新預(yù)算法立法理念指導(dǎo)下加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管的新視角

●財政部駐天津?qū)T辦

新預(yù)算法立法理念指導(dǎo)下加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管的新視角

●財政部駐天津?qū)T辦

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，在新的起點上因勢利導(dǎo)、乘勢而上，法治理念至關(guān)重要，不可或缺。在法治的引領(lǐng)下推進(jìn)改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范改革，已成為新一輪改革的根本要求與基本遵循。改革于法有據(jù)，遇事一斷于法，這種建立在法治基礎(chǔ)上的共識，不僅是國家治理的制度基礎(chǔ)，也是改革發(fā)展的價值根基。

隨著新預(yù)算法的頒布實施，財稅體制改革的大幕徐徐拉開。一直以來，預(yù)算法被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，它的修改并不僅僅意味著法律條文的刪廢和改動,在更深層次上則體現(xiàn)著對傳統(tǒng)法律價值、理念的重新定位和反省。如何在新預(yù)算法的指導(dǎo)下開展專員辦工作，如何在法治理念下加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作，是相關(guān)部門必須慎重思考與嚴(yán)謹(jǐn)面對的問題。筆者從新預(yù)算法的立法理念分析入手，在此基礎(chǔ)上對加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管提出相關(guān)建議。

一、新預(yù)算法的基本立法理念

預(yù)算法的著力點是財政，而財政背后則是建立法治政府和現(xiàn)代財政制度的法律環(huán)境。新預(yù)算法最重要的變化就是立法理念上的變化，正當(dāng)程序、可訴性和民主憲政構(gòu)成了新預(yù)算法理念的基本緯度。正基于此，預(yù)算法的修改不僅僅是具體規(guī)則的改動，更是對其所蘊(yùn)含的法理念的一種深度反思。因此，以預(yù)算法為基礎(chǔ)開展的財政預(yù)算監(jiān)管工作，只有在理念上突破原有的思維束縛，從本質(zhì)上深化立法理念的變革，嚴(yán)格遵循并秉承預(yù)算法所蘊(yùn)含反映的法律理念，才能更好地服務(wù)于財政中心工作，才能更好地融于財政預(yù)算管理之中。

（一）正當(dāng)程序理念

1、正當(dāng)程序的概念。法律的正當(dāng)程序，是指以合法性和合理性為內(nèi)在要求及價值導(dǎo)向，遵循法定的時限、時序，按法定的方式、關(guān)系而為的法律行為。它是一條重要的法治觀念與憲法原則。

法律的正當(dāng)程序理念最初源于“自己不做自己的法官”和“對他人做出不利行為要事先告知、說明理由和聽取申辯”的“自然正義”原則，之后其內(nèi)涵擴(kuò)展到公開、公正、公平的現(xiàn)代民主程序原則；最初主要適用于司法領(lǐng)域，之后擴(kuò)展到行政領(lǐng)域和國家公權(quán)力領(lǐng)域。防止公權(quán)力的濫用與保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不受公權(quán)力主體濫權(quán)、恣意行為的侵犯是正當(dāng)程序理念的基本功能。

很多法學(xué)者認(rèn)為，如果有一個設(shè)計良好的法律程序就可以得到更為滿意的法律結(jié)果。即如果程序是正當(dāng)?shù)?，那么其結(jié)果也將是合理的。因此，注重程序公正日益成為現(xiàn)代法治國家共同的價值取向。

2、預(yù)算法的正當(dāng)程序理念。從預(yù)算編制到預(yù)算審批，再從預(yù)算調(diào)整到預(yù)算執(zhí)行，從決算到績效評價，預(yù)算本身就是一項程序性管理。新預(yù)算法更為明確地規(guī)定了預(yù)算編制、審批、執(zhí)行的步驟、順序、方式和時限，是保障預(yù)算資源配置實現(xiàn)規(guī)范化、制度化的程序性法律。作為預(yù)算法立法理念基礎(chǔ)層次的正當(dāng)程序理念的確立，意味著當(dāng)一項預(yù)算資源在配置過程中如果符合預(yù)算法法定的步驟、順序、方式和時限等方面的要求時，其配置的結(jié)果也將是正當(dāng)?shù)摹?/p>

3、基于正當(dāng)程序理念構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管的程序性監(jiān)管。我國期待預(yù)算資源配置的規(guī)范有序，也日益強(qiáng)化對預(yù)算支出約束的硬化，但不可否認(rèn)，這一切都是建立在程序完美無缺的假設(shè)的基礎(chǔ)上。雖然新預(yù)算法在程序性、嚴(yán)謹(jǐn)性上對編制、審核、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)作了詳細(xì)而明確的規(guī)定。但必須清醒地認(rèn)識到，程序本身不會自我檢驗，更不會對不適當(dāng)?shù)某绦颦h(huán)節(jié)進(jìn)行自我修正。新預(yù)算法的程序性規(guī)定是否嚴(yán)謹(jǐn)無誤，這一切尚需時間和實踐的檢驗，這一切更需要過程監(jiān)督和管控的檢驗。因此，加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管是對預(yù)算配置過程的程序性監(jiān)督，是正當(dāng)程序理念在新預(yù)算法實施中的應(yīng)有之義。

(二)可訴性理念

1、可訴性的概念。法律的可訴性，是指凡法律規(guī)定的內(nèi)容被違反時都可以通過訴訟機(jī)制來解決和裁判。法的可訴性理念的實現(xiàn)前提是法的公開性與可問責(zé)性。其目的一方面是為了防止公權(quán)力不受約束，而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的頻現(xiàn)，另一方面則是為了讓執(zhí)掌和行使公權(quán)力的人始終謹(jǐn)慎用權(quán)。

法律的公開性與可問責(zé)性根植于政府行為，本質(zhì)上是一種委托代理行為。政府行使的權(quán)力源于納稅人對社會公共權(quán)的讓渡，其目的在于為納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)作為提供社會公共服務(wù)的代理人，意味著其公權(quán)力的行使必須以公開為基礎(chǔ)，并確定其一旦發(fā)生僭權(quán)或濫權(quán)，必然會承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

2、預(yù)算法的可訴性理念。首先，公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對“預(yù)算公開”作出全面規(guī)定。法律明確，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后的二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明?！薄敖?jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！薄案骷壵?、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開?！边@些規(guī)定，對于促進(jìn)預(yù)算公開、增強(qiáng)預(yù)算透明度無疑具有重要意義。

其次，完善預(yù)算法，說到底就是強(qiáng)化政府的責(zé)任。相對于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確。新預(yù)算法在第92至95條里，重新梳理和歸納了法律責(zé)任，增加了違規(guī)編制、報送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決定，違規(guī)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，違規(guī)使用預(yù)算預(yù)備費、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入等多達(dá)十八項之多的違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，如構(gòu)成犯罪的還將依法追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。這些責(zé)任的明確，必然提升地方政府、行政機(jī)關(guān)對加強(qiáng)自我約束、嚴(yán)格執(zhí)法的深刻認(rèn)識，也必然敦促地方政府、行政機(jī)關(guān)自覺追求預(yù)算資源的合理性配置。

3、基于可訴性理念構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管的合法性監(jiān)管。隨著法制觀念的深入，社會公眾對預(yù)算法可訴性的關(guān)注點已不僅僅局限于是否公開、法律責(zé)任設(shè)定等問題上，而是更多地向公開的真實性如何、內(nèi)容是否全面、法律責(zé)任追究是否及時到位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上轉(zhuǎn)移。體現(xiàn)在預(yù)算上，就是以政府預(yù)算為媒介，對各級政府從社會獲得收入的合法性、財政支出的合法性，以及相關(guān)政策制度的合法性進(jìn)行判斷與監(jiān)督。如果僅僅單純等待審計、人大的事后監(jiān)督，雖然對政府一些不恰當(dāng)?shù)男袨榭梢赃M(jìn)行事后糾偏，但造成的損失則如傾覆之水，收之實難。這也是多年來過頭稅、地方自定優(yōu)惠政策此起彼伏，屢禁不止的根本原因。因此，加強(qiáng)對財政預(yù)算收入、財政資金支出以及相關(guān)政策制度合法性的管控，更能起到源頭治理、防患未然的作用。

(三)民主憲政理念

1、民主憲政的概念。憲政主義是西方政治思想史上一種主張以憲法體系約束國家權(quán)、規(guī)定公民權(quán)利的學(xué)說或理念，其根本作用在于防止政府權(quán)力的濫用。民主憲政理念的關(guān)鍵是將政府權(quán)力置于法律的約束之下，監(jiān)督權(quán)力的運行，設(shè)定權(quán)力的運行邊界，以降低權(quán)力運行的無序化、隨意化和侵權(quán)的可能性。在憲法發(fā)達(dá)國家，幾乎無一例外地將民主憲政理念在預(yù)算制度中加以翔實地體現(xiàn)。

2、預(yù)算法的民主憲政理念。在現(xiàn)代預(yù)算管理體系中，控制、管理、計劃和政策是四種不同的價值取向，其側(cè)重點各不相同。其中，預(yù)算的控制取向主要側(cè)重于嚴(yán)格控制預(yù)算資源的分配和支出；預(yù)算的管理取向主要側(cè)重于促使支出機(jī)構(gòu)改進(jìn)和完善內(nèi)部管理；預(yù)算的計劃取向主要側(cè)重于預(yù)測和建立多年的項目計劃；預(yù)算的政策取向的關(guān)注點則從支出轉(zhuǎn)移到了政策變化，主要側(cè)重于優(yōu)化預(yù)算資源的分配機(jī)制，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)性與預(yù)算優(yōu)先性的統(tǒng)一?？梢哉f，四種取向相互承接又不可取代，分別代表著民主憲政理念在預(yù)算管理法制化進(jìn)程中的不同階段。

傳統(tǒng)預(yù)算主要是以控制為主，這樣的預(yù)算體制雖然有力地約束了預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的腐敗、資金濫用和誤用。但是，過度強(qiáng)調(diào)預(yù)算控制也在很大程度上限制了支出機(jī)構(gòu)的自主性和積極性，從而降低了效率。隨著我國預(yù)算改革的深入，財政預(yù)算越來越具有連續(xù)性，預(yù)算活動也越來越強(qiáng)調(diào)計劃取向和管理取向。

3、基于民主憲政理念構(gòu)建預(yù)算監(jiān)管的有效性監(jiān)管。對我國的老預(yù)算法而言，預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)處于相對強(qiáng)勢的地位，而預(yù)算監(jiān)督職能則相對弱化。這正是預(yù)算管理控制取向的具體體現(xiàn)。從新預(yù)算法變革中可以看到，隨著預(yù)算績效概念正式寫入法律條文，并將績效的思維貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)之中。隨著預(yù)算審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。我國的預(yù)算管理重點也正在由“控制”向“管理”和“計劃”推進(jìn)。預(yù)算管理要想融合和深化民主憲政理念，使得民主憲政功能在預(yù)算制度中得以充分體現(xiàn)和發(fā)揮，必然要植入預(yù)算監(jiān)督和制衡的力量。因此，無論是管理取向和計劃取向的實現(xiàn)，還是政策取向的最終夢想，都需要相關(guān)部門從監(jiān)督的視角入手，跟進(jìn)預(yù)算的過程管理，核實預(yù)算的績效成果，評價政策的合理性以及預(yù)算資金使用的有效性。只有加強(qiáng)對財政預(yù)算管理過程的監(jiān)督，才能盡快促使預(yù)算資金從重分配向重管理轉(zhuǎn)變，促使年度預(yù)算向中期預(yù)算轉(zhuǎn)變，促使相關(guān)部門從關(guān)注預(yù)算的 “支出——收入”平衡向關(guān)注預(yù)算優(yōu)先和國家政策優(yōu)先的一致性轉(zhuǎn)變。

二、充分發(fā)揮財政預(yù)算監(jiān)管的重要作用

加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管的必要性與重要性毋庸置疑。在財政部《關(guān)于專員辦加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》和部領(lǐng)導(dǎo)的講話中都曾多次提到：為進(jìn)一步加強(qiáng)財政預(yù)算管理，深入推進(jìn)各項改革，有效執(zhí)行財稅政策，維護(hù)財經(jīng)秩序，專員辦迫切需要加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作?；谛骂A(yù)算法正當(dāng)程序、可訴性和民主憲政三項立法理念，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管能在預(yù)算管理中起到如下作用：

第一，有利于增強(qiáng)預(yù)算透明度，強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律。加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管能夠有效遏制地方政府或中央基礎(chǔ)預(yù)算單位的“短期行為”和“逆向選擇”等道德風(fēng)險，增強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行透明度，督促相關(guān)部門履職盡責(zé)，嚴(yán)謹(jǐn)自律。

第二，有利于準(zhǔn)確掌控財政收支波動，降低財政風(fēng)險。作為財政部駐地方的專員辦，具有就地就近管理的便捷優(yōu)勢。隨著對中央基層預(yù)算單位的預(yù)決算、地方政府債務(wù)、中央企業(yè)國有資本收益征收等一系列監(jiān)管授權(quán)，專員辦更能夠從側(cè)面通過國庫支付、賬戶管理、審核審批等手段時時關(guān)注地方財政收支波動，及早鑒別和確認(rèn)財政風(fēng)險。

第三，有利于加強(qiáng)財政預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)政策優(yōu)先與預(yù)算優(yōu)先的一致性。加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管不應(yīng)僅僅滿足于“查賬簿”的功能，而應(yīng)致力于及時檢驗政策落實的合理性與有效性，并第一時間給予政策反饋，提出建議，確保財政預(yù)算資源配置能夠準(zhǔn)確反映中央宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重點。

三、積極構(gòu)建三個層次的財政預(yù)算監(jiān)管

（一）財政預(yù)算監(jiān)管三個層次的基本內(nèi)涵

基于上述三個預(yù)算法立法理念的闡述，財政預(yù)算監(jiān)管應(yīng)包括三個層面的含義：第一，對各級政府和預(yù)算單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及決算等活動是否符合規(guī)定的程序進(jìn)行判斷，即基于正當(dāng)程序理念的程序性監(jiān)管。第二，以政府預(yù)算為媒介，對財政預(yù)算收入、財政資金支出以及相關(guān)政策制度的合法性進(jìn)行核實，即基于可訴性理念的合法性監(jiān)管。第三，對財政預(yù)算支出是否有效用于公共財政、民生需求的合理性和有效性進(jìn)行評價，即基于民主憲政理念的有效性監(jiān)管。

（二）財政預(yù)算監(jiān)管三個層次的關(guān)系

在三個層次的預(yù)算監(jiān)管中，它們層層遞進(jìn)又不可或缺。缺少了第一個層次的程序性監(jiān)管，合法性監(jiān)管與有效性監(jiān)管則失之無據(jù)，斷之無依，判之無理。缺少了第二個層次的合法性監(jiān)管，第一層次的程序性監(jiān)管則成了單純遣詞造句的文字游戲，無法限制地方政府或相關(guān)部門的無序膨脹。缺少了第三個層次的有效性監(jiān)管，程序性監(jiān)管和合法性監(jiān)管又會失去執(zhí)行的靈魂。

（三）財政預(yù)算監(jiān)管三個層次的區(qū)別

1、監(jiān)管的目標(biāo)不同。財政預(yù)算的程序性監(jiān)管是為規(guī)范預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)符合法律規(guī)定程序，沒有違規(guī)現(xiàn)象；財政預(yù)算的合法性監(jiān)管是為規(guī)范政府財政行為，使社會公共資源真正來源于民用之于民；財政預(yù)算的有效性監(jiān)管是從績效結(jié)果入手，以期從中找出問題總結(jié)經(jīng)驗，為下一輪預(yù)算資源找出更為科學(xué)合理的配備途徑。

2、監(jiān)管的客體不同。財政預(yù)算的程序性監(jiān)管是對政府預(yù)算過程的監(jiān)督，即對錯的判斷；財政預(yù)算的合法性監(jiān)管是對政府收支活動、社會公共資源籌集流向的監(jiān)督，即責(zé)任的判斷；財政預(yù)算的有效性監(jiān)管是對財政資金使用結(jié)果的監(jiān)督，即成效的判斷。

3、監(jiān)管的手段不同。財政預(yù)算的程序性監(jiān)管以對關(guān)鍵節(jié)點的跟蹤為手段，可以通過國庫支付、賬戶審核等方式來實現(xiàn)。財政預(yù)算的合法性監(jiān)管則以現(xiàn)場核實、跟蹤回訪為主要監(jiān)管途徑。財政預(yù)算的有效性監(jiān)管則需要更多調(diào)研性工作，以數(shù)據(jù)對比、邏輯分析、趨勢管理為基礎(chǔ)，它不會一蹴而就，需要深入基層經(jīng)過長時間積累分析才能得出結(jié)論。

四、加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管的新視角

只有在正確的理念指導(dǎo)下，才會有制度變革的動力，才能使財政預(yù)算監(jiān)管工作符合改革的要求，跟上時代的步伐。天津?qū)T辦立足于以法為基、依法監(jiān)管的工作理念，為多層次、多視角地加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管作出了積極探索與實踐。

（一）做好“顯微鏡”，加強(qiáng)財政預(yù)算程序性監(jiān)管

隨著國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的塵埃落定，預(yù)算執(zhí)行與管理的嚴(yán)謹(jǐn)性要求更加明確。通過對不同類型的資金分析排查，歸納出不同預(yù)算下達(dá)、分解、執(zhí)行過程中的環(huán)節(jié)特點，及時發(fā)現(xiàn)異常情況，糾正違規(guī)傾向。從而把預(yù)算執(zhí)行過程中的一些細(xì)節(jié)之處放大、顯微，使問題無所遁形，使程序更加規(guī)范有序。在日常審核審批工作中，針對部分項目單位政策執(zhí)行不清晰、申報程序不熟悉等情況，天津?qū)T辦采取關(guān)口前移的方法，提前深入項目單位進(jìn)行政策講解與申報指導(dǎo)，有效地減少了虛報誤報現(xiàn)象，從程序性上為加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管把好第一關(guān)。如天津市農(nóng)村危房改造項目支出審核工作，自項目啟動伊始，該辦就及時跟進(jìn)各區(qū)（縣）的資金使用管理情況，提升農(nóng)村危房改造政策落實的規(guī)范性。加強(qiáng)與天津市建交委等部門的交流溝通，不定期抽查問詢相關(guān)區(qū)（縣），打造財政預(yù)算監(jiān)管工作的常態(tài)化。

（二）做好“瞄準(zhǔn)鏡”，加強(qiáng)財政預(yù)算合法性監(jiān)管

顯微鏡是為了發(fā)現(xiàn)問題，而瞄準(zhǔn)鏡是為了更精準(zhǔn)地解決問題。隨著專員辦工作轉(zhuǎn)型的深入，工作方式從以往單一檢查向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)變。作為財政部延伸地方的觸角，應(yīng)發(fā)揮專員辦固有優(yōu)勢，通過對中央基礎(chǔ)預(yù)算單位的預(yù)決算審核，通過地方政府債務(wù)的甄別監(jiān)管，把問題找準(zhǔn)找實，從源頭確保財政預(yù)算收入、財政資金支出以及相關(guān)政策制度的合法性。在專員辦負(fù)責(zé)的部分單位預(yù)算審核與專項經(jīng)費預(yù)算審核工作中，該辦充分利用就地就近監(jiān)管的便利優(yōu)勢，將資料審核與現(xiàn)場審核緊密結(jié)合，堅持預(yù)算的完整性與真實性要求，使預(yù)算審核工作于法有據(jù)，于規(guī)有理。此外，該辦還積極依托國庫直接支付審核，充分利用國庫外圍支付平臺、支付外網(wǎng)審批平臺、政府采購平臺、銀行賬戶管理平臺，主動加強(qiáng)與駐津各中央預(yù)算單位的溝通聯(lián)系，構(gòu)建起以可研立項、投資概算、年度預(yù)算、資金來源、執(zhí)行進(jìn)度等為主要要素的財政預(yù)算監(jiān)管信息庫，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為的程序性。2014年初，該辦將跨越5?。ㄊ校┑赜虻暮：恿饔蚴〗缢恼靖慕üこ添椖看_立為試點，派駐工作人員參加工程建設(shè)管理會，明確審核工作要求，全面掌握項目建設(shè)的基本情況。經(jīng)過一年來的規(guī)范指導(dǎo)、跟蹤監(jiān)管，這個涵蓋工程、設(shè)備、技術(shù)服務(wù)等多種支付種類、招標(biāo)方式多樣、建設(shè)單位管理基礎(chǔ)薄弱，被有關(guān)單位戲稱為“老、大、難”的工程項目，在水利部同期開展的水文站建設(shè)項目工程質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行評比中名列第一。

（三）做好“望遠(yuǎn)鏡”，加強(qiáng)財政預(yù)算有效性監(jiān)管

財稅政策的影響并不局限于一事一企，一時一地。無論是全國性的基本財稅政策，還是具有地方特色的區(qū)域性財稅政策，它們在促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的過程中，都會對相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生空間聚集與外溢。著眼大局，放眼全局，從企業(yè)經(jīng)濟(jì)運行入手，以行業(yè)分析為切入點，以區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢為基本，對駐地乃至整個政策制定執(zhí)行作出相對準(zhǔn)確和概括性的歸納總結(jié)，從而及時發(fā)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)運行中的趨勢性問題，以及財稅政策執(zhí)行過程中的苗頭性問題，才能充分發(fā)揮財政預(yù)算監(jiān)管風(fēng)險預(yù)警的作用，實現(xiàn)專員辦事前監(jiān)管、事中控制的工作目標(biāo)，體現(xiàn)財政預(yù)算監(jiān)管工作“登高望遠(yuǎn)”的職責(zé)使命。2014年，天津?qū)T辦與黑龍江專員辦聯(lián)合開展了西藏自治區(qū)2013年所得稅收入情況專項檢查。不僅發(fā)現(xiàn)了部分企業(yè)存在異地經(jīng)營、關(guān)聯(lián)交易等偷逃稅款的違規(guī)行為，更檢查出當(dāng)?shù)卣嬖跀U(kuò)大優(yōu)惠稅率適用范圍、違規(guī)給予財稅優(yōu)惠、變性返還稅收等一系列問題。工作中，該辦沒有把相關(guān)責(zé)任單純地一棍子打在違規(guī)企業(yè)的短視和逐利行為上，也沒有把目光僅僅局限于地方優(yōu)惠政策的違規(guī)使用上，而是從地方政府內(nèi)在推動、國家區(qū)域政策“普惠化”以及稅收優(yōu)惠政策漏洞等角度入手，深入分析了區(qū)域發(fā)展不平衡、區(qū)域稅收政策不完善的內(nèi)在成因，并拓展性地分析了西藏地方性區(qū)域稅收政策對他地乃至全國稅收的影響，有針對性地提出了優(yōu)化區(qū)域稅收政策體系、轉(zhuǎn)變政績考核機(jī)制、加強(qiáng)外部監(jiān)督等多項工作建議，為加強(qiáng)財政預(yù)算有效性監(jiān)管作出了有益探索。■

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>