“回應(yīng)市民需求”：城市政府能力評(píng)估的核心

何艷玲　鄭文強(qiáng)

實(shí)現(xiàn)市民美好生活的關(guān)鍵，取決于城市政府能力，尤其是城市政府公共服務(wù)能力。對(duì)中國(guó)城市政府公共服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，是推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)城市善治的重要手段。城市發(fā)展必須以市民需求作為出發(fā)點(diǎn)和依歸，而城市公共服務(wù)能力則是城市政府通過(guò)公共服務(wù)供給減少市民需求與市民滿足之間差異的能力。這一能力又可具體區(qū)分為三個(gè)維度：需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力?；?013年對(duì)全國(guó)19個(gè)副省級(jí)城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，服務(wù)供給能力不等于城市政府能力，需求識(shí)別能力才是城市政府能力的關(guān)鍵要素。

城市政府能力；需求識(shí)別；服務(wù)供給；學(xué)習(xí)成長(zhǎng)

C912.81A005610

一、 什么是城市政府能力

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了快速的城市化進(jìn)程，城市化水平顯著提高，尤其進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，城市化進(jìn)程不斷加速。與世界發(fā)達(dá)國(guó)家所經(jīng)歷的城市化過(guò)程不同，中國(guó)的城市化走的是快速的量的擴(kuò)張模式?？焖俪鞘谢趲?dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)發(fā)展不平衡等重大問(wèn)題并未得到根本性的改善，而且環(huán)境危機(jī)、能源緊張、交通擁堵、住房短缺、就業(yè)不平衡等城市化的通病在中國(guó)也變得越來(lái)越嚴(yán)重①，人口（戶籍約束）、資源（土地制度）與城市化（分工演進(jìn)）之間的兩難沖突更是已到令人擔(dān)憂的地步②。

在紛繁復(fù)雜的變化面前，到底什么是好的治理？到底什么是好的城市治理？我們一直在探索這個(gè)問(wèn)題，并試圖將我們的研究放在整個(gè)中國(guó)大轉(zhuǎn)型背景之下給以回答。

我們認(rèn)為，好的城市治理是可以實(shí)現(xiàn)市民美好生活的治理。如果城市不能讓生活更美好，我們?yōu)槭裁匆粼诔鞘?？?shí)現(xiàn)市民美好生活的關(guān)鍵，取決于城市政府能力，尤其是城市政府的公共服務(wù)能力。對(duì)于城市政府公共服務(wù)能力，一直有一個(gè)經(jīng)典問(wèn)題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”③對(duì)此學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相當(dāng)多的討論，并形成了觀點(diǎn)鮮明的兩派：一派聚焦公共服務(wù)供給的需求面（demand side），強(qiáng)調(diào)不同的社會(huì)偏好形塑公共服務(wù)供給的模式④⑤⑥；另一派堅(jiān)持公共服務(wù)的供給面（supply side），指出城市的財(cái)政資源以及地方政府官員的專(zhuān)業(yè)化水平是影響公共服務(wù)供給的關(guān)鍵要素S.Cavill and M.Sohail， “Improving Public Urban Services through Increased Accountability，” Journal of Professional Issues in Engineering Education and Practice， 2005， 13（1）， pp.263273.DanielZiblatt， “Why Some Cities Provide More Public Goods than Others： A Subnational Comparison of the Provision of Public Goods in German Cities in 1912，” Studies in Comparative International Development， 2008， 43（3/4），pp.273289.Matthew S.Winters， Abdul GaffarKarim and BerlyMartawardaya， “Public Service Provision under Conditions of Insufficient Citizen Demand： Insights from the Urban Sanitation Sector in Indonesia，” World Development， 2014， 60（1）， pp.3142.。

我們認(rèn)為，在以人為本的新型城市化背景下討論城市政府能力，必須聚焦城市政府公共服務(wù)能力，并將市民維度和“回應(yīng)市民需求”帶進(jìn)來(lái)。因此，城市政府能力可以界定為：城市政府通過(guò)公共服務(wù)供給減少市民需求與市民滿足之間差異的能力何艷玲：《中國(guó)城市政府公共服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第2頁(yè)。。市民需求，是指市民工作、生活在城市的各類(lèi)需求，尤其是公共需求；市民滿足，是指市民需求實(shí)現(xiàn)程度以及其對(duì)這種實(shí)現(xiàn)程度的認(rèn)知。這一定義包括如下內(nèi)涵：（1）城市政府職責(zé)邊界是公共服務(wù)供給，不能越界供給或者逃避應(yīng)有職責(zé)。（2）城市政府提供服務(wù)以市民需求為導(dǎo)向。（3）城市政府能力需要?jiǎng)討B(tài)發(fā)展和持續(xù)培養(yǎng)。

何艷玲等：“回應(yīng)市民需求”：城市政府能力評(píng)估的核心

二、 基于市民需求的城市政府能力評(píng)估

顯然，圍繞城市政府公共服務(wù)能力的城市政府能力對(duì)于市民生活至關(guān)重要。那么，如何評(píng)價(jià)和比較不同城市的城市政府能力？本文梳理了已有城市評(píng)估體系，其大致有兩個(gè)視角。

1. 城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估

總體而言，這類(lèi)評(píng)估有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，雖然不少研究都以洛桑國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院的“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力理論”和波特教授的“產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力理論”作為其理論基礎(chǔ) 于濤方、顧朝林、涂英時(shí)：《新時(shí)期的城市和城市競(jìng)爭(zhēng)力》，載《城市規(guī)劃匯刊》，2001年第4期，第1214頁(yè)。 姜杰、孫曉紅、遲曉華：《城市競(jìng)爭(zhēng)力理論評(píng)介》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2004年第10期，第113117頁(yè)。余明江、段承章：《城市競(jìng)爭(zhēng)力理論研究綜述》，載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第4期，第1417頁(yè)。，但兩種理論顯然存在“口徑”過(guò)大的問(wèn)題，基于國(guó)家層面的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力理論對(duì)于更小空間范圍的城市不免具有一定的局限性，而且容易忽略微觀的影響因素；第二，評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)多來(lái)自統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的“硬數(shù)據(jù)”，由于統(tǒng)計(jì)問(wèn)題，數(shù)據(jù)并未能真實(shí)反映城市政府能力；第三，既有評(píng)價(jià)指標(biāo)多偏重于經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)于城市的公共服務(wù)能力則少有涉及徐康寧：《論城市競(jìng)爭(zhēng)與城市競(jìng)爭(zhēng)力》，載《南京社會(huì)科學(xué)》，2002年第5期，第16頁(yè)。周宏山、吳詣民、路維春：《城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法研究》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2003年第12期，第24頁(yè)。；第四，數(shù)據(jù)分析過(guò)程多為靜態(tài)式的結(jié)構(gòu)分析，而缺少過(guò)程和動(dòng)態(tài)分析。

2. 市民滿意度評(píng)估

從美國(guó)1994年開(kāi)發(fā)用戶滿意度指數(shù)（American Customer Satisfaction Index， ACSI）至今，以市民滿意度為核心評(píng)價(jià)政府部門(mén)績(jī)效的公共管理實(shí)踐日益成熟和完善，已經(jīng)成為各國(guó)評(píng)價(jià)公共部門(mén)績(jī)效的重要方面王君、林挺進(jìn)、吳偉、于文軒：《中國(guó)城市公共教育服務(wù)滿意度調(diào)查及分析——基于2010連氏中國(guó)城市公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查的實(shí)證研究》，載《復(fù)旦教育論壇》，2011年第4期，第4953頁(yè)。。例如，英國(guó)的UKCSI模型方法、德國(guó)的DK模型方法、瑞典的SCSB模型方法、韓國(guó)的KCSI模型方法、馬來(lái)西亞的MCSI模型方法等，其中以美國(guó)研究的ACSI模型方法應(yīng)用最為廣泛。市民滿意度評(píng)估作為一種基于顧客導(dǎo)向的組織績(jī)效評(píng)價(jià)與測(cè)量體系，雖然對(duì)于改進(jìn)城市公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)政府管理體制改革和政府自身建設(shè)等具有積極的作用，但是單純依賴市民的主觀評(píng)價(jià)，并不足以全面反映公共服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量，更難以直接對(duì)應(yīng)到城市的公共服務(wù)能力。一方面，市民的滿意度受到諸多因素的影響，表現(xiàn)出較大的主觀性，并且評(píng)價(jià)結(jié)果很大程度上受制于調(diào)查樣本的規(guī)模與代表性，進(jìn)而影響到“滿意度”評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性；另一方面，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等外部因素各異，不利于展開(kāi)科學(xué)性的跨區(qū)域評(píng)價(jià)。

本文對(duì)中國(guó)城市政府能力的評(píng)估汲取了以上經(jīng)驗(yàn)，并在一些核心層面有所不同：

首先，從評(píng)價(jià)的對(duì)象來(lái)看，本文構(gòu)建的評(píng)估體系強(qiáng)調(diào)評(píng)估政府公共服務(wù)能力而非公共服務(wù)本身。這是因?yàn)楣卜?wù)供給結(jié)果的差異有很多種可能性，不同城市間的公共服務(wù)供給水平難以進(jìn)行比較，但政府公共服務(wù)能力卻可以比較。

其次，從評(píng)價(jià)的維度來(lái)看，本文強(qiáng)調(diào)以市民需求作為出發(fā)點(diǎn)和依歸，構(gòu)建了三個(gè)平行的維度來(lái)對(duì)城市政府能力展開(kāi)評(píng)估，即需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力；在此基礎(chǔ)上對(duì)城市政府能力加以量化，并對(duì)全國(guó)19個(gè)副省級(jí)城市進(jìn)行全面評(píng)估。其中，需求識(shí)別能力指的是城市政府多元、及時(shí)和有效地識(shí)別市民需求的能力；服務(wù)供給能力指的是城市政府提供能夠覆蓋和滿足市民需求的公共服務(wù)的能力；學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力指的是城市政府針對(duì)服務(wù)供給結(jié)果和所識(shí)別到的需求之間的差距進(jìn)行評(píng)估、學(xué)習(xí)和持續(xù)發(fā)展的能力。

一方面，我們?cè)诜?wù)供給維度下重新整合了既有評(píng)估體系中涉及的服務(wù)供給內(nèi)容指標(biāo)，設(shè)置包括社會(huì)保障、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全、交通、環(huán)境、文化娛樂(lè)、住房和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的十個(gè)子維度，以保障對(duì)政府公共服務(wù)供給領(lǐng)域的全覆蓋；另一方面，我們特別設(shè)置了需求識(shí)別維度和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度，這是現(xiàn)有指標(biāo)體系中很少見(jiàn)到的。對(duì)市民公共服務(wù)需求的有效識(shí)別是政府公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)和必要前提。政府的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力則是公共服務(wù)水平持續(xù)提升的強(qiáng)力保障。我們?cè)O(shè)置了績(jī)效評(píng)估、反饋機(jī)制和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)三個(gè)評(píng)估子維度，對(duì)公共服務(wù)能力的潛在成長(zhǎng)性進(jìn)行評(píng)估。

再次，從評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)來(lái)源來(lái)看，本文獲得數(shù)據(jù)的方法除了政府及相關(guān)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)公布的“硬數(shù)據(jù)”，還有通過(guò)角色扮演、街頭觀察、媒體監(jiān)測(cè)、問(wèn)卷調(diào)查等獲取的“軟數(shù)據(jù)”，從而盡可能保證評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)科學(xué)性與全面性，從而使得評(píng)價(jià)結(jié)果接近“真相”本身。

在汲取現(xiàn)有研究的貢獻(xiàn)，并基于對(duì)城市政府能力的概念建構(gòu)和理解的基礎(chǔ)上，本研究試圖建立以全面、完整、可操作為原則的中國(guó)城市政府能力測(cè)量指標(biāo)體系，希望借此提供一個(gè)全新的觀察和分析城市政府治理的視角。

三、 中國(guó)城市政府能力測(cè)量指標(biāo)體系

城市公共服務(wù)固然可以劃分為基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、社保福利、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等諸多方面，但如果基于“能力”這一核心內(nèi)涵來(lái)審視，政府對(duì)公共服務(wù)需求的實(shí)現(xiàn)能力無(wú)非是一系列“能力束”的集合。按照前述界定，這一“能力束”可以從根本上細(xì)化為政府的需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力的邏輯實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力這三大維度充分滿足了我們對(duì)城市政府能力的定義及其特征。為了更好地測(cè)度這三大維度，本研究再次將三大維度分解至二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)（整體指標(biāo)體系見(jiàn)表1）。

在需求識(shí)別維度的測(cè)量上，首先，城市政府對(duì)市民需求的識(shí)別應(yīng)該通過(guò)多元的識(shí)別渠道，而不是傳統(tǒng)的上傳下達(dá)。因此，我們?cè)O(shè)立了識(shí)別“渠道的多元性”的二級(jí)指標(biāo)；其次，城市政府對(duì)市民需求的識(shí)別應(yīng)該是及時(shí)和敏感的，而不是遲鈍或滯后的。因此，我們?cè)O(shè)立了“識(shí)別的及時(shí)性”這一個(gè)二級(jí)指標(biāo)；第三，我們認(rèn)為城市政府需求識(shí)別的對(duì)象應(yīng)該覆蓋居住在這個(gè)城市的各種類(lèi)型、各種年齡結(jié)構(gòu)和性別的居民，而非持有偏見(jiàn)地僅僅關(guān)注部分群體（例如戶籍人口），或忽略一些發(fā)聲微弱的群體（例如外來(lái)務(wù)工人員；或有特殊公共服務(wù)需求的女性、兒童和老人）。因此，我們?cè)O(shè)立了“覆蓋的完備性”這一個(gè)二級(jí)指標(biāo)。對(duì)需求識(shí)別這一維度和三個(gè)二級(jí)指標(biāo)的測(cè)量則采用更加具體和更有操作性的十個(gè)三級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行測(cè)量（具體見(jiàn)表1）。

對(duì)于服務(wù)供給的維度，我們主要從公共服務(wù)覆蓋的領(lǐng)域來(lái)理解和測(cè)量，即城市政府公共服務(wù)供給應(yīng)該覆蓋公共物品領(lǐng)域，不應(yīng)該越界供給，干涉市場(chǎng)和社會(huì)的邊界；也不應(yīng)該在本應(yīng)該承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域失職。因此，服務(wù)供給維度包括社會(huì)保障、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)安全、交通、環(huán)境、文化娛樂(lè)、住房和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)。這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)基本涵蓋了在城市中生活的市民和企業(yè)對(duì)城市公共服務(wù)的需求，即人們生活在城市中，需要政府提供基本的社會(huì)保障和救助、滿足大眾的基礎(chǔ)教育、勞動(dòng)就業(yè)方面的信息提供等服務(wù)、治安良好的公共環(huán)境、便利通暢的交通、無(wú)污染的環(huán)境、為大眾文化娛樂(lè)所搭建平臺(tái)和橋梁、為困難群體提供的保障性住房、為在城市中生存和發(fā)展的企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施。這十個(gè)二級(jí)指標(biāo)通過(guò)41個(gè)可操作的三級(jí)指標(biāo)來(lái)測(cè)量（具體見(jiàn)表1）。

學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度針對(duì)的是公共部門(mén)在服務(wù)供給之后是否存在自我評(píng)估、獲得反饋和自我學(xué)習(xí)成長(zhǎng)。這反映了政府公共服務(wù)的完整性，即重視評(píng)估和汲取教訓(xùn)，并將習(xí)得的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到下一步的需求識(shí)別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)中。因此，本研究的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度包括公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估、公共服務(wù)反饋機(jī)制和公共部門(mén)學(xué)習(xí)成長(zhǎng)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，即公共部門(mén)如何全面、科學(xué)和及時(shí)對(duì)公共服務(wù)供給的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估；公共部門(mén)如何察覺(jué)市民對(duì)公共服務(wù)效果的反饋以及公共部門(mén)如何通過(guò)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)來(lái)提升公共服務(wù)能力。在此基礎(chǔ)上，這三個(gè)二級(jí)指標(biāo)通過(guò)五個(gè)更具體的三級(jí)指標(biāo)來(lái)測(cè)量（具體見(jiàn)表1）。

四、 數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析與研究發(fā)現(xiàn)

1. 數(shù)據(jù)收集

為科學(xué)高效地收集數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)收集方法上，主要采取了以下四種方法：文獻(xiàn)資料收集、問(wèn)卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談和神秘顧客扮演。

文獻(xiàn)資料收集指的是從2011年的各類(lèi)統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告等官方文件、媒體資料當(dāng)中搜索和獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。

問(wèn)卷調(diào)查則是通過(guò)對(duì)19個(gè)城市的市民、企業(yè)和政府部門(mén)進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。本研究采用配額抽樣選取市民問(wèn)卷和企業(yè)問(wèn)卷的樣本。在市民問(wèn)卷的樣本量設(shè)計(jì)上，將抽樣框中四大直轄市的樣本量控制在本市主城區(qū)常住人口的十萬(wàn)分之六（0006%）左右，其余城市的樣本量控制在本市常住人口的十萬(wàn)分之四（0004%）左右，并根據(jù)預(yù)算和可操作性把每個(gè)城市的樣本量控制在400到800之間。企業(yè)問(wèn)卷的樣本量則最終確定為每個(gè)城市30個(gè)。各個(gè)城市的市民問(wèn)卷和企業(yè)問(wèn)卷的實(shí)際樣本量見(jiàn)表2和表3。

半結(jié)構(gòu)化訪談是通過(guò)對(duì)19個(gè)城市的相應(yīng)政府職能部門(mén)進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談來(lái)獲得相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)和部分二級(jí)指標(biāo)數(shù)據(jù)。這部分?jǐn)?shù)據(jù)主要是用來(lái)支持學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度的分析。

神秘顧客扮演是本研究在數(shù)據(jù)收集方法上的創(chuàng)新。神秘顧客扮演常見(jiàn)于市場(chǎng)調(diào)查，即調(diào)查員通過(guò)扮演顧客、使用服務(wù)，并對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過(guò)神秘顧客扮演，消除對(duì)被調(diào)查對(duì)象可能存在的“表演”。本研究將這一商業(yè)世界的調(diào)研方法運(yùn)用到公共服務(wù)領(lǐng)域，即經(jīng)過(guò)嚴(yán)格培訓(xùn)的調(diào)查員以普通市民的身份對(duì)城市（地方）政府的需求識(shí)別和服務(wù)供給環(huán)節(jié)進(jìn)行親身實(shí)踐感知，以期獲得對(duì)于城市公共服務(wù)的“主觀”感知，形成其他三種常用數(shù)據(jù)收集方法無(wú)法獲得的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。調(diào)查員隨機(jī)選取各個(gè)城市的主要區(qū)域完成30份問(wèn)卷，根據(jù)問(wèn)卷題目要求，走訪和觀察各種類(lèi)型的公共服務(wù)提供場(chǎng)所，并將自身感知和判斷轉(zhuǎn)換為評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)。

本研究建構(gòu)的指標(biāo)體系的維度、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)體系覆蓋層面廣、性質(zhì)多樣，數(shù)據(jù)來(lái)源復(fù)雜，很難設(shè)置在同一統(tǒng)計(jì)模型下。因此，首先通過(guò)計(jì)算原始數(shù)據(jù)的百分比或均值，將各層級(jí)數(shù)據(jù)逐漸整合，轉(zhuǎn)換成城市層次的數(shù)據(jù)；其次，通過(guò)驗(yàn)證性因子分析，形成二級(jí)指標(biāo)乃至一級(jí)指標(biāo)的因子分值；然后，生成三個(gè)維度中各個(gè)城市的得分以及綜合三個(gè)維度之后的各個(gè)城市總得分和排名，各城市相應(yīng)得分即排名見(jiàn)表4。

2. 數(shù)據(jù)描述與總體情況說(shuō)明

以上排行榜得出的是19個(gè)副省級(jí)城市的政府能力排名。排名從高到低為：廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳、濟(jì)南、北京、成都、沈陽(yáng)、廈門(mén)、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安、長(zhǎng)春和重慶。

從總得分來(lái)看，根據(jù)各個(gè)相鄰城市之間的得分差距，可以將19個(gè)城市按相鄰城市總得分差異的高低排為四個(gè)層級(jí)。廣州和南京以微弱的得分差距（相距1.05分）分別名列榜首和第二，卻超出第三名的寧波2分以上，可看作為第一層級(jí)。第二層級(jí)的城市為第三名到第九名的寧波、上海、杭州、深圳、濟(jì)南、北京、成都與相鄰城市之間的差距微弱，僅相差不到1分左右，卻高出第三層級(jí)2.4分以上。第三層級(jí)的城市是沈陽(yáng)、廈門(mén)、大連、青島、天津、哈爾濱、武漢、西安和長(zhǎng)春，它們之間的得分差距也是十分微弱的，在0.5分到1分之間。而第四層級(jí)的重慶不僅排名最后一位，其分?jǐn)?shù)和第三層級(jí)的最后一名長(zhǎng)春有3.24分之差，差距較大。

從地域分布來(lái)看，東部城市排名較靠前，廣州、南京、寧波、上海、杭州、深圳依次排名前六。成都是唯一闖入前十的內(nèi)陸城市。從行政區(qū)劃來(lái)看，四個(gè)直轄市的表現(xiàn)差強(qiáng)人意，僅上海、北京進(jìn)入前十，但也只是分別排名第四和第八。而天津和重慶則分別落入14位和最后第19位。

此外，從各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，本報(bào)告在對(duì)人均GDP我們所采用的人均GDP數(shù)據(jù)均來(lái)自于各市2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。與城市政府的公共服務(wù)能力進(jìn)行相關(guān)分析后，結(jié)果顯示出人均GDP與城市政府公共服務(wù)能力有較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系（相關(guān)系數(shù)為0.626），即經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，其公共服務(wù)能力也相對(duì)較高。例如政府能力排名前6的城市，其人均GDP的排名也處于19個(gè)城市中的前9名。相反的，排名15到19的哈爾濱、武漢、西安、長(zhǎng)春和重慶，其人均GDP也相對(duì)較低，人均GDP在19個(gè)城市中的排名分別為18、13、17、15和19。

3. 總排名與三個(gè)維度分項(xiàng)排名的相關(guān)分析

以上是對(duì)調(diào)查總體情況的說(shuō)明?；氐揭婚_(kāi)始提到的經(jīng)典問(wèn)題：“為什么一些城市能夠比其他城市提供更多的公共物品？即哪些因素影響著政府供給公共服務(wù)的水平？”。我們的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)理念暗含的就是城市政府能力影響著政府供給公共服務(wù)的水平，而城市政府能力又分為需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。那么，可以轉(zhuǎn)化為城市政府能力的三個(gè)維度何者才是影響城市政府能力的關(guān)鍵？

為了回答這一問(wèn)題，我們采用相關(guān)分析的方法，揭示城市政府能力與需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力以及學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力之間的相關(guān)關(guān)系，以便找出影響城市政府能力的關(guān)鍵維度。首先，將城市政府能力操作化為總排名，排名越高則城市政府能力越大，反之亦然；其次，將需求識(shí)別能力、服務(wù)供給能力、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力分別操作化為需求識(shí)別排名、服務(wù)供給排名、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)排名。評(píng)估結(jié)果如表5所示，相關(guān)關(guān)系如表6所示。

從表6可知，城市政府能力與需求識(shí)別能力的相關(guān)關(guān)系為顯著的正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為04877，即在其他條件保持不變的情況下，城市政府的需求識(shí)別能力提高一個(gè)單位將會(huì)導(dǎo)致城市政府能力提升04877個(gè)單位。而服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力與城市政府能力之間的線性相關(guān)關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上不顯著，說(shuō)明服務(wù)供給能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力的變動(dòng)無(wú)法預(yù)測(cè)城市政府能力的變化趨勢(shì)。從相關(guān)系數(shù)的符號(hào)來(lái)看，大部分的相關(guān)系數(shù)為正，與預(yù)期相符；但服務(wù)供給能力與學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力竟然是負(fù)數(shù)，與現(xiàn)實(shí)不符，但由于沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，可暫不考慮。

從以上表5和表6，我們有以下發(fā)現(xiàn)。

首先，許多城市在三大維度的能力發(fā)展上并不均衡。

其次，需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力具有同質(zhì)性，都要求政府樹(shù)立市民導(dǎo)向的本位。進(jìn)一步解釋如下：服務(wù)供給能力是自上而下的政府對(duì)市民的服務(wù)提供，更多強(qiáng)調(diào)效率、成本與質(zhì)量，相對(duì)來(lái)說(shuō)，需求識(shí)別能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力強(qiáng)調(diào)溝通、反饋與協(xié)商，這需要培養(yǎng)起政府與市民之間的信任感。只有具備與市民建立良好信任機(jī)制的市民導(dǎo)向型政府，才能同步發(fā)展其需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。相反，缺乏與市民溝通和信任的政府，很難準(zhǔn)確識(shí)別市民需求，也很難從市民反饋中獲得學(xué)習(xí)的方向。正如測(cè)量結(jié)果所發(fā)現(xiàn)的，需求識(shí)別能力與學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力都有比較一致的同向發(fā)展。即需求識(shí)別能力較強(qiáng)的城市，在學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力上也較強(qiáng)；或者前者能力較弱，其學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力也比較弱。與市民缺乏信任機(jī)制恰恰是許多城市政府暴露出的問(wèn)題。

第三，城市政府能力不等同于服務(wù)供給能力。正如相關(guān)關(guān)系表所顯示的，服務(wù)供給能力與其他兩個(gè)維度并沒(méi)有比較一致的同向發(fā)展關(guān)系，而且在統(tǒng)計(jì)上也不顯著。即對(duì)于一些城市來(lái)說(shuō)，盡管服務(wù)供給能力較強(qiáng)，但其需求識(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力卻比較弱，尤其是學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力。這說(shuō)明了僅僅依靠強(qiáng)大的服務(wù)供給上效率和質(zhì)量，并不能代表其具有出色和完整的城市政府能力。

一直以來(lái)，對(duì)于城市政府公共服務(wù)能力的測(cè)量和評(píng)價(jià)都基于這樣一個(gè)問(wèn)題：政府提供哪些城市公共服務(wù)？提供水平和程度如何？對(duì)這一問(wèn)題的回答帶來(lái)的是對(duì)城市公共服務(wù)的投入程度、供給類(lèi)別和供給水平的關(guān)注張鋼、徐賢春、劉蕾：《長(zhǎng)江三角洲16個(gè)城市政府能力的比較研究》，載《管理世界》，2004年第8期，第1827頁(yè)。齊艷芬：《城鎮(zhèn)化加速期城市公共服務(wù)供給新路徑——多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)供給》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2013年第1期，第165168頁(yè)。，也反映出這樣一種預(yù)設(shè)：更多投入和產(chǎn)出的城市公共服務(wù)代表更高水平的城市政府能力。但本研究強(qiáng)調(diào)：優(yōu)質(zhì)的城市政府公共服務(wù)能力體現(xiàn)的是城市政府在充分識(shí)別市民需求的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確和適當(dāng)?shù)毓┙o城市公共服務(wù)，并在市民反饋的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我成長(zhǎng)和發(fā)展的能力。這將對(duì)城市政府公共服務(wù)能力的理解提升到新的層次，即城市政府能力不僅包括城市公共服務(wù)供給的能力，也包括城市政府對(duì)市民需求識(shí)別的能力和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力，而且通過(guò)數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)階段需求識(shí)別能力占據(jù)更加關(guān)鍵的地位。服務(wù)供給只是城市政府能力的其中一個(gè)環(huán)節(jié)。如果沒(méi)有對(duì)市民需求的準(zhǔn)確、全面和完整的測(cè)量，那么城市公共服務(wù)供給即使有高投入和高產(chǎn)出，也是沒(méi)有意義的。此外，城市政府能力還體現(xiàn)在擁有一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)、不斷減少市民需求與滿足之間差距的城市政府。在供給上簡(jiǎn)單粗放的投入和產(chǎn)出，在之后并無(wú)反思、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)，無(wú)法體現(xiàn)持續(xù)性的高水平的公共服務(wù)能力。因此，一些服務(wù)供給得分和排名較高的城市，卻因?qū)π枨笞R(shí)別和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)能力培養(yǎng)的忽略而導(dǎo)致這兩個(gè)維度得分較低，而無(wú)法達(dá)到較高的城市政府能力。

五、 討論與結(jié)論

在過(guò)去的三十年里，許多城市政府將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要任務(wù)，這是特定時(shí)期的要求。但是在改革開(kāi)放進(jìn)入到深水區(qū)的今天，這一首要任務(wù)已經(jīng)變得不合時(shí)宜。本文圍繞城市政府能力進(jìn)行測(cè)量，同時(shí)也觀察經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市政府能力的關(guān)系。結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府能力相對(duì)較高，同時(shí)，其服務(wù)供給能力也較高?？梢钥闯觯?jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)卣旄玫靥峁┕卜?wù)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并沒(méi)有獲得相應(yīng)的市民的正面主觀評(píng)價(jià)。這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)市民的生活具有一定的促進(jìn)作用，但是在現(xiàn)時(shí)期，城市政府更應(yīng)該轉(zhuǎn)而關(guān)注如何縮小市民需求和獲得市民滿足之間的差距，并培養(yǎng)相應(yīng)的能力。

長(zhǎng)期以來(lái)，GDP增長(zhǎng)已經(jīng)成為衡量各級(jí)政府績(jī)效的主要指標(biāo)。這是長(zhǎng)期追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。對(duì)于改革開(kāi)放初期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要的，各級(jí)政府對(duì)促進(jìn)和培養(yǎng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也是首要職能。但是，經(jīng)過(guò)三十年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和成熟，政府面臨的難題不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是如何滿足來(lái)自多層級(jí)市民的多元的公共服務(wù)需求。政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為深入人心的共識(shí)，即政府的職責(zé)在于提供公共服務(wù)，而不是過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域。因此，衡量城市政府績(jī)效的重要指標(biāo)應(yīng)從GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為自身能力的增長(zhǎng)。

本研究所提供的城市政府能力評(píng)估體系重在引導(dǎo)政府進(jìn)行自身能力建設(shè)，為城市政府能力建設(shè)提供一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，除了關(guān)注公共服務(wù)供給這個(gè)傳統(tǒng)的維度，城市政府更應(yīng)該關(guān)注市民需求識(shí)別和自身學(xué)習(xí)成長(zhǎng)這兩個(gè)維度，特別是市民需求識(shí)別維度。本文所強(qiáng)調(diào)的城市政府能力建設(shè)從單一維度擴(kuò)展到多重維度，力求從更大的視野去關(guān)注和解決中國(guó)城市政府能力建設(shè)問(wèn)題。在這一視野下，城市政府在需求識(shí)別、服務(wù)供給和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)這三大維度中均存在不同的問(wèn)題。

在需求識(shí)別部分，中國(guó)城市政府的問(wèn)題集中在需求識(shí)別渠道的建設(shè)廣度與運(yùn)營(yíng)有效性上；在服務(wù)供給部分，中國(guó)城市政府的問(wèn)題則集中在公共服務(wù)供給的效率問(wèn)題上；在學(xué)習(xí)成長(zhǎng)部分，中國(guó)城市政府的問(wèn)題集中在政府績(jī)效評(píng)估的廣度、反饋機(jī)制的有效性、培訓(xùn)體系的針對(duì)性等問(wèn)題上。而城市政府能力的核心要素是需求識(shí)別能力，但當(dāng)前需求識(shí)別能力正面臨新一輪的系列挑戰(zhàn)：即社會(huì)已從單一均質(zhì)社會(huì)轉(zhuǎn)向多元異質(zhì)社會(huì)，導(dǎo)致市民的需求出現(xiàn)多元趨勢(shì)，難以折中滿足；在新媒體時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展促成極端民意的表達(dá)，與之相對(duì)應(yīng)的是“沉默的大多數(shù)”的民意依然存在，這導(dǎo)致市民的實(shí)際需求難以甄別，加劇了有效回應(yīng)市民需求的困難。此外，長(zhǎng)期以來(lái)政策過(guò)程中忽略市民需求，或者引入市民意見(jiàn)但不做正面回應(yīng)，導(dǎo)致民眾普遍的不信任和無(wú)力感，表達(dá)需求的積極性持續(xù)受挫。

綜上可知，中國(guó)城市政府面臨著許多需要解決的問(wèn)題，因此排名靠前的城市政府并不意味著做得很好，只是相對(duì)做得較好。從總體水平上來(lái)看，中國(guó)城市政府的公共服務(wù)能力還是偏低。雖然我們基于2013年調(diào)查提供了一個(gè)排名，但是我們更希望在排名之后傳遞一種價(jià)值觀：城市公共服務(wù)導(dǎo)向的改變迫切要求城市政府回歸本位，即城市政府的價(jià)值在于為市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這一價(jià)值本位有其合理性和意義，因?yàn)樵诘乩砭嚯x上，城市政府是最能夠直接快速地了解本地市民需求的服務(wù)供給者。在此價(jià)值定位下，這一改變要求城市政府必須以滿足服務(wù)對(duì)象的需求，即本地市民的需求為目標(biāo)，而非官僚上層的政績(jī)要求為目標(biāo)。但更深層次的要求是推動(dòng)中央與地方關(guān)系的改革，促使城市政府有權(quán)有責(zé)成為市民需求的識(shí)別者和服務(wù)供給者。

當(dāng)政府回歸本位的時(shí)候，也意味著將城市治理的部分權(quán)力交還給社會(huì)。市民與私人部門(mén)不是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者或是顧客，而是和政府一樣，都是城市治理的利益相關(guān)者。三者合力的聯(lián)動(dòng)，能夠發(fā)揮不同的優(yōu)勢(shì)，政府需要明確界定服務(wù)邊界，在涉及公共性的事務(wù)上主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，行使權(quán)力，而不是退縮。在涉及私人性的事務(wù)，必須退縮，還給社會(huì)和個(gè)人權(quán)責(zé)，而非越權(quán)包攬。市民不僅僅反映需求和接受供給，更需要主動(dòng)參與決策過(guò)程，反映訴求，提供建議，并關(guān)注和監(jiān)督需求落到實(shí)處。私人部門(mén)不僅是公共服務(wù)的對(duì)象，同時(shí)也需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，減少負(fù)的外部性，并且在基于自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上與政府合力進(jìn)行服務(wù)供給，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得利益，成為城市治理的主動(dòng)參與者?？偟膩?lái)說(shuō)，政府、社會(huì)和市民應(yīng)該合作，重塑協(xié)商民主機(jī)制，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，允許各方意見(jiàn)進(jìn)入政策過(guò)程，在形成普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。

在現(xiàn)實(shí)中，許多城市政府的能力建設(shè)依然無(wú)法滿足以上要求。不僅如此，中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，以該指標(biāo)體系為基準(zhǔn)，不同城市政府顯示出不同的發(fā)展趨勢(shì)，或積極發(fā)展，或滯后甚至倒退。這一具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的指標(biāo)體系的運(yùn)用，暴露出規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的差距，并為城市政府能力發(fā)展提供未來(lái)可能的發(fā)展道路。

這一發(fā)展道路與當(dāng)今的世界潮流方向相呼應(yīng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力越來(lái)越大與公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿的困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了以增強(qiáng)政府回應(yīng)性和滿足公民意愿為主要目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革涉及很多國(guó)家，改革的內(nèi)容涵蓋政府管理體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面。就是在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各國(guó)紛紛尋求并建構(gòu)起與后工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)相適應(yīng)的治理模式，并向側(cè)重改善民生的公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。對(duì)中國(guó)城市政府來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)轉(zhuǎn)型更為必要！

中國(guó)城市政府必須重新界定其職能邊界，重構(gòu)其與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的城市治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由“地方發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的角色升級(jí)地方發(fā)展型政府，即發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式。公共服務(wù)型政府，該理念在20世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出，此后又得到多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。參見(jiàn)：何艷玲、汪廣龍、陳時(shí)國(guó)：《中國(guó)城市政府支出政治分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期，第87106頁(yè)。郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期，第95112頁(yè)。和職能轉(zhuǎn)型！

（本文寫(xiě)作得益于中山大學(xué)城市治理團(tuán)隊(duì)研究成果，核心成員還包括：陳琤、葉林、蔣絢、陳那波，特此致謝！）

In achieving a better life for Chinese urban citizens， the capacity of municipal government， particularly its capacity to deliver public services， plays the key role. Evaluation of Chinese municipal public service capacity is an important approach to improve Chinese urbanization and governance in cities. Urban development must be based on the concept of citizens request for public services and the capacity of municipal government to deliver public services， which is defined as the ability to minimize the gap between what citizens request and what they actually gain. There are three dimensions within the concept of government capacity： identification of citizens request， provision of public services， and learning and development. The survey data collected form 19 subprovincial cities in 2012 reveal that the capacity to provide public services is not equal to that of municipal government， and its key indicator is the capacity to identify citizens request.

capacity of municipal government；identification of citizens request；provision of public services

周淑英

當(dāng)政府回歸本位的時(shí)候，也意味著將城市治理的部分權(quán)力交還給社會(huì)。市民與私人部門(mén)不是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者或是顧客，而是和政府一樣，都是城市治理的利益相關(guān)者。三者合力的聯(lián)動(dòng)，能夠發(fā)揮不同的優(yōu)勢(shì)，政府需要明確界定服務(wù)邊界，在涉及公共性的事務(wù)上主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，行使權(quán)力，而不是退縮。在涉及私人性的事務(wù)，必須退縮，還給社會(huì)和個(gè)人權(quán)責(zé)，而非越權(quán)包攬。市民不僅僅反映需求和接受供給，更需要主動(dòng)參與決策過(guò)程，反映訴求，提供建議，并關(guān)注和監(jiān)督需求落到實(shí)處。私人部門(mén)不僅是公共服務(wù)的對(duì)象，同時(shí)也需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，減少負(fù)的外部性，并且在基于自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上與政府合力進(jìn)行服務(wù)供給，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得利益，成為城市治理的主動(dòng)參與者?？偟膩?lái)說(shuō)，政府、社會(huì)和市民應(yīng)該合作，重塑協(xié)商民主機(jī)制，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，允許各方意見(jiàn)進(jìn)入政策過(guò)程，在形成普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。

在現(xiàn)實(shí)中，許多城市政府的能力建設(shè)依然無(wú)法滿足以上要求。不僅如此，中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，以該指標(biāo)體系為基準(zhǔn)，不同城市政府顯示出不同的發(fā)展趨勢(shì)，或積極發(fā)展，或滯后甚至倒退。這一具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的指標(biāo)體系的運(yùn)用，暴露出規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的差距，并為城市政府能力發(fā)展提供未來(lái)可能的發(fā)展道路。

這一發(fā)展道路與當(dāng)今的世界潮流方向相呼應(yīng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力越來(lái)越大與公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿的困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了以增強(qiáng)政府回應(yīng)性和滿足公民意愿為主要目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革涉及很多國(guó)家，改革的內(nèi)容涵蓋政府管理體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面。就是在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各國(guó)紛紛尋求并建構(gòu)起與后工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)相適應(yīng)的治理模式，并向側(cè)重改善民生的公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。對(duì)中國(guó)城市政府來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)轉(zhuǎn)型更為必要！

中國(guó)城市政府必須重新界定其職能邊界，重構(gòu)其與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的城市治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由“地方發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的角色升級(jí)地方發(fā)展型政府，即發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式。公共服務(wù)型政府，該理念在20世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出，此后又得到多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。參見(jiàn)：何艷玲、汪廣龍、陳時(shí)國(guó)：《中國(guó)城市政府支出政治分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期，第87106頁(yè)。郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期，第95112頁(yè)。和職能轉(zhuǎn)型！

（本文寫(xiě)作得益于中山大學(xué)城市治理團(tuán)隊(duì)研究成果，核心成員還包括：陳琤、葉林、蔣絢、陳那波，特此致謝?。?/p>

In achieving a better life for Chinese urban citizens， the capacity of municipal government， particularly its capacity to deliver public services， plays the key role. Evaluation of Chinese municipal public service capacity is an important approach to improve Chinese urbanization and governance in cities. Urban development must be based on the concept of citizens request for public services and the capacity of municipal government to deliver public services， which is defined as the ability to minimize the gap between what citizens request and what they actually gain. There are three dimensions within the concept of government capacity： identification of citizens request， provision of public services， and learning and development. The survey data collected form 19 subprovincial cities in 2012 reveal that the capacity to provide public services is not equal to that of municipal government， and its key indicator is the capacity to identify citizens request.

capacity of municipal government；identification of citizens request；provision of public services

周淑英

當(dāng)政府回歸本位的時(shí)候，也意味著將城市治理的部分權(quán)力交還給社會(huì)。市民與私人部門(mén)不是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者或是顧客，而是和政府一樣，都是城市治理的利益相關(guān)者。三者合力的聯(lián)動(dòng)，能夠發(fā)揮不同的優(yōu)勢(shì)，政府需要明確界定服務(wù)邊界，在涉及公共性的事務(wù)上主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，行使權(quán)力，而不是退縮。在涉及私人性的事務(wù)，必須退縮，還給社會(huì)和個(gè)人權(quán)責(zé)，而非越權(quán)包攬。市民不僅僅反映需求和接受供給，更需要主動(dòng)參與決策過(guò)程，反映訴求，提供建議，并關(guān)注和監(jiān)督需求落到實(shí)處。私人部門(mén)不僅是公共服務(wù)的對(duì)象，同時(shí)也需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，減少負(fù)的外部性，并且在基于自身優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上與政府合力進(jìn)行服務(wù)供給，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得利益，成為城市治理的主動(dòng)參與者。總的來(lái)說(shuō)，政府、社會(huì)和市民應(yīng)該合作，重塑協(xié)商民主機(jī)制，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，允許各方意見(jiàn)進(jìn)入政策過(guò)程，在形成普遍共識(shí)的基礎(chǔ)上科學(xué)決策。

在現(xiàn)實(shí)中，許多城市政府的能力建設(shè)依然無(wú)法滿足以上要求。不僅如此，中國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，以該指標(biāo)體系為基準(zhǔn)，不同城市政府顯示出不同的發(fā)展趨勢(shì)，或積極發(fā)展，或滯后甚至倒退。這一具有規(guī)范性和指導(dǎo)性的指標(biāo)體系的運(yùn)用，暴露出規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的差距，并為城市政府能力發(fā)展提供未來(lái)可能的發(fā)展道路。

這一發(fā)展道路與當(dāng)今的世界潮流方向相呼應(yīng)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力越來(lái)越大與公民對(duì)政府提供的公共服務(wù)普遍不滿的困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起了以增強(qiáng)政府回應(yīng)性和滿足公民意愿為主要目標(biāo)的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這場(chǎng)改革涉及很多國(guó)家，改革的內(nèi)容涵蓋政府管理體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面。就是在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，各國(guó)紛紛尋求并建構(gòu)起與后工業(yè)社會(huì)、信息社會(huì)相適應(yīng)的治理模式，并向側(cè)重改善民生的公共服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。對(duì)中國(guó)城市政府來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)轉(zhuǎn)型更為必要！

中國(guó)城市政府必須重新界定其職能邊界，重構(gòu)其與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的城市治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由“地方發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的角色升級(jí)地方發(fā)展型政府，即發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式。公共服務(wù)型政府，該理念在20世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出，此后又得到多次修正。這一理念主張管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。參見(jiàn)：何艷玲、汪廣龍、陳時(shí)國(guó)：《中國(guó)城市政府支出政治分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第7期，第87106頁(yè)。郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期，第95112頁(yè)。和職能轉(zhuǎn)型！

（本文寫(xiě)作得益于中山大學(xué)城市治理團(tuán)隊(duì)研究成果，核心成員還包括：陳琤、葉林、蔣絢、陳那波，特此致謝！）

In achieving a better life for Chinese urban citizens， the capacity of municipal government， particularly its capacity to deliver public services， plays the key role. Evaluation of Chinese municipal public service capacity is an important approach to improve Chinese urbanization and governance in cities. Urban development must be based on the concept of citizens request for public services and the capacity of municipal government to deliver public services， which is defined as the ability to minimize the gap between what citizens request and what they actually gain. There are three dimensions within the concept of government capacity： identification of citizens request， provision of public services， and learning and development. The survey data collected form 19 subprovincial cities in 2012 reveal that the capacity to provide public services is not equal to that of municipal government， and its key indicator is the capacity to identify citizens request.

capacity of municipal government；identification of citizens request；provision of public services

周淑英