績(jī)效評(píng)價(jià)與公交企業(yè)的財(cái)務(wù)管理探析
——以A市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)為例

●周宇飛 李文思

績(jī)效評(píng)價(jià)與公交企業(yè)的財(cái)務(wù)管理探析
——以A市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)為例

●周宇飛 李文思

績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)從“績(jī)”與“效”的角度審視項(xiàng)目，這使得績(jī)效評(píng)價(jià)為評(píng)價(jià)相關(guān)的管理主體帶來(lái)了一種結(jié)果導(dǎo)向的管理方式變革。這種變化不僅使財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理更加直接、有效，對(duì)于預(yù)算支出部門(mén)來(lái)說(shuō)也是加強(qiáng)內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督的一劑催化劑。而對(duì)于國(guó)企、事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)更能夠促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)組織、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的發(fā)展，形成以績(jī)效為準(zhǔn)繩的良性發(fā)展模式。本文將以A市公共交通績(jī)效評(píng)價(jià)為例，具體闡述績(jī)效評(píng)價(jià)在企業(yè)管理，特別是財(cái)務(wù)管理方面帶給公交企業(yè)的變革與思考。

一、A市公共交通公司概況

公共交通是城市運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)，方便、快捷的公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保、降低碳排放量等優(yōu)點(diǎn)，已經(jīng)成為廣大人民群眾出行的重要途徑。

A市市域內(nèi)公共交通主要由A市的國(guó)有企業(yè)——A市公共交通公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公交公司”）承擔(dān)。公交公司在2011-2013年期間規(guī)模擴(kuò)張迅速，企業(yè)員工數(shù)量逐年上升，2013年達(dá)到9708人，其中駕駛?cè)藛T為7851人，占80.87%；2013年公交公司年度新增車(chē)輛526臺(tái)，退出車(chē)輛371臺(tái)，車(chē)輛總數(shù)增長(zhǎng)到4588輛，折合標(biāo)臺(tái)車(chē)輛數(shù)為5947.92標(biāo)臺(tái)。

然而，隨著近年來(lái)物價(jià)水平的上漲和公交票價(jià)優(yōu)惠政策的實(shí)行，公交公司面臨著收入不足與成本上漲的矛盾，對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的依賴(lài)逐漸增大；加上政府監(jiān)管職能劃分不清晰、路權(quán)保障不力、場(chǎng)站建設(shè)困難重重、缺乏有效長(zhǎng)遠(yuǎn)的線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃、成本結(jié)構(gòu)與人員結(jié)構(gòu)不盡合理等一系列內(nèi)外部問(wèn)題的出現(xiàn)，公交公司的發(fā)展遇到瓶頸。

二、績(jī)效視角下的企業(yè)財(cái)務(wù)分析

由于公交財(cái)政補(bǔ)貼與公交公司的收入、支出特別是盈利或虧損緊密相關(guān)，為分析財(cái)政資金投入到公交領(lǐng)域的績(jī)效情況，首先需要清楚認(rèn)識(shí)公交收入、成本的變動(dòng)規(guī)律，才能準(zhǔn)確計(jì)算公共交通成本、從而提高資金效益?，F(xiàn)對(duì)公交公司2011-2013年財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行匯總、核算和分析。

首先審視公交公司三年來(lái)關(guān)鍵運(yùn)營(yíng)指標(biāo)情況（如表1所示）。

可以看出，年客運(yùn)量、年運(yùn)營(yíng)里程、年末線(xiàn)路總數(shù)等核心業(yè)務(wù)指標(biāo)三年的增長(zhǎng)率均達(dá)到了10%以上。2013年客運(yùn)量、營(yíng)運(yùn)里程較上年分別實(shí)現(xiàn)了5.50%、6.46%的有力增長(zhǎng)。（如表2所示）

結(jié)合上文運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)對(duì)公交公司近三年財(cái)務(wù)狀況（財(cái)務(wù)核心指標(biāo)及變化趨勢(shì)如表2所示）進(jìn)行分析：從收入情況來(lái)看，近年來(lái)公交公司收入總體保持平穩(wěn)。在2013年企業(yè)收入中，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入為 64272.56萬(wàn)元，占總收入的87.70%。企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入與客運(yùn)人次相比，相當(dāng)于平均每運(yùn)送1人次乘客收入了0.73元；企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入與營(yíng)運(yùn)里程相比，相當(dāng)于平均每運(yùn)營(yíng)1公里收入了2.80元。（如表3所示）

從成本情況來(lái)看（主要成本結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)如表3所示），近年來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)且增速平穩(wěn)。2013年企業(yè)總成本為187208.51萬(wàn)元，折合每客運(yùn)人次成本為2.12元，折合每運(yùn)營(yíng)公里成本為8.16元。針對(duì)主要成本逐項(xiàng)分析如下：

表1 2011-2013年A市公交行業(yè)核心績(jī)效增長(zhǎng)情況

其一，人員成本快速增長(zhǎng)，三年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)27.94%。這主要源于近年評(píng)價(jià)，最終評(píng)價(jià)結(jié)果為“良好”。評(píng)價(jià)方進(jìn)一步從公交補(bǔ)貼的3E（效率性、效益性、經(jīng)濟(jì)性）角度對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)作出歸納與解讀。

表2 2011-2013年A市公共交通公司財(cái)務(wù)狀況匯總

表3 A市公共交通公司2011-2013年成本增長(zhǎng)情況

從公交補(bǔ)貼的效益性來(lái)看：

第一，公交客運(yùn)量、營(yíng)運(yùn)里程等實(shí)來(lái)物價(jià)水平上漲帶動(dòng)最低工資標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)平均工資水平的上漲。

其二，單位燃料成本逐年上升。無(wú)論是從每公里的燃料消耗來(lái)看，還是從每客運(yùn)人次的燃料消耗來(lái)看，燃料成本均處于上漲。

其三，折舊費(fèi)用上漲迅速，三年復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)147.36%。折舊費(fèi)用的上漲主要源于近年來(lái)車(chē)輛更新力度的加大，數(shù)量大、新能源車(chē)等新采購(gòu)車(chē)輛的單價(jià)較高導(dǎo)致了折舊費(fèi)用的上漲。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論及分析

在前文財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ)上，A市公交績(jī)效評(píng)價(jià)工作遵循財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）提出的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，將關(guān)注重點(diǎn)集中于產(chǎn)出和效果之上，并增加了對(duì)項(xiàng)目影響力因素的考核。在以上原則指導(dǎo)下，評(píng)價(jià)組研發(fā)了本項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，包括4類(lèi)一級(jí)指標(biāo)，11類(lèi)二級(jí)指標(biāo)，46個(gè)三級(jí)指標(biāo)（不再羅列和贅述）。通過(guò)數(shù)據(jù)采集、問(wèn)卷調(diào)查及訪(fǎng)談，對(duì)A市公交補(bǔ)貼績(jī)效進(jìn)行客觀(guān)現(xiàn)躍升。在公交補(bǔ)貼及票價(jià)優(yōu)惠政策對(duì)公交行業(yè)發(fā)展的有力引導(dǎo)和推動(dòng)下，A市公交的年客運(yùn)量、年運(yùn)營(yíng)里程、線(xiàn)路總數(shù)、在運(yùn)營(yíng)的公交車(chē)輛等均保持了5%以上的年復(fù)合增長(zhǎng)率。

第二，廣大市民出行成本降低，受益顯著。2013年A市居民平均每人次乘坐公交的成本為2.12元，政府財(cái)政對(duì)每人次補(bǔ)貼了1.29元，公交企業(yè)其他業(yè)務(wù)收入補(bǔ)貼了0.10元，A市居民實(shí)際平均每人次僅付出0.73元，在國(guó)內(nèi)處于較低水平。

從公交補(bǔ)貼的效率性來(lái)看：

第一，公交財(cái)政投入滿(mǎn)足了公交運(yùn)營(yíng)的基本需求。A市公交補(bǔ)貼總額在2011-2013年間快速增長(zhǎng)，2013年補(bǔ)貼總額已近10億元/年，彌補(bǔ)了公交公司80%以上的虧損。

第二，公交投入產(chǎn)出比逐年上升，效率性下降。投入增大的同時(shí)，單位投入與產(chǎn)出相比的效率卻在逐年下降，這與票價(jià)優(yōu)惠力度大、營(yíng)運(yùn)成本上升快相關(guān)。

第三，公交公司人員、車(chē)輛、線(xiàn)路資源配置未達(dá)理想狀態(tài)。2013年A市公交駕駛員人車(chē)比為2.12∶1，每萬(wàn)人人均標(biāo)臺(tái)為12.25臺(tái)，線(xiàn)路重復(fù)系數(shù)為4.13，與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或業(yè)內(nèi)領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)有一定差距。

從公交補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)性來(lái)看：

第一，公交公司成本總體增長(zhǎng)較快。2013年公交公司總成本增長(zhǎng)率為20.38%，近年來(lái)成本持續(xù)快速增長(zhǎng)。

第二，公交公司燃料成本控制不佳。在剔除物價(jià)因素計(jì)算后，燃料成本的上漲仍高于成本上漲的平均水平，且超過(guò)了客運(yùn)量、運(yùn)營(yíng)里程的上漲。單位里程、單位人次的燃料消耗高于歷史平均水平。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題剖析與改進(jìn)建議

上文通過(guò)對(duì)A市公交公司的財(cái)務(wù)分析、3E分析，評(píng)價(jià)方已得出一些直觀(guān)結(jié)論。進(jìn)一步通過(guò)對(duì)A市財(cái)政部門(mén)、交通主管部門(mén)、國(guó)資管理部門(mén)和公交公司的深入調(diào)研，評(píng)價(jià)方對(duì)數(shù)據(jù)背后的問(wèn)題有了更加客觀(guān)和深刻的認(rèn)識(shí)，據(jù)此提出了目前A市公交補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的主要問(wèn)題。

一是財(cái)政補(bǔ)貼模式與票價(jià)政策問(wèn)題?，F(xiàn)行財(cái)政的公交補(bǔ)貼政策僅建立在人次補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，而未能審視公交公司成本的合理性，也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)補(bǔ)貼額度從而解決因票價(jià)優(yōu)惠而導(dǎo)致的企業(yè)虧損，造成財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算不準(zhǔn)和追加補(bǔ)貼的無(wú)序。票價(jià)優(yōu)惠幅度過(guò)大令公交補(bǔ)貼增長(zhǎng)較快，收入不足導(dǎo)致的虧損在歷年形成了財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。

二是政府職能定位與監(jiān)管保障問(wèn)題。A市政府管理部門(mén)責(zé)任與公交公司的責(zé)任劃分有待進(jìn)一步明確，管理關(guān)系有待理順。此外，A市公交發(fā)展還存在著路權(quán)保障不到位、公交專(zhuān)用道落實(shí)速度緩慢、公交信號(hào)優(yōu)先系統(tǒng)尚未建立等問(wèn)題，對(duì)公交正常的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)秩序造成了影響。A市公交場(chǎng)站建設(shè)缺乏有效規(guī)劃、管理和協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的組織、資金難以保障公交場(chǎng)站的建設(shè)，也難以保障公交的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三是公交企業(yè)成本控制與管理問(wèn)題。公交公司缺乏科學(xué)合理的線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃手段，線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃不合理導(dǎo)致燃料成本上升。公交公司既缺少行業(yè)主管部門(mén)的明確目標(biāo)和指導(dǎo)，又在實(shí)際操作中缺乏科學(xué)有效的客流調(diào)查與線(xiàn)路優(yōu)化機(jī)制，線(xiàn)路開(kāi)設(shè)和優(yōu)化的依據(jù)不充分，造成線(xiàn)路重復(fù)系數(shù)較高、各城區(qū)的線(xiàn)路資源配置不均，線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)的不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致客運(yùn)效率降低，客觀(guān)上增加了額外的燃料成本和車(chē)輛消耗，也在一定程度上造成財(cái)政公交補(bǔ)貼的低效和浪費(fèi)。此外，公交公司還存在信息化平臺(tái)可應(yīng)用程度較低的問(wèn)題：對(duì)運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的綜合挖掘應(yīng)用和分析還不夠深入，未能在生產(chǎn)中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用；對(duì)于本次績(jī)效評(píng)價(jià)和成本規(guī)制研究，數(shù)據(jù)系統(tǒng)的可用性和全面性存在不足。

根據(jù)以上問(wèn)題，評(píng)價(jià)方提出了以下有針對(duì)性、可操作性的建議。

一是建立“預(yù)補(bǔ)+清算”的公交補(bǔ)貼政策。建議補(bǔ)貼政策完善為預(yù)補(bǔ)（預(yù)撥補(bǔ)貼）+清算（公交成本規(guī)制補(bǔ)貼）模式，方式為年內(nèi)按月預(yù)補(bǔ)，主要針對(duì)公交公司的駕駛?cè)藛T成本和燃料成本；年終進(jìn)行成本規(guī)制清算，成本規(guī)制審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，確保清算的客觀(guān)性和準(zhǔn)確性。對(duì)于車(chē)輛折舊部分資金，建立公交車(chē)輛更新資金池，專(zhuān)門(mén)作為以后年度公交公司車(chē)輛更新的資金來(lái)源。財(cái)政部門(mén)可加強(qiáng)與公交主管部門(mén)的溝通協(xié)作，在今后合理恰當(dāng)?shù)刂贫ê托抻喒怀杀疽?guī)制辦法，有目的地對(duì)重點(diǎn)方向進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和反饋應(yīng)用。在條件允許的情況下，建議政府相關(guān)部門(mén)探索性地研究票價(jià)優(yōu)惠的合理機(jī)制，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是建議建立多項(xiàng)職能的、跨多個(gè)部門(mén)的A市公交優(yōu)先發(fā)展管理部門(mén)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)公交事業(yè)相關(guān)的場(chǎng)站和線(xiàn)路規(guī)劃、路權(quán)保障、行業(yè)監(jiān)督和管理、政策執(zhí)行與補(bǔ)貼等多項(xiàng)工作。加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)與管理，督促公交公司制訂年度公交運(yùn)營(yíng)計(jì)劃及目標(biāo)，強(qiáng)化年度考核，建立完善的客流監(jiān)控與反饋機(jī)制，建立科學(xué)有效的客流調(diào)查機(jī)制。落實(shí)公交先行，加強(qiáng)公交路權(quán)保障，合理制訂并加強(qiáng)公交有關(guān)的規(guī)劃落實(shí)，在目前政策指導(dǎo)下對(duì)場(chǎng)站做合理開(kāi)發(fā)。

三是強(qiáng)化公交公司的內(nèi)部控制。公交公司應(yīng)建立科學(xué)、量化的客流調(diào)查機(jī)制，在主管部門(mén)指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)年度線(xiàn)路進(jìn)行基于客流調(diào)查的優(yōu)化調(diào)整，對(duì)中遠(yuǎn)期線(xiàn)路作出合理規(guī)劃。根據(jù)客流需求情況優(yōu)化線(xiàn)路班次，降低線(xiàn)路空駛率，控制燃料成本，提升人員、車(chē)輛與線(xiàn)路配置的均衡性。加強(qiáng)公交企業(yè)信息資源管理，加快公交企業(yè)信息化的建設(shè)，利用先進(jìn)的信息化系統(tǒng)去整合企業(yè)現(xiàn)有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、設(shè)計(jì)、制造、管理環(huán)節(jié)，方便管理的同時(shí)也為公交管理部門(mén)的監(jiān)督和為財(cái)政部門(mén)的補(bǔ)貼提供有效的數(shù)據(jù)支撐。

五、績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)加強(qiáng)公交企業(yè)管理的啟示

本案例中，績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展不僅有助于提升財(cái)政部門(mén)的管理水平，同時(shí)也對(duì)A市公交公司的財(cái)務(wù)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)組織、人員管理、內(nèi)部控制等各個(gè)方面產(chǎn)生了極大的觸動(dòng)，促使公交公司對(duì)管理方式和管理方法做出了有針對(duì)性的變革和調(diào)整。以上事實(shí)說(shuō)明：政府與企業(yè)的管理均可從績(jī)效評(píng)價(jià)中獲益，績(jī)效評(píng)價(jià)分析得出的結(jié)論可以同時(shí)輔助于政府的政策決策與公交公司的經(jīng)營(yíng)管理決策。兩者雖然目標(biāo)不同，卻又通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼連接起來(lái)，因而在評(píng)價(jià)結(jié)論的結(jié)果應(yīng)用上可以各取所需，改善各自的管理體系與方法，在績(jī)效評(píng)價(jià)的大生態(tài)中提升各自管理的高度，這對(duì)國(guó)企或事業(yè)單位的體制改革與創(chuàng)新均具有深刻的意義。

特別應(yīng)當(dāng)指出的是，績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程與結(jié)論能夠改進(jìn)國(guó)企或行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，而改進(jìn)其財(cái)務(wù)管理又能夠進(jìn)一步提升單位、項(xiàng)目的績(jī)效，二者之間相輔相成、互相促進(jìn)。利用績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向、縱向分析，可以更加深刻有力地促進(jìn)國(guó)企、行政事業(yè)單位管理手段的提升。本案例中采集和運(yùn)用了大量數(shù)據(jù)特別是對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析與支撐，有力說(shuō)明了公交公司與政府之間的關(guān)系以及公交公司運(yùn)營(yíng)中遇到的一系列問(wèn)題，從而以結(jié)果倒逼管理手段變革，促進(jìn)公交公司為了達(dá)到更高水平的公交績(jī)效而作出財(cái)務(wù)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)決策、日常管理機(jī)制和辦法上的修訂完善，這是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的又一意義體現(xiàn)，也充分說(shuō)明了今后繼續(xù)在國(guó)企、行政事業(yè)單位開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性。

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)在于對(duì)數(shù)據(jù)的獲取和分析，實(shí)現(xiàn)今后常態(tài)化績(jī)效管理與改進(jìn)的基礎(chǔ)也依賴(lài)于各項(xiàng)數(shù)據(jù)的采集與管理。然而，目前各級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)、行政事業(yè)單位的數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)還很薄弱，對(duì)于財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的信息化系統(tǒng)還不成熟、全面，各個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間也無(wú)聯(lián)通，無(wú)法做到動(dòng)態(tài)的、統(tǒng)一的采集，更不必說(shuō)對(duì)數(shù)據(jù)的日常監(jiān)控、分析和應(yīng)用。因此，本案例的另一啟示是：從績(jī)效管理的要求出發(fā)，各級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)單位數(shù)據(jù)管理，在有條件的情況下逐步建立本單位的績(jī)效管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，通過(guò)智能、科學(xué)、及時(shí)、有效的數(shù)據(jù)監(jiān)控與分析，為決策和管理提供必要依據(jù)?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍?xún)有限公司）