淺析如何提升預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量

●邱振宇 管德忠

淺析如何提升預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量

●邱振宇 管德忠

一、研究背景及意義

近年來，中央不斷加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等文件是對政府購買公共服務(wù)工作的有力指引。就預(yù)算績效管理工作而言，通過購買服務(wù)引入第三方機構(gòu)參與，更是推進(jìn)工作開展、提升績效評價公信力、逐步建立和完善預(yù)算績效管理新機制的有力舉措。目前，可以承接預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的第三方服務(wù)機構(gòu)有會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、高等院校、科研院所、社會咨詢機構(gòu)、軟件（開發(fā)）公司及其他組織等。近幾年來，上述服務(wù)機構(gòu)對預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的重視是有目共睹的，以筆者所在地南通市的服務(wù)機構(gòu)為例，絕大多數(shù)機構(gòu)在近幾年都成立了專職的績效管理業(yè)務(wù)部，并開展了績效管理業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)等。然而，在預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)大量開展的同時，服務(wù)機構(gòu)完成業(yè)務(wù)的質(zhì)量卻屢受詬病。以績效評價業(yè)務(wù)為例，不少參與績效評價方案和報告論證的專家指出，許多第三方機構(gòu)構(gòu)建的評價指標(biāo)體系不盡合理，評分依據(jù)公信力不足，對問題深究不夠，提出的預(yù)算應(yīng)用建議決策參考性較低。這使得社會公眾對績效再評價的意義產(chǎn)生了一定的信任危機，進(jìn)而對預(yù)算績效管理工作產(chǎn)生了質(zhì)疑。

在這一背景下，研究探索如何提高預(yù)算績效管理購買第三方服務(wù)的質(zhì)量，高水平完成預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)，不僅有助于各服務(wù)機構(gòu)客觀認(rèn)識績效評價和自身專業(yè)能力，為增強自身執(zhí)業(yè)競爭力而不斷努力提升預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)水平，同時也能使政府、社會更好地認(rèn)識預(yù)算績效管理工作，提升績效理念，節(jié)約公共支出成本，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)。

二、影響預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量的因素

預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)大致包括預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效跟蹤、績效評價、指標(biāo)體系（庫）及標(biāo)準(zhǔn)庫的建設(shè)和維護、績效管理信息系統(tǒng)研發(fā)與維護以及績效業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。實務(wù)中以績效評價業(yè)務(wù)最為常見，本文中的有關(guān)分析也主要針對績效評價業(yè)務(wù)展開。

（一）內(nèi)部影響因素分析

1、專業(yè)勝任能力。專業(yè)勝任能力是指受委托的服務(wù)機構(gòu)所派出參與項目人員完成受托業(yè)務(wù)的能力，是影響委托業(yè)務(wù)質(zhì)量的重要因素。它既要求項目組負(fù)責(zé)人具有專業(yè)知識和技能，包括定期接受專業(yè)的績效培訓(xùn)，精通廣泛的財政管理、預(yù)算管理、會計、審計、稅法、企業(yè)管理等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)與實務(wù)，同時又要求負(fù)責(zé)人能保證其組內(nèi)的助理人員有足夠的能力高質(zhì)量地完成工作。另外，還要求其在完成受托業(yè)務(wù)時，保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎。財政資金績效評價工作無論是后期效應(yīng)的判定、評價問題的總結(jié)和歸納，還是相關(guān)的評價建議等，都需要大量的職業(yè)判斷。由于評價結(jié)果對被評價方利益影響很大，評價建議對政府決策影響也很大，項目組的一個疏忽往往會導(dǎo)致整體工作的質(zhì)量明顯下降甚至造成難以彌補的損失。筆者在實務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)，即使是具有良好社會聲譽的服務(wù)機構(gòu)，其派出的項目組也必須具備較強的專業(yè)知識、技能、經(jīng)驗和職業(yè)判斷力，能夠勝任受托業(yè)務(wù)，才有可能提供高質(zhì)量的服務(wù)。如果項目組成員不具備執(zhí)行受托業(yè)務(wù)的能力或業(yè)務(wù)經(jīng)驗不足，必然造成最終預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)質(zhì)量的下降。

2、獨立性。預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)還存在第三方機構(gòu)的獨立性問題。以績效評價業(yè)務(wù)為例，如果是財政部門委托對財政資金使用部門開展的績效評價，受托服務(wù)機構(gòu)相應(yīng)的獨立性就高；如果是預(yù)算主管部門委托對下屬單位開展的評價，受托服務(wù)機構(gòu)的獨立性次之；如果是有關(guān)部門委托第三方開展的自評價，受托服務(wù)機構(gòu)的獨立性相對前兩者更弱。

（二）外部影響因素分析

1、市場價格因素。市場因素對績效評價質(zhì)量的影響主要體現(xiàn)在評價業(yè)務(wù)的費用上。在市場經(jīng)濟條件下，任何一種產(chǎn)品或勞務(wù)的質(zhì)量都與其價格密切相關(guān)。在我國，政府部門經(jīng)費開支越來越緊，績效評價（包括其他預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)）委托業(yè)務(wù)的費用標(biāo)準(zhǔn)也相對較低。實務(wù)中很多地方對預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)采用“打包”付費的做法屢見不鮮，即將某幾筆資金性質(zhì)相近的業(yè)務(wù)統(tǒng)一打包，以某個價格一起委托給服務(wù)機構(gòu)。一般情況下這個“打包價格”與服務(wù)機構(gòu)的報價相差甚遠(yuǎn)，被打包財政資金項目的平均價格也遠(yuǎn)低于單獨報價標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)機構(gòu)出于業(yè)務(wù)拓展、市場占領(lǐng)或者增加自身聲譽等原因，也承接下了此類“打包業(yè)務(wù)”。但出于性價比考慮，在實際工作過程中這些機構(gòu)往往簡化工作流程，比如減少實際投入的人力、改派低水平的人員參與、減少調(diào)研的次數(shù)及問卷調(diào)查的覆蓋面等，服務(wù)機構(gòu)提供的報告質(zhì)量無疑將大打折扣。

2、被評價單位因素。按照黨中央、國務(wù)院和財政部關(guān)于政府績效和預(yù)算績效管理的總體要求，結(jié)果應(yīng)用是不可缺少的重要環(huán)節(jié)，績效好壞須納入政府決策管理參考，這是預(yù)算績效管理的意義所在。因此，績效評價結(jié)果成為財政部門安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，同時成為政府實施行政問責(zé)的重要依據(jù)。出于自身利益的考慮，預(yù)算部門（單位）及其領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效評價的結(jié)果格外重視，并在評價業(yè)務(wù)開展的過程中盡可能爭取一個較為滿意的評價結(jié)果，如不接受績效較差的評價指標(biāo)、不愿意提供于自身不利的相關(guān)材料等。而受托服務(wù)機構(gòu)或出于日后業(yè)務(wù)拓展考慮，或不愿意與被評價單位關(guān)系搞得太僵，有時也無法百分之百地恪守獨立性準(zhǔn)則，這在一定程度上造成了評價結(jié)果的失真。

三、提升預(yù)算績效管理委托業(yè)務(wù)質(zhì)量途徑探索

（一）多種渠道提升服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平

1、招標(biāo)服務(wù)機構(gòu)注重“三好”原則。即“好機構(gòu)”、“好項目組”、“好項目組成員”。有實力中標(biāo)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)的服務(wù)機構(gòu)，一般實力不弱，“好機構(gòu)”基本上可以得到保障，重點還在“好項目組”、“好項目組成員”上。本文主要介紹江蘇南通的實踐，供業(yè)界討論。南通招標(biāo)在評標(biāo)環(huán)節(jié)除審核各服務(wù)機構(gòu)的投標(biāo)書外，還實行投標(biāo)機構(gòu)答辯制，即各服務(wù)機構(gòu)標(biāo)書上所列示的項目組負(fù)責(zé)人與項目組成員需參加現(xiàn)場答辯，且要求中標(biāo)后不得變更項目成員。答辯題目包括對項目的了解情況、對績效評價程序的了解情況、對績效評價專業(yè)知識的了解情況、對管理團隊的見解等。答辯評委實行“采購人+專家”模式，采購人參與組織答辯，主要發(fā)揮其熟悉財政管理的優(yōu)勢，而專家評委可以增強答辯評審的水平。從南通的實踐來看，此做法效果不錯，如各服務(wù)機構(gòu)派出的項目組人員通常是年富力強（年齡過大則答辯難以脫穎而出）且執(zhí)業(yè)經(jīng)驗相對豐富的人員。

2、引導(dǎo)標(biāo)書內(nèi)容。要求標(biāo)書重點放在項目評價大綱（評價指標(biāo)設(shè)計為主體）、合理化建議、內(nèi)部管理與質(zhì)量控制、業(yè)績、研究成果、信譽、團隊力量等內(nèi)容。這樣一方面可以盡可能杜絕標(biāo)書中的無效信息，績效工作體現(xiàn)出績效，另一方面，各服務(wù)機構(gòu)也在標(biāo)書制作過程中對投標(biāo)項目及績效工作有了深層次的了解。

3、合理確定費用標(biāo)準(zhǔn)和支付方式。目前，江蘇南通績效評價委托業(yè)務(wù)費用實行績效費用法，即采用基礎(chǔ)費用加績效費用。基礎(chǔ)費用由兩方面數(shù)據(jù)得出：一是根據(jù)項目預(yù)算金額設(shè)計了100萬元以上到5億元以下共16檔參考費用標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)南通市場服務(wù)機構(gòu)各類業(yè)務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)測算得出）。二是各投標(biāo)機構(gòu)的現(xiàn)場報價，即基礎(chǔ)費用=參考費用標(biāo)準(zhǔn)×70%+各投標(biāo)機構(gòu)對項目投標(biāo)價的平均數(shù)×30%?？冃зM用標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)基礎(chǔ)費用的一定比例計算得出，但其支付必須根據(jù)委托業(yè)務(wù)報告專家評審得分，即：績效費用實際支付額=績效費用應(yīng)付費×委托業(yè)務(wù)專家評審得分÷100。如專家評審得分低于85分，則不予支付績效費用。

從實踐來看，這樣的費用標(biāo)準(zhǔn)和付費方法較為合理且具有可行性。南通按此原則招標(biāo)多家省內(nèi)外投標(biāo)機構(gòu)，其中2015年度12項招標(biāo)項目吸引省內(nèi)外共30家機構(gòu)報名，意向投標(biāo)書82個，20家機構(gòu)參與現(xiàn)場招標(biāo)，有效標(biāo)書48個，創(chuàng)本地政府采購招標(biāo)史投標(biāo)機構(gòu)、現(xiàn)場人數(shù)數(shù)量歷史之最。更為重要的是，績效費用的引入從本質(zhì)上而言是績效的體現(xiàn)，避免了惡意競爭導(dǎo)致的“劣幣驅(qū)逐良幣”等現(xiàn)象，能夠引導(dǎo)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”。

（二）財政部門人員參加評價項目組

從獨立客觀原則來說，財政部門不應(yīng)介入評價項目組。但從我國目前預(yù)算績效評價工作實際情況出發(fā)，財政部門介入項目組是保證預(yù)算績效管理工作質(zhì)量的有效方式之一。服務(wù)機構(gòu)受財政部門委托對財政資金使用部門開展績效評價，多數(shù)情況下這些部門是被動的，心理上難免產(chǎn)生抵觸情緒，如果完全由服務(wù)機構(gòu)單獨與部門溝通，效果往往難以盡如人意，出現(xiàn)比如“單位負(fù)責(zé)人不在家”、“某某資料我們沒有”等現(xiàn)象，評價工作進(jìn)度和質(zhì)量都受到影響。而財政部門本身負(fù)有對財政資金使用的監(jiān)管職能，參與到績效評價工作中可以有效規(guī)避部門推諉的現(xiàn)象。另一方面，財政工作人員相對于第三方服務(wù)機構(gòu)而言，更為熟悉預(yù)算項目及財政管理工作的特點，對決策管理問題的把握更為準(zhǔn)確。

當(dāng)然，隨著績效評價工作的深入開展，績效管理的日益嚴(yán)謹(jǐn)，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的更新，部門既得利益的打破，思想認(rèn)識誤區(qū)的澄清，財政部門退出項目組，服務(wù)機構(gòu)體現(xiàn)出充分的獨立性是可以預(yù)見的。

（三）實行專家評審制

專家評審制即由委托方聘請專家對服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)進(jìn)行評審，較多的應(yīng)用于績效評價工作中，即專家對服務(wù)機構(gòu)出具的績效評價方案和報告進(jìn)行論證評審。

在績效評價方案和報告環(huán)節(jié)引入專家評審意在提升績效評價報告質(zhì)量。實務(wù)中專家評審還有助于打破部門利益，平衡評價方與被評價方的關(guān)系，真正體現(xiàn)績效管理的初衷，也是社會力量參與績效評價工作的重要途徑。當(dāng)然，這對專家的要求也相對較高。一方面，專家主體是各領(lǐng)域中業(yè)務(wù)精湛的人員，如行業(yè)管理專家。人大代表、政協(xié)委員、財經(jīng)審計人員等通常也被納入到專家隊伍中來。專家的專業(yè)性能確保評價方案和報告中疏忽的地方得到彌補，例如績效評價指標(biāo)體系設(shè)計得不合理、評價發(fā)現(xiàn)的問題不夠深入、預(yù)算應(yīng)用建議不夠到位等。另一方面，專家敢于說、巧于說，其權(quán)威性有助于揭示評價過程中反映的實質(zhì)性問題，無論是服務(wù)機構(gòu)還是被評價單位，對指出的問題基本上無法回避，從而保障評價結(jié)果的真實性和公允性，使績效評價真正為預(yù)算和項目管理提供參考價值?！?/p>

（作者單位：江蘇省南通市財政局）