試論建立有效的衛(wèi)生監(jiān)督保障機制
——山西省運城市2006與2013年度衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)衛(wèi)生費用比較

●武文靜

2005—2006年，衛(wèi)生部先后頒布實施了《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》①、《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》②、《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)實施意見》③，對衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)做了明確要求。2006年，隨著衛(wèi)生部在原衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督司的基礎(chǔ)上組建了衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局之后，全國各省、市、縣各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)完成了組建。2013年1月，衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)“2013年衛(wèi)生工作要點的通知”，明確要求規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)運行機制，將衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管服務(wù)的覆蓋率擴大到90%以上。至此，從中央到縣四級、覆蓋農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督體系框架基本形成,衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)進入了一個前所未有的階段。在衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)工作中，經(jīng)費保障無疑具有舉足輕重的地位。為了總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，以探求山西省運城市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督費用及結(jié)構(gòu)，籌資途徑、總量預(yù)期值等，我們于2006年12月和2013年12月兩次組織對全市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)情況進行了調(diào)查，現(xiàn)將衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)衛(wèi)生費用情況總結(jié)如下。

一、運城市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)衛(wèi)生費用情況

1.衛(wèi)生監(jiān)督總費用及其構(gòu)成。2006年，全市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人均總費用為2.21萬元，其中財政投入為0.93萬元，財政投入占總費用42.1%。已完成改制的12家監(jiān)督機構(gòu)人均總費用為1.96萬元，其中財政投入1.19萬元，占60.6%，略高于全市。財政完全保障人員工資的僅2家，均沒有保障業(yè)務(wù)經(jīng)費。工資總額占衛(wèi)生總費用的比例達58.5%，還有2家機構(gòu)沒有足額發(fā)放人員工資。

2013年全市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人均總費用為4.64萬元，其中財政投入為3.8萬元，占總費用82%。全市13家衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員工資得到了財政保障，1家人員工資得不到財政保障。有8家人員工資占財政投入的90%以上，5家財政僅撥付人員工資，無任何業(yè)務(wù)經(jīng)費，工資總額占衛(wèi)生總費用的比例達76.9%。

衛(wèi)生監(jiān)督總費用的另一部分來自于衛(wèi)生監(jiān)督收費，包括：現(xiàn)場監(jiān)測與評價、體檢、培訓(xùn)等三部分，另外少數(shù)地區(qū)還有罰沒款返還。

2.用途與構(gòu)成。衛(wèi)生監(jiān)督總費用主要用于人員工資支出、事業(yè)支出（包含辦公、交通、燃油、人員差旅、水電暖等）、專項工作支出、培訓(xùn)支出和衛(wèi)生協(xié)管工作支出等。由于地方財政投入不足，總費用水平不高，工作經(jīng)費普遍短缺，并且各縣市的情況也不同，全市衛(wèi)生監(jiān)督人員收入水平不高。

3.衛(wèi)生監(jiān)督人均總費用預(yù)期值。通過對各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員的調(diào)查匯總、監(jiān)督機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的深入訪談，以2006年水平估算，月平均期望收入中位數(shù)為1900元，開展各項工作人均業(yè)務(wù)經(jīng)費的中位數(shù)為1.7萬元，兩項合計，年人均衛(wèi)生總費用預(yù)期值為4.0萬元。

到2013年，由于全國事業(yè)單位全部實行崗位設(shè)置和績效考核工資，相應(yīng)地各項費用水平有所提高，人均期望月收入中位數(shù)為4000元，業(yè)務(wù)經(jīng)費人均為3.5萬元，兩項合計，年人均衛(wèi)生總費用預(yù)期值為8.3萬元。

二、存在問題

1.衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政保障不足。據(jù)調(diào)查，2013年運城市14家衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人均總費用為4.64萬元，其中人均財政投入3.8萬元，占總費用82%,而人員工資占財政投入的93.7%，工資總額占總費用的比例達76.9.%，財政投入業(yè)務(wù)經(jīng)費人均僅0.24萬元，占總費用5.1%；人均事業(yè)收費收入0.54萬元，占總費用的12%；罰沒返還、專項等其他收入人均0.29萬元，占總費用的6%；人員工資基本得到了保證，但5家沒有業(yè)務(wù)經(jīng)費。用于業(yè)務(wù)工作的經(jīng)費實在緊張，包括培訓(xùn)、設(shè)備投入等進一步改善工作經(jīng)費幾乎談不到。從經(jīng)費來源上看，行政事業(yè)性收費一直是很重要的組成部分，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)的是行政執(zhí)法職能，應(yīng)當(dāng)由政府財政給予人員經(jīng)費和工作經(jīng)費保障；從經(jīng)費形式上看，2011年運城市市屬事業(yè)單位全面開始分類改革進程，衛(wèi)生監(jiān)督所劃為公益一類，即具有行政職能的事業(yè)單位，運城全市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)均是事業(yè)編制，當(dāng)?shù)刎斦词聵I(yè)單位管理和補償經(jīng)費，人員經(jīng)費、公務(wù)費、專業(yè)工作經(jīng)費都無法保證。

2.衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足，人員收入水平不高。按照《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)績效考核實施意見》④要求,“市級：常住人口在500萬以上的不少于100人，縣級：不少于常住人口的1人/萬人，最低不少于15人?！蹦壳?，運城市衛(wèi)生監(jiān)督人員總數(shù)不足，山區(qū)縣人員短缺尤為突出。據(jù)調(diào)查，運城市2013年人口為520萬人，有衛(wèi)生監(jiān)督員275人，每萬人口衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)為0.53名，市級監(jiān)督員35人；最低的平陸縣，全縣僅14名監(jiān)督人員，每萬人口衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)僅為0.35名。主要原因：一是根據(jù)2010年12月中編辦將食品和化妝品衛(wèi)生監(jiān)督職能劃轉(zhuǎn)至食品藥品監(jiān)督管理局，原從事食品和化妝品衛(wèi)生監(jiān)督人員隨之劃轉(zhuǎn)流失；二是由于衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人事制度改革不徹底、不到位，人員老化、更新不足、自然減員現(xiàn)象普遍存在；三是衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)因人員整體不足，部分縣市招錄公益崗人員以彌補人員短缺現(xiàn)象，但財政無經(jīng)費補助和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費，新招錄人員收入得不到保障而造成流失。其必將導(dǎo)致工作量負荷加大，從而使衛(wèi)生監(jiān)督覆蓋率低、工作質(zhì)量不能保證，監(jiān)督頻次減少等現(xiàn)象。

3.衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備不足。從運城市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)情況來看，運城市平均每個衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)擁有執(zhí)法車輛3.71輛，萬元以上設(shè)備5.14臺，全市共有執(zhí)法取證設(shè)備96臺，各類快速檢測設(shè)備59臺（套），市級現(xiàn)有的快速檢測設(shè)備相當(dāng)于《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)指導(dǎo)意見》規(guī)定配置標(biāo)準的45%，縣級離規(guī)定配置標(biāo)準相差更大，其中3家機構(gòu)無快速檢測設(shè)備。而且這些設(shè)備大多是2005年國債項目裝備的，迄今沒有更新，設(shè)備老化，消耗、維護費用巨大。衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法裝備不足，檢驗監(jiān)測器材設(shè)備陳舊落后，現(xiàn)場快速檢測設(shè)備短缺嚴重，難以實現(xiàn)快速、準確、全面的監(jiān)督監(jiān)測目標(biāo)，嚴重影響衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的公正性。

4.衛(wèi)生監(jiān)督工作開展不到位。法律法規(guī)及地方政府要求縣級監(jiān)督機構(gòu)在衛(wèi)生行政許可、衛(wèi)生監(jiān)督檢查、衛(wèi)生監(jiān)測和評價、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置、投訴舉報處理、案件查處、監(jiān)督信息管理、法制宣傳教育、衛(wèi)生監(jiān)督稽查、監(jiān)督隊伍培訓(xùn)和管理等10個方面承擔(dān)270項職責(zé)，市監(jiān)督所承擔(dān)除上述10個方面外增加了重大活動保障共11個方面350個項目。而目前縣級監(jiān)督機構(gòu)能夠開展的僅達54.8%，市衛(wèi)生監(jiān)督所能夠開展的項目比例為61.3%，究其原因主要是經(jīng)費不足，設(shè)備短缺，技術(shù)手段落后達不到要求等致使工作不能全面順利開展。

三、討論與建議

1.完善財政保障，提高一線衛(wèi)生監(jiān)督人員的收入水平，穩(wěn)定隊伍。2006年全市各級財政保障衛(wèi)生監(jiān)督總費用的比例僅42.1%，財政保障工資的比例不高，財政保障在編制人員基本工資比例不足50%的監(jiān)督機構(gòu)有4家，最低的僅31.4%。到2013年，全市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員工資全部得到了財政保障，全市衛(wèi)生監(jiān)督人員人均年收入為3.2萬元，低于當(dāng)?shù)胤撬綘I單位人員平均工資水平（2013年運城3.44萬元；全省4.64萬元）⑤。人員老化、數(shù)量嚴重不足、新招聘人員工資得不得保證、工作繁重、責(zé)任大和收入水平不高是隊伍不穩(wěn)定的原因之一，從調(diào)查情況看，由于個人的原因調(diào)離衛(wèi)生監(jiān)督崗位的時有發(fā)生，某縣在衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)組建完成后，原從事衛(wèi)生監(jiān)督工作的僅5人，占人員總數(shù)不足20%。衛(wèi)生監(jiān)督工作必然受到較大的影響。進一步對部分衛(wèi)生行政部門和監(jiān)督機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)進行深入訪談發(fā)現(xiàn)，財政保障不力，沒有經(jīng)費，沒有設(shè)備，沒有房屋，很大程度影響了改革的進程和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

2.加大財政投入，保障經(jīng)費落實。根據(jù)調(diào)查，運城市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)面臨的問題中排在最前面的是經(jīng)費保障和體制不暢。衛(wèi)生監(jiān)督工作的重要性越來越高，2013年有五項工作列入省政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，七項工作列入市政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，還有19種衛(wèi)生監(jiān)督法定報表需按時填報，經(jīng)費匱乏已制約了衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常開展。

因財政對衛(wèi)生監(jiān)督的投入不足，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)為開展工作，不得不靠有償服務(wù)等收費來彌補工作經(jīng)費的不足，造成了能收費的工作搶著干，不收費或難收費的工作沒人干和不求質(zhì)量、不謀發(fā)展的不良現(xiàn)象。此舉違背了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的根本宗旨，影響了衛(wèi)生執(zhí)法的公正性和嚴肅性。⑥

財政對衛(wèi)生監(jiān)督投入不夠，人員不足、結(jié)構(gòu)不合理，辦公設(shè)備、快速檢測設(shè)備老化落后，執(zhí)法車輛短缺問題，嚴重影響了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作的正常開展。衛(wèi)生監(jiān)督作為公共衛(wèi)生事業(yè)的重要組成部分，屬于典型公共產(chǎn)品，衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，是公共衛(wèi)生服務(wù)的重要內(nèi)容，政府是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的責(zé)任主體，應(yīng)完全承擔(dān)籌資職能，落實《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》等文件，提高衛(wèi)生監(jiān)督等公共衛(wèi)生資源配置的比例，保障衛(wèi)生監(jiān)督經(jīng)費。

3.建立經(jīng)費保障機制，確保運行順暢。按照衛(wèi)生部39號令二十五條的要求，“各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)所需經(jīng)費，包括人員經(jīng)費、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費和發(fā)展建設(shè)支出，按照財政部、國家計委、衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》⑦規(guī)定，由同級政府預(yù)算根據(jù)需要合理安排，保證其履行職責(zé)的必要經(jīng)費?！薄缎l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)績效考核保障指標(biāo)》用了近三分之一的分值對此進行了明確要求，并且設(shè)置了兩個關(guān)鍵項目，分別是人員經(jīng)費和衛(wèi)生執(zhí)法等專項經(jīng)費列入財政預(yù)算。現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督工作的經(jīng)費籌措途徑應(yīng)該徹底改變，靠執(zhí)法創(chuàng)收、以收費和罰款養(yǎng)人的傳統(tǒng)做法已不能合法存在。按照有關(guān)政策要求建立起有效的經(jīng)費保障機制，理順工作程序，確保運行順暢，使衛(wèi)生監(jiān)督工作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

總之，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為各級人民政府衛(wèi)生行政部門行使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能的執(zhí)行機構(gòu)，依法在公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健領(lǐng)域開展綜合性衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，是政府履行管理衛(wèi)生事務(wù)的職能的重要體現(xiàn)，是深化醫(yī)療體制改革的重要組成部分，各級政府應(yīng)當(dāng)加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，在整合現(xiàn)有衛(wèi)生資源的基礎(chǔ)上，加大投入，建立職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的衛(wèi)生監(jiān)督體系，為維護轄區(qū)人民身體健康、保護經(jīng)濟建設(shè)和構(gòu)建和諧社會發(fā)揮應(yīng)有的作用。

注釋：

①衛(wèi)生部令39號.關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定，2005.1.5

②衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2005]76號），2005.3

③衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)實施意見（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2006]223號），2006年6月

④衛(wèi)生部.衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)績效考核實施意見（衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)[2011]55號），2011.8

⑤山西統(tǒng)計信息網(wǎng).http://www.stats-sxgov.cn/

⑥石濱，杜昌琦.衛(wèi)生監(jiān)督面對市場經(jīng)濟的困惑.中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2003（6）：327

⑦財政部、國家計委、衛(wèi)生部.關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見（財社 [2000]17號），2000.7.10

[1]武文靜.淺論衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè).經(jīng)營管理者，2014（4）：284

[2]樊貴宏，張煒，武文靜.運城市2004與2006年衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)基本情況比較.中國公共衛(wèi)生管理,2008（1）:92