對省級財政支出績效評價的看法和建議

●張明珠

對省級財政支出績效評價的看法和建議

●張明珠

財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，是財政管理體制改革中的重要內(nèi)容。文章首先回顧和總結(jié)了近十年的財政支出績效評價政策依據(jù)；然后在簡要介紹省級財政支出績效管理必要性的基礎(chǔ)上，著重分析了省級財政支出績效評價的基本情況，并對形成的根源進(jìn)行了深入探討；最后提出了一些政策建議。

財政支出 績效評價 預(yù)算績效管理

自中央提出“推進(jìn)財政管理體制改革”“建立預(yù)算績效評價體系”的要求以來，財政支出績效評價成為了財政管理體制改革中的重要內(nèi)容。財政支出績效評價能夠為提高財政管理績效提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為健全公共財政體制、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。隨著改革的推進(jìn)，財政支出績效評價也已經(jīng)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。回顧與總結(jié)經(jīng)驗與不足，對于今后的財政改革發(fā)展具有重要的促進(jìn)作用。

一、財政支出績效評價的相關(guān)政策梳理

黨的十六屆三中全會指出，要“推進(jìn)財政管理體制改革……建立預(yù)算績效評價體系?！?006年財政部下發(fā)了《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》中，要求“探索建立地方預(yù)算績效評價體系，”

2007年黨的十七大報告中進(jìn)一步明確要“完善公共財政體系，深化預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督。”

2009年財政部根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，將當(dāng)前財政工作的重點之一確定為“全面推進(jìn)財政管理科學(xué)化精細(xì)化，嚴(yán)格預(yù)算管理，強(qiáng)化財政監(jiān)督，提高財政資金績效?！?009年6月財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確了績效評價的對象、范圍和評價重點。自此，財政績效評價從中央部門到各省全面推開。

2011年4月財政部為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，不斷提高財政科學(xué)化精細(xì)化管理水平，規(guī)范財政支出績效評價行為，重新修訂并且印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。新增內(nèi)容有：要對部門整體支出進(jìn)行績效評價；預(yù)算部門要將績效目標(biāo)編入年度預(yù)算，并隨預(yù)算調(diào)整而進(jìn)行調(diào)整；各級財政部門和預(yù)算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，勇于探索，先易后難，優(yōu)先選擇民生支出和社會公益性較強(qiáng)的項目等進(jìn)行預(yù)算績效管理試點，積累經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)基本支出績效管理試點，單位整體支出績效管理試點和財政綜合績效管理試點。

2011年7月，財政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的制度意見》，這是我國關(guān)于預(yù)算績效管理的第一個綱領(lǐng)性文件。《指導(dǎo)意見》指出，推行預(yù)算績效管理要將績效管理理念融入預(yù)算管理的全過程，使之與預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。

二、省級財政支出績效管理的必要性

1.有利于緩解財政收支矛盾。近年來，我國各省財政收支不平衡問題日益顯現(xiàn)。其主要原因是在收入增加的同時，省級財政支出擴(kuò)展，且財政支出的效率不高。特別是建立完善社會保障體系，發(fā)展科教文衛(wèi)等公益事業(yè)都需要巨額的資金投入。為了緩解財政收支矛盾，有效控制財政運行風(fēng)險，確保各項事業(yè)順利進(jìn)行就需要“向管理要效益”，強(qiáng)化對財政支出的績效管理，提高財政支出的效率。

2.有利于解決省級財政資金管理缺失的問題。加強(qiáng)省級財政支出績效管理對于提高財政資金的配置效率，挽救財力損失非常迫切。財政支出績效評價有利于改進(jìn)省級財政支出分配方式，提高省級財政支出使用效率和資源配置效率的最大化目標(biāo)，使財政支出規(guī)范化、科學(xué)化和合理化，

3.有利于優(yōu)化省級財政支出結(jié)構(gòu)。長期以來，省級財政支出結(jié)構(gòu)不合理，支出效率低下，財政資金使用部門要錢隨意，花錢隨便。開展績效評價可以規(guī)范部門要錢和花錢行為，引導(dǎo)財政性資金投入到經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性好的項目，從而實現(xiàn)財政支出結(jié)構(gòu)的自我優(yōu)化。

4.有利于健全省級公共財政體制。在公共財政框架下，預(yù)算的編制，預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的監(jiān)督相分離是公共財政體制的基本要求。

三、省級財政支出績效評價的成效

根據(jù)國家財政部的要求，按照“建制度、重試點、抓研究、建隊伍”的思路，2001年全國在各省開始了財政支出績效評價試點工作。在經(jīng)歷了試點階段——擴(kuò)大試點階段——升華階段后，摸索出一些經(jīng)驗，取得了初步成效。

1.推動了省級財政支出績效評價制度的初步建設(shè)。以山西省為例，2004年根據(jù)財政部的部署，山西及時制定了《省級項目支出績效評價辦法（暫行）》，并在教育、科技、環(huán)保、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等領(lǐng)域積極開展試點工作。隨后根據(jù)試點工作的進(jìn)展，又制定了具體的績效評估辦法：《省級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》、《山西省環(huán)境保護(hù)專項資金績效評價及項目竣工驗收管理辦法》、《山西省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目績效考評管理暫行辦法》、《省級農(nóng)口部門項目支出績效考評試行辦法》、《山西省財政廳省本級財政預(yù)算管理程序和辦結(jié)時限的規(guī)定》等文件。

2.省級財政支出項目績效評價由選擇性試點到全面鋪開，財政支出績效評價效果已經(jīng)顯現(xiàn)。以廣東省為例，從2003年試點以來，對教育、交通的專項補(bǔ)助和貼息貸款項目資金使用情況，商業(yè)企業(yè)集團(tuán)公司資產(chǎn)重組財政專項補(bǔ)助資金項目等，開展財政支出項目績效評價效果良好。

3.建立了穩(wěn)定且專業(yè)的財政支出績效評價機(jī)構(gòu)。為了做好本部門的具體評價工作，各省財政專門建立了財政支出績效評價機(jī)構(gòu)，同時還充分發(fā)揮資產(chǎn)評估等社會中介組織專業(yè)優(yōu)勢，引入中介機(jī)構(gòu)，接受相關(guān)單位委托對財政支出項目進(jìn)行績效評價。山西省財政廳著手引入中介機(jī)構(gòu)，邀請資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)參與績效評價，提升了本省的績效評價水平，初步形成了“財政委托、協(xié)會引導(dǎo)、中介機(jī)構(gòu)參與”的具有山西特色的財政支出績效評價模式。

4.財政支出的績效評價體系得到完善并日趨細(xì)化。山西省財政根據(jù)財政部的關(guān)于財政支出績效評價暫行辦法和指導(dǎo)意見，結(jié)合本省實際出臺了一系列規(guī)章制度，對績效評價項目的確定，組織機(jī)構(gòu)的建立、評價方案的選擇、評價工作的實施、評價報告的撰寫等做出明確規(guī)定和初步規(guī)范。

5.初步建立了財政支出績效評價信息庫。省級財政在評價時注意總結(jié)收集資料，對并資料進(jìn)行分析、加工整理，提高了績效評價的科學(xué)性和效率性，為以后工作積累了有價值的素材。有的省還建立了參與評價的中介機(jī)構(gòu)庫，績效評價專家?guī)欤冃畔⒃u價網(wǎng)站。

四、績效評價工作中存在的問題

從總體上看，績效評價工作起步順利，基本滿足了當(dāng)前工作的需要，但與既定的目標(biāo)還存在一些差距，面臨一些新的問題：

1.從各省的情況看主要以財政支出項目評價為主，綜合評價還未開始，評價結(jié)果多數(shù)停留在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和問題分析上。

2.專業(yè)的評價人才嚴(yán)重缺乏。省級財政支出績效評價的對象涉及項目、單位、部門乃至全省的財政資金，參加財政績效評價的工作人員，既要熟悉財政預(yù)算知識，又要熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識；既要擅長組織項目管理工作又要了解國家政策和部門職能；既要擅長信息處理又要掌握評價技能，但現(xiàn)實中這樣的復(fù)合型人才十分缺乏。

3.財政支出績效評價的結(jié)果沒有起到指導(dǎo)實踐的作用。大多的財政績效評價沒有建立在財政預(yù)算和部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，有些預(yù)算取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。績效評價結(jié)果僅僅作為部門項目建設(shè)運營的檔案保存，沒有成為指導(dǎo)財政實踐的重要參考指標(biāo)。

五、對省級財政支出績效評價的建議

針對上述提到的問題，應(yīng)從以下方面強(qiáng)化工作：

1.進(jìn)一步完善省級財政支出績效評價的制度建設(shè)。各省要盡快出臺與預(yù)算編制相關(guān)的法規(guī)制度和辦法，使財政支出績效評價工作都能遵循一定的制度規(guī)范。要在落實財政部《財政支出績效評價管理辦法》的基礎(chǔ)上，研究制定一系列涉及績效評價細(xì)化、量化的制度規(guī)范，在財政資金運行的各個環(huán)節(jié)都有章可循。

2.健全省級財政支出績效評價層次體系?？冃гu價指標(biāo)體系必須有針對性。如果不了解財政績效評價的特點，簡單套用一般項目評價方法，很難達(dá)到財政績效評價的目的。從各省開展績效評價的情況看基本上遵循了“項目—單位—部門—綜合”以及先重點項目后一般項目的路徑。使績效評價循序漸進(jìn)，由點到面，確保了財政支出績效工作進(jìn)展穩(wěn)妥順利。由此看來，評價工作的分類有明顯的層次性。工作中要先選擇社會公眾比較關(guān)心的重要的公共支出項目作為評價的重點，以較好地回應(yīng)大眾的關(guān)切，在此基礎(chǔ)上，逐步拓展整個財政支出的績效評價。

3.設(shè)立財政績效評價的組織框架機(jī)構(gòu)。首先要具有強(qiáng)有力的、高度權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)，這是財政支出績效評價進(jìn)展的組織保證。省級應(yīng)成立由人大、政府、財政、審計、咨詢專家、社會中介機(jī)構(gòu)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，專司其事，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全省的財政支出績效評價工作。各單位部門對此項工作要有專人負(fù)責(zé)。其次要有素養(yǎng)的合格人才。要創(chuàng)造條件把優(yōu)秀人才吸引過來，吸收專家和學(xué)者參與績效評價。對現(xiàn)有人員要強(qiáng)化培訓(xùn)，提高他們的政策法規(guī)的把握能力，評價過程對所涉及知識的理解能力，先進(jìn)技能的掌握的運用能力，數(shù)據(jù)參數(shù)的搜集能力和相關(guān)理論的研究能力。

4.完善財政支出績效評價的指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。財政支出績效評價體系指標(biāo)設(shè)計要把握原則性、目的性與系統(tǒng)性相結(jié)合的原則，全面性和精簡性相結(jié)合的原則，完整性和導(dǎo)向性相結(jié)合的原則，科學(xué)性和可操作性相結(jié)合的原則，定量分析和定性分析相結(jié)合的基本原則。

財政支出績效評價作為一種公共產(chǎn)品，還需要我們展開更全面深入的研究。

[本文摘自于山西省軟科學(xué)研究計劃資助項目《資產(chǎn)評估對山西財政支出項目績效評價貢獻(xiàn)的實證研究》，項目編號：2014041012-4。參加研究人員主要有白麗洪、劉淑琴、張明珠、吳春葉等。]

[1]白文杰.省級財政支出績效評價研究.浙江大學(xué)出版社，2014.05

[2]上海金融學(xué)院城市財政與公共管理研究所.城市公共財政績效評價實踐與探索.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.05

[3]朱志剛.財政支出績效評價研究.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.12

（作者單位：山西省財政稅務(wù)?？茖W(xué)校 山西太原 030024；作者簡介：張明珠，碩士，山西省財政稅務(wù)?？茖W(xué)校講師，研究方向：財政理論與實務(wù)）

（責(zé)編：李雪）

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1004-4914（2014）12-059-02