我國保障性住房融資模式探討

呂建黎

摘 要：建設(shè)保障性住房是各級政府和廣大居民普遍關(guān)心的重大民生工程，對改善中低收入者的住房條件有著重大意義。文章從保障性住房的內(nèi)涵入手，介紹了江蘇省保障性住房融資模式的現(xiàn)狀，重點分析了現(xiàn)有融資模式的弊端，并介紹了國外較為成熟的保障性住房融資模式，最后提出了進一步改善江蘇省保障性住房融資模式的對策建議，為政策制定者提供參考。

關(guān)鍵詞：保障性住房 融資模式 江蘇

中圖分類號：F293.30

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）12-058-03

住房問題一直是人類社會發(fā)展進程中面對的首要問題之一，屬于人的第一層次需求。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，該問題已成為我國社會各界普遍關(guān)注的熱點問題之一。1998年，我國住房分配制度改革取得重大突破，取消了計劃經(jīng)濟時代單一的福利分房和租房制度，取而代之的是較為單一的貨幣化分房、商品化住房供應(yīng)制度。該制度對于減輕財政壓力，促進我國房地產(chǎn)市場發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但隨著近年來普通商品住房價格的持續(xù)走高，廣大居民人均收入?yún)s仍然較低（2013年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元、農(nóng)村居民人均純收入8896元），導(dǎo)致普通工薪階層已經(jīng)難以支付其高昂的成本，“蝸居”現(xiàn)象在全國各地大量出現(xiàn)，廣大居民尤其是中低收入居民的住房需求得不到切實滿足。

為緩解上述矛盾，我國各級政府相繼制定了一系列政策，建設(shè)保障性住房成為其主要措施之一。我國在“十二五”規(guī)劃中明確提出要建設(shè)3600萬套保障性住房，以滿足中低收入者的住房需求。住房建設(shè)需要大量資金，政府并未明確規(guī)定保障性住房建設(shè)所需資金的來源渠道及出資比例，該問題便成為阻礙保障性住房實際交付的關(guān)鍵問題。因此，改善現(xiàn)有融資模式，為保障性住房提供穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金來源就值得探討。

一、保障性住房現(xiàn)有融資模式

保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中，所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質(zhì)的公共住房。江蘇省保障性住房主要分為經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等類型。按照國家“十二五”規(guī)劃的要求，江蘇省保障性住房建設(shè)項目正按計劃實施，新開工和竣工交付的面積持續(xù)增加。如南京市2012年新開工建設(shè)保障性住房50210套，竣工20010套。其中，廉租房14230套，經(jīng)濟適用房26490套，為完成國家“十二五”規(guī)劃做出了貢獻。

為保證保障性住房項目的順利實施，江蘇省出臺了一系列法律、法規(guī)，從法律層面對保障性住房加以保障。如南京市政府于2001年頒布《南京市城鎮(zhèn)居民低收入家庭住房保障試行辦法》，標志著南京市保障性住房制度正式建立。隨后，關(guān)于保障性住房的各項政策陸續(xù)出臺，如2005年，南京市政府頒布了《南京市城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房保障實施細則》，明確提出建設(shè)廉租房，以解決低收入群體的住房問題。三年后，《南京市廉租房保障實施細則》和《南京市經(jīng)濟適用住房管理實施細則》出臺。2013年，又出臺了《南京市公共租賃住房實施細則》，至此，南京市保障性住房制度基本建立。

關(guān)于保障性住房的融資模式，國內(nèi)外學(xué)者和機構(gòu)做了大量研究。有觀點認為保障性住房建設(shè)所需資金應(yīng)該主要由政府提供，原因在于市場普遍存在信息不對稱、外部性等失靈；也有觀點認為在我國新型城鎮(zhèn)化推進過程中，中央政府理應(yīng)承擔主要融資責任，但在中央財政收入相對有限情況下，地方政府和企業(yè)可通過融資協(xié)議的方式為保障性住房建設(shè)籌集資金，如采用BOT、PPP、REIT等模式。另有觀點認為不應(yīng)采用單一政策，應(yīng)采取綜合性措施為保障性住房融資。如殷燕通過對新加坡、英國等發(fā)達國家保障性住房融資模式的研究，提出以下觀點：一是政府提供仍是保障性住房資金來源的主要渠道，且中央政府和地方政府應(yīng)明確區(qū)分各自責任，確保資金的及時到位；二是應(yīng)制定相應(yīng)的財政和貨幣政策，為保障性住房建設(shè)提供資金；三是應(yīng)鼓勵民間資本參與保障性住房的建設(shè)；四是可利用資產(chǎn)證券化等方式在金融市場上籌集資金；五是可將土地市場所獲收益的一部分專門用來支持保障性住房的建設(shè)。

在目前的實踐中，江蘇省保障性住房資金來源主要有以下幾種方式：一是財政性資金；二是住房公積金凈收益部分；三是年度土地出讓收入或土地出讓凈收益的一定比例。如江蘇省常州市每年將土地出讓凈收益的10%用于保障性住房的建設(shè)；四是地方公共住房出售、出租收入部分；五是通過市場化手段籌集的資金。

二、現(xiàn)有融資模式存在的主要問題

1.缺乏一套穩(wěn)定的財政投入機制。目前，國家相關(guān)部門并未對保障性住房的資金來源做出明確而強制的規(guī)定，缺乏一套為保障性住房建設(shè)提供穩(wěn)定的、長期的資金投入機制。雖然國家財政部和住房建設(shè)部在2011年6月發(fā)布了《關(guān)于切實落實保障性安居工程資金，加快預(yù)算執(zhí)行進度的通知》等文件，提出地方政府應(yīng)將土地出讓金的10%作為保障性住房建設(shè)所需資金，但這一指標并非強制性要求，只是原則性建議。由于我國財政體制正處于從經(jīng)濟建設(shè)財政向注重民生的公共財政轉(zhuǎn)型過程中，同時地方政府出于對經(jīng)濟總量的偏好，更多財政資金往往投向于經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，用于保障性住房的預(yù)算支出嚴重不足，地方財政預(yù)算資金在短時間內(nèi)難以滿足大規(guī)模保障性住房建設(shè)的需求，資金缺口將越來越大。

2.缺乏專業(yè)政策性銀行。政策性銀行是為實現(xiàn)國家相關(guān)政策，為相關(guān)行業(yè)提供融資的專業(yè)金融服務(wù)機構(gòu)。由國務(wù)院統(tǒng)籌，資金?？顚Ｓ?。雖然我國早已成立了國家開發(fā)銀行，但該機構(gòu)主要為國家開發(fā)的大型項目提供資金支持，尚未建議專門為保障性住房提供資金支持的政策性銀行，導(dǎo)致建設(shè)資金來源渠道不固定，這必然阻礙保障性住房建設(shè)計劃的順利完成。

3.地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險偏大。就近幾年江蘇省保障性住房的資金來源來看，大部分來自地方財政，來自中央財政的資金偏少，這給地方政府的財政造成了巨大壓力。為完成國家提出的保障性住房建設(shè)計劃，地方政府往往組建融資平臺，通過間接融資和直接融資等方式籌集資金。如江蘇省常州市2009年3月成立了注冊資本10億元的常州市公共住房建設(shè)投資發(fā)展有限公司，向各金融機構(gòu)爭取住房保障資金支持，累計融資超過30.19億元。雖然貸款利率較低，但保障性住房本身具有低收益性、資金回收期長等特點，依靠其租金等收益來償還貸款并不現(xiàn)實，這必然增加融資平臺的資金風(fēng)險。endprint

三、國外保障性住房融資模式借鑒

1.新加坡保障性住房融資模式。在保障性住房建設(shè)方面，新加坡是世界上制度最完善的國家之一。新加坡人均擁有的土地面積極少，屬于典型的人多地少國家。為解決中低收入者的住房問題，新加坡政府為其建設(shè)了大量租屋。建設(shè)資金主要來自以下幾個方面：一是政府提供的建設(shè)發(fā)展貸款；二是中央公積金局提供的專項貸款；三是通過發(fā)行專項債券取得的資金；四是租屋的租金收入；五是租屋的出售收入。屬于典型的政府與市場相結(jié)合的融資模式。

2.日本保障性住房融資模式。日本保障性住房主要分為公營住宅和公團住宅，其建設(shè)和運營所需資金主要由中央財政和地方財政共同負擔。日本有專門為保障性住房提供資金支持的金融機構(gòu)，即住宅金融公庫，性質(zhì)類似于我國的政策性銀行。其資金來源包括國家財政撥款、發(fā)行債券及民間資本。其主要職能在于為難以通過普通商業(yè)銀行獲得貸款的中低收入者提供住房貸款，期限可達30年以上，少數(shù)經(jīng)濟困難者貸款期限還可延長。貸款利率比普通商業(yè)銀行要低1%～2%，大大減輕了中低收入者的購房壓力。

3.美國保障性住房融資模式。美國保障性住房建設(shè)所需資金主要來自以下幾方面：一是聯(lián)邦財政撥款；二是發(fā)行保障性住房建設(shè)債券；三是民間融資；四是通過住房抵押市場融資；五是通過住房抵押二級市場融資。在保障性住房建設(shè)的初期階段，資金基本依賴聯(lián)邦撥款。即使到了成熟階段，聯(lián)邦撥款依然是構(gòu)成資金的主要來源。

4.德國保障性住房融資模式。德國擁有完善的保障性住房建設(shè)體系，其資金來源從早期以政府主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段政府與市場相結(jié)合模式。通過多種渠道來融資，如通過成立小額存款批發(fā)基金與商業(yè)銀行合作、契約儲蓄與信用合作社合作等方式為保障性住房融資，其特點是政府的監(jiān)管非常嚴格。

四、進一步改善保障性住房融資模式的對策

保障性住房建設(shè)關(guān)系到廣大中低收入者的切身利益，是社會各界普遍關(guān)注的重點民生工程，必須如期完成。為此，應(yīng)從以下幾方面展開，改善其融資模式，為保障性住房建設(shè)提供資金保障。

1.建立保障性住房資金籌集的長期機制?，F(xiàn)階段，國家相關(guān)部門雖然建議將地方土地收入的10%用于保障性住房建設(shè)，但因缺乏強制措施，很多地方政府往往將資金挪做他用，導(dǎo)致實際用于保障性住房建設(shè)資金偏少。因此，國家應(yīng)出臺相關(guān)政策，強制要求地方政府將地方土地出讓收入的10%用于保障性住房建設(shè)，并建立專業(yè)的審計制度及問責機制，確保為保障性住房建設(shè)提供穩(wěn)定的、長期的資金來源。

2.成立專業(yè)政策性銀行，為保障性住房提供穩(wěn)定的資金來源。很多發(fā)達國家如日本等都設(shè)立了專門為保障性住房融資的政策性銀行，但我國目前尚未建立。因此，應(yīng)設(shè)立專門為保障性住房提供融資的政策性銀行，如成立“國家保障性住房開發(fā)銀行”，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌各方面資金，提高資金的使用效率。可將目前的住房公積金、商業(yè)銀行中為保障性住房貸款和地方土地出讓收入的10%納入該銀行統(tǒng)一管理，做到專款專用，為保障性住房提供穩(wěn)定的、長期的資金來源。

3.探索政府與市場相結(jié)合的多元融資渠道。應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等政策吸引民間資本參與保障性住房的建設(shè)，可采用BOT、PPP等多種模式，為保障性住房建設(shè)提供長期、穩(wěn)定的資金來源。

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（作者單位：南京中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 江蘇南京 210023）（責編：呂尚）endprint