公共自行車服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)價(jià)分析
——基于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)桿值設(shè)計(jì)的視角

●蒙圓圓

公共自行車服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)價(jià)分析
——基于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)桿值設(shè)計(jì)的視角

●蒙圓圓

指標(biāo)體系是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。一般而言，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)標(biāo)桿值、評(píng)分規(guī)則等構(gòu)成。其中，指標(biāo)標(biāo)桿值的設(shè)計(jì)直接影響著評(píng)價(jià)結(jié)果，其重要性不言而喻。然而，要確定科學(xué)的指標(biāo)標(biāo)桿值并非易事，首先需結(jié)合項(xiàng)目?jī)?nèi)容考慮不同指標(biāo)適用的標(biāo)桿值測(cè)算路徑（如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等），其次需要在此路徑下確定符合項(xiàng)目實(shí)際的標(biāo)桿值。本文從南通公共自行車服務(wù)系統(tǒng)績(jī)效再評(píng)價(jià)案例切入，探討如何科學(xué)確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)桿值問題。

一、項(xiàng)目概況

公共自行車對(duì)解決城市居民 “最后一公里”出行有重要意義。近年來(lái)，公共自行車在我國(guó)得到了快速發(fā)展。公共自行車服務(wù)系統(tǒng)已遍布我國(guó)上海、浙江、江蘇、廣東等多個(gè)省份。江蘇省是我國(guó)較早推行公共自行車服務(wù)系統(tǒng)的省份之一。截至2013年初，江蘇省南京、蘇州、徐州等11座城市都建立了城市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)。

南通市位于江蘇中部，其市區(qū)公共自行車服務(wù)系統(tǒng)共建設(shè)站點(diǎn)200個(gè)，安裝鎖柱5000個(gè)，投放公共自行車4000輛，于2013年1月1日開始試運(yùn)行。站點(diǎn)主要分布于崇川區(qū)與港閘區(qū)的重要公共場(chǎng)所，包括公交站臺(tái)、商業(yè)區(qū)、廣場(chǎng)、綠地、學(xué)校、醫(yī)院、市場(chǎng)、住宅小區(qū)周邊等區(qū)域，覆蓋面積為 349.23平方千米，覆蓋人口95.33萬(wàn)。為保障公共自行車服務(wù)系統(tǒng)的有效運(yùn)營(yíng)，南通市自2013年起，連續(xù)5年每年投入500余萬(wàn)元用于網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、鎖柱安裝、自行車購(gòu)置、其他配套設(shè)施建設(shè)以及整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理、調(diào)度和維護(hù)維修服務(wù)。

二、評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)桿值設(shè)計(jì)思路

評(píng)價(jià)組根據(jù)績(jī)效再評(píng)價(jià)的基本原理，結(jié)合公共自行車系統(tǒng)服務(wù)運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)與功能以及南通自身的情況，遵循相關(guān)性原則、重要性原則與系統(tǒng)性原則，從投入、管理、產(chǎn)出、效果四個(gè)角度設(shè)計(jì)了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于共性指標(biāo)側(cè)重于立項(xiàng)與管理的合規(guī)性、合法性核查，指標(biāo)標(biāo)桿值與評(píng)分規(guī)則已相對(duì)成熟，而個(gè)性指標(biāo)本身側(cè)重考察公共自行車服務(wù)系統(tǒng)的具體運(yùn)營(yíng)情況與運(yùn)營(yíng)效果，相對(duì)而言更具有研究?jī)r(jià)值。因此，本文主要從產(chǎn)出與效果類指標(biāo)中選取部分個(gè)性指標(biāo)進(jìn)行分析說(shuō)明，具體指標(biāo)與指標(biāo)解釋詳見表1。

標(biāo)桿值的設(shè)計(jì)需要解決兩個(gè)問題：一是采取何種標(biāo)桿值測(cè)算路徑；二是標(biāo)桿的具體數(shù)值如何計(jì)算得出。按照標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源，產(chǎn)出與效果類指標(biāo)標(biāo)桿值的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)大致可以分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、橫向標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、極值等幾種類型。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一般來(lái)自于國(guó)家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)；而歷史標(biāo)準(zhǔn)則主要通過(guò)同類項(xiàng)目相同指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行比較；類似地，橫向標(biāo)準(zhǔn)則是通過(guò)同類項(xiàng)目相同指標(biāo)的地區(qū)間橫向比較；計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)是既定投入下的預(yù)期值或計(jì)劃值；極值則是一定時(shí)空內(nèi)的理想狀態(tài)。一般而言，項(xiàng)目如有相關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃，可考慮采取計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)；如項(xiàng)目所在行業(yè)有國(guó)家公布的相關(guān)數(shù)據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，可采取行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；如項(xiàng)目有同類歷史數(shù)據(jù)或地區(qū)數(shù)據(jù)，可參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)和橫向標(biāo)準(zhǔn)；如上述幾種標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法使用，可考慮使用極值。確定標(biāo)桿值的測(cè)算路徑后，再結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行具體標(biāo)桿值的計(jì)算與確定。

表1 部分個(gè)性指標(biāo)與指標(biāo)解釋

在此過(guò)程中，需注意以下幾點(diǎn)：第一，參考行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需充分考慮當(dāng)?shù)卦撔袠I(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與特色，對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。第二，參考計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需考慮相關(guān)的規(guī)劃、計(jì)劃以及項(xiàng)目自身進(jìn)度有無(wú)重大調(diào)整，如有調(diào)整或因客觀原因造成的規(guī)劃、計(jì)劃滯后，需對(duì)相關(guān)指標(biāo)標(biāo)桿值進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。第三，參考?xì)v史標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是與同類歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向?qū)Ρ?。由于單年?shù)據(jù)可能因當(dāng)年調(diào)整或特殊情況而具有一定的不穩(wěn)定性，無(wú)法恰當(dāng)表達(dá)歷史情況，因此建議首選多年均值進(jìn)行比較，其次再考慮單年數(shù)據(jù)。第四，參考橫向標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其參考的地區(qū)須與項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相近，才具有可比性。且需要按照兩地在同類項(xiàng)目上的投入水平進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第五，參考極值標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)盡量采用客觀數(shù)據(jù)，避免主觀臆測(cè)，并給予充分的依據(jù)，增強(qiáng)標(biāo)桿值的說(shuō)服性。

三、指標(biāo)標(biāo)桿值的確定過(guò)程與結(jié)果

結(jié)合南通市2013年公共自行車服務(wù)系統(tǒng)的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)組在設(shè)置指標(biāo)標(biāo)桿值的時(shí)候做了如下處理：

（一）與公共自行車站點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃相關(guān)的指標(biāo)，采取計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)

站點(diǎn)建設(shè)按計(jì)劃應(yīng)完成200個(gè)站點(diǎn)的建設(shè)，因此“站點(diǎn)建設(shè)完成率”的標(biāo)桿值設(shè)為100%；同時(shí)，根據(jù)合同站點(diǎn)建設(shè)與公共自行車配置到位應(yīng)于2013年1月1日前完成，故“建設(shè)完工及時(shí)性”的標(biāo)桿值為及時(shí)。

（二）與公共自行車使用相關(guān)的指標(biāo)，在理論基礎(chǔ)上參考公共自行車行業(yè)經(jīng)驗(yàn)值

考慮到部分指標(biāo)行業(yè)特性較強(qiáng)，評(píng)價(jià)組在設(shè)置標(biāo)桿值的過(guò)程中，一方面充分利用公共自行車的相關(guān)理論基礎(chǔ)進(jìn)行研究，另一方面也參考了資深運(yùn)營(yíng)商的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值。

以“站點(diǎn)車輛占樁比例”為例，從公共自行車使用的合理程度來(lái)分析，要充分發(fā)揮公共自行車的效用，公共自行車站點(diǎn)車輛占樁比例應(yīng)低于80%，以保證借車者可以隨停隨還；同時(shí)站點(diǎn)車輛占樁比例應(yīng)高于20%，保證站點(diǎn)至少有20%的車輛可供使用，方便市民隨時(shí)借車。故站點(diǎn)車輛占樁比例的標(biāo)桿值區(qū)間為[20%，80%]。

就“公共自行車日使用頻次”而言，從公共自行車使用效率的發(fā)揮來(lái)看，一方面公共自行車使用率越高，公共自行車效率發(fā)揮越好；另一方面，公共自行車使用率過(guò)高，反過(guò)來(lái)會(huì)加重公共自行車的維修成本并降低公共自行車的使用壽命。因此，每輛公共自行車日使用頻次在2-4次為佳?？紤]到2013年是南通市公共自行車運(yùn)營(yíng)的第一年，使用頻次可以適當(dāng)降低，標(biāo)桿值設(shè)置為1.5-3次。從公共自行車對(duì)城市公共交通壓力的緩解情況來(lái)看，高峰時(shí)段的公共自行車使用率應(yīng)高于日均使用率。

就公交站點(diǎn)銜接情況而言，從公共自行車站點(diǎn)的布局上看，要解決出行“最后一公里”的問題，需要實(shí)現(xiàn)公共自行車站點(diǎn)與所有公交站點(diǎn)的銜接?？紤]到2013年南通市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)還處于初期階段，故而將標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低為實(shí)現(xiàn)公共自行車站點(diǎn)與重要公交站點(diǎn)而非所有公交站點(diǎn)的完全銜接。此處定義“重要公交站點(diǎn)”為“有5條公交線路以上的公交站點(diǎn)”。

就 “公共自行車站點(diǎn)覆蓋密度”而言，根據(jù)居民合理步行距離為300-400米，以合理步行距離為公共自行車網(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)半徑，計(jì)算其服務(wù)覆蓋面積，則每平方千米可設(shè)置2-4個(gè)站點(diǎn)。同時(shí)考慮不同城區(qū)人口密度不同，對(duì)不同區(qū)域的站點(diǎn)密度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。如中心城區(qū)崇川區(qū)，服務(wù)半徑應(yīng)該取較小值300米，則站點(diǎn)覆蓋密度參考值為4個(gè)/平方千米；港閘區(qū)服務(wù)半徑可相對(duì)取較大值500米，則站點(diǎn)覆蓋密度參考值為1-2個(gè)/平方千米。

（三）進(jìn)行橫向比較，參考其他城市同類數(shù)據(jù)的均值

如前所述，2013年是南通市公共自行車服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的第一年，無(wú)法開展縱向比較 （與歷史情況對(duì)比），同時(shí)考慮到江蘇省是公共自行車系統(tǒng)發(fā)展較為健全的省份，具備橫向比較的基礎(chǔ)，因此評(píng)價(jià)組在部分指標(biāo)標(biāo)桿值的確定上，主要以不同城市的同類數(shù)據(jù)為參考。

表2 指標(biāo)標(biāo)桿值與標(biāo)桿值來(lái)源

以 “公共自行車人車比”為例，由于尚無(wú)歷史數(shù)據(jù)，因此評(píng)價(jià)組通過(guò)與其他城市同類數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較，參考其他城市同類數(shù)據(jù)的均值設(shè)置標(biāo)桿值。杭州作為公共自行車模范城市，人車比約為91.43人/輛。蘇州公共自行車人車比約為150.66人/輛，徐州約為174.27人/輛，南通約為238.33人/輛。如果以杭州的人車比作為參照值，蘇州、徐州、南通都需要增加公共自行車，降低人車比?？紤]到南通公共自行車處于初期運(yùn)營(yíng)階段，參考杭州及三個(gè)城市的平均值，南通公共自行車人車比可相對(duì)低于蘇州、徐州、南通三個(gè)城市平均值，適當(dāng)高于杭州人車比，標(biāo)桿值可取100-180人/輛。

（四）采用理想狀態(tài)下的極值

極值標(biāo)準(zhǔn)，顧名思義，為“最優(yōu)”，通常適用于一些共性指標(biāo)中的合規(guī)性、合法性指標(biāo)。在產(chǎn)出效果中，如前幾類標(biāo)準(zhǔn)均不適用的話，可以采用極值作為一種努力奮斗希望達(dá)到的理想狀態(tài)。

以“自行車完好率”為例，在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，出于正常車輛磨損、交通事故、使用不當(dāng)?shù)仍?，不可能每輛自行車均達(dá)到完好的狀態(tài)。但由于該考察指標(biāo)受客觀因素影響較大，主觀努力并不能完全保證車輛完好，因此計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)不適用。同時(shí)，沒有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定90%或者85%的完好率是合適的，也沒有歷史和橫向數(shù)據(jù)可供參考。因此，可將100%完好作為一種努力的目標(biāo)。雖然有各種客觀因素影響，但該標(biāo)桿值可促使主管部門和項(xiàng)目單位加強(qiáng)維修巡查、監(jiān)管、引導(dǎo)公眾正確使用等。

根據(jù)以上測(cè)算思路，各指標(biāo)標(biāo)桿值與標(biāo)桿值來(lái)源情況詳見表2。

四、關(guān)于標(biāo)桿值設(shè)計(jì)的進(jìn)一步探討

綜上所述，在設(shè)計(jì)指標(biāo)標(biāo)桿值時(shí)，不同項(xiàng)目所需要的數(shù)據(jù)與所能獲取的數(shù)據(jù)不同，除遵循一般思路進(jìn)行標(biāo)桿值設(shè)置外，還需要注意以下問題：

（一）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的選擇與變通

如果所在行業(yè)已有國(guó)家公布的相關(guān)行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，可在考慮當(dāng)?shù)厍闆r的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)以確定標(biāo)桿值。當(dāng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目尚無(wú)確定的相關(guān)行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)時(shí)，可考慮對(duì)行業(yè)相關(guān)理論值或經(jīng)驗(yàn)值進(jìn)行研究，以理論值或經(jīng)驗(yàn)值為參考標(biāo)桿值。本案例中的部分指標(biāo)在理論研究的基礎(chǔ)上充分利用了資深運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)驗(yàn)值。

（二）歷史數(shù)據(jù)與橫向數(shù)據(jù)的使用與互補(bǔ)

如項(xiàng)目為經(jīng)常性項(xiàng)目，且可取得單年或多年的歷史同類數(shù)據(jù)，標(biāo)桿值則可參考多年均值或單年數(shù)據(jù)。如無(wú)縱向數(shù)據(jù)，則可考慮利用橫向數(shù)據(jù)或其他數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充。本案例中標(biāo)桿值的確定參考了江蘇省其他城市的同類數(shù)據(jù)均值，同時(shí)考慮了公共自行車典型城市——杭州的同類數(shù)據(jù)，以此作為歷史數(shù)據(jù)缺失的彌補(bǔ)，反之亦然。

（三）結(jié)合實(shí)際合理設(shè)置標(biāo)桿值，避免過(guò)高或過(guò)低

在設(shè)置標(biāo)桿值的過(guò)程中，無(wú)論采取何種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置標(biāo)桿值，都需注意結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)以及實(shí)際情況對(duì)標(biāo)桿值進(jìn)行合理設(shè)置，避免出現(xiàn)標(biāo)桿值過(guò)低或過(guò)高的情況，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、合理性。

（四）通過(guò)數(shù)據(jù)積累與模型分析建立標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于沒有標(biāo)桿值的績(jī)效指標(biāo)，則需要通過(guò)同類項(xiàng)目不同地區(qū)、不同年份大量數(shù)據(jù)的積累，運(yùn)用分析模型進(jìn)行模擬或預(yù)測(cè)，使其標(biāo)桿值更加科學(xué)合理。例如人車比，有更多地區(qū)和年份的數(shù)據(jù)，其標(biāo)桿值區(qū)間可進(jìn)一步縮?。辉倮缱孕熊囃旰寐?，運(yùn)用分析模型，考慮事故發(fā)生率、車輛損耗周期等因素，可進(jìn)一步測(cè)算出相比100%更為精確的數(shù)值?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>

本欄目由上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竞限k