”、“師資隊伍建設成果”等指標考核項目預算編制是否規(guī)范準確、是否與績效目標匹配。針對83個子項目，以得分80分以上的項目為完全可行，60-80分的項目根據扣分情況定義為部分可行部分不可行，60分以下的項目為不可行為評價標準。由于項目涉及的預算單位較多，為節(jié)約評價成本、提高評價效率，依據指標體系、各個學校根據考核要素提交相關材料，評價組以一定的比例進行復核后根據材料進行可行性評分、預算調整和重要性排序，并針對每個子項目出具可行性分析報告，最終形成績效前評價結論。

圖1 嘉定區(qū)教育局2014年度人才柔性流動項目財政資金績效前評價邏輯路徑

在可行性分析的基礎上，前評價進入到下一環(huán)節(jié)，即對預算進行相應調整，依據項目可行性分析結果調減不可行以及部分可行項目預算。預算調整是立足地區(qū)發(fā)展和部門規(guī)劃，運用成本效益分析等方法測算項目切實所需的成本投入，規(guī)避與績效目標無關的支出內容，核減單價或數量不合理的支出內容，進而確定合理的財政預算。此次前評價的預算調整從以下角度展開：其一，政策依據的充分性；其二，與績效目標的匹配性；其三，資源價格的合理性；其四，與歷史成本的對比性。具體步驟為：

首先根據《教育系統(tǒng)人才柔性流動項目要求》、計劃內容、績效目標和歷史成本，將不符合文件規(guī)定、與績效目標不匹配的支出科目剔除。其次參考嘉定區(qū)教育局支出科目標準，調整支出科目的單價。例如：行業(yè)權威或享受國家津貼的高級職稱專家的咨詢講課費用以2000元/人次為標準。其三根據項目的內容與實際情況，調整支出科目的數量。例如為節(jié)約資源，語、數、英科目的學科建設最多聘請3名指導教師；為確保代教效果，高級職稱專家（行業(yè)權威或享受國家津貼專家）至少帶教4名受訓老師。最后根據調整后的單價和數量，計算出總價。

預算績效管理的核心是目標導向。制定科學合理的績效目標是實施預算績效管理的起點。經過可行性分析和預算調整，評價組對各子項目的基本情況有了更為深入的了解，在此基礎上評價組遵循SMART 原則（績效目標必須是具體的、可衡量的、可達到的、相關的、有明確時限的）、匹配性原則（績效目標必須與預算、計劃、職能、時間、歷史情況、行業(yè)特點、學校實際情況相匹配，必須與項目管理的成本管理、進度管理、質量管理和風險管理四大要素相匹配）對績效目標進行完善?？冃繕说恼{整和修訂，使績效目標更為科學、合理、可行，為項目的開展以及后續(xù)的跟蹤、后評價工作提供了依據。

最后，評價組依據評分體系的得分情況、調整后的預算、修訂后的目標，對各子項目進行重要性排序，并在此基礎上，給出2014年度建議實施的項目。

三、評價結果運用

經過嚴格篩選，可行性分析與重要性排序最終結果為：

人才柔性流動83個項目中27個項目完全可行、44個項目部分可行、12個項目不可行。根據可行性分析結果，人才柔性流動項目預算資金取消了不可行項目預算，并從財政依據充分性、預算與績效目標的匹配性、資源價格的合理性、與歷史成本對比進行預算合理性分析，對完全可行以及部分可行項目預算進行了調整。最終，人才柔性流動項目總預算從1 645.9萬元調整至892.32萬元，下調幅度為45.79%。

四、案例總結

總體而言，上海市嘉定區(qū)的此次探索樹立了績效前評價的典范，方法科學，評價結果有效指導了嘉定區(qū)教育局2014年的預算安排工作，為項目后續(xù)跟蹤管理和績效評價打下堅實基礎，具有推廣價值和借鑒意義。

首先，“一上”前引入績效前評價，科學核定預算，合理設定目標，事前控制彰顯預算績效管理價值。嘉定區(qū)財政局和嘉定區(qū)教育局分別作為財政資金的管理部門和項目的主管部門，積極探索預算績效管理的實踐路徑與方法，借助第三方評價力量，有效推動了績效前評價工作的深化。該項前評價工作于2013年8月啟動，預算“一上”之前開展，確?？冃霸u價工作在預算管理中能夠發(fā)揮實質性作用，而不是流于形式。

其次，將績效管理與項目前評審有機結合，體現(xiàn)了創(chuàng)新性。項目前評審重點關注項目是否可行、預算是否合適；績效管理關注績效目標是否合理科學，項目績效是否符合經濟性、效率性和效益性要求，從績效的角度考察預算的合理性。嘉定區(qū)績效前評價融合了績效管理與項目前評審，以績效為核心開展前評價，真正實現(xiàn)了預算與目標的匹配。

再次，評價路徑清晰，邏輯嚴密，四個評價步驟層層遞進。此次績效前評價，首先要求預算單位申報項目績效目標，以明確項目所需達到的最終狀態(tài)；其次，圍繞合法性、合規(guī)性、合理性要求，設計出評價體系以分析項目可行性；再次，結合項目計劃和績效目標，進一步調整項目預算；最后，依據評分體系的得分情況和調整后的預算，進行項目重要性排序。四個步驟層層遞進，得出架構清晰、邏輯嚴密的績效前評價。

最后，化繁為簡，建立了科學統(tǒng)一的評價標準。此次績效前評價涉及83個預算單位和項目，數量繁多。在實際操作中，評價組將預算單位和項目按類別加以分類，并找出其中的共同點，建立科學統(tǒng)一的評價標準，大大提高了評價效率，使評價工作得以在1個月內高質量完成。