地方政府重大決策機制存在問題及優(yōu)化路徑

余 蕊

(福建警察學院 公安管理系，福建 福州 350007)

決策是地方政府依法管理地方性公共事務的首要職能，貫穿于地方政府公共管理活動的整個過程。地方政府做出的事關廣大群眾利益的政策、項目和改革等重大決策的正確與否，將直接關系到社會穩(wěn)定和民心的向背。從我國近年來一些地方頻繁發(fā)生危及社會穩(wěn)定的群體性事件來看，個中不少都是由地方政府決策有悖民主和科學的決策程序所致。對于重大決策事項的社會穩(wěn)定風險評估問題，有些地方政府盡管從形式上均先后建立了重大決策事項評估制度，但決策機制不能與其配套，遠不能適應黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“健全依法決策機制”的新要求，因此，如何優(yōu)化決策機制是地方政府當前面臨的亟待破解的重大課題。

一、我國地方政府現行決策機制架構及特征

改革開放以來，地方政府已經確立了具有中國特色的決策體制和機制。一項重大決策從出臺到實施的整個流程，基本形成了比較完備的決策中樞系統、信息系統、智囊系統、執(zhí)行系統和監(jiān)督系統的決策體制和機制。在地方政府重大決策的運行機制中，參與重大決策制定的個人或組織通常被稱為決策主體。美國政治學家安德森把決策主體分為官方的政策制訂者和非官方的參與者兩大類:官方的政策制訂者是指具有合法權威去制定公共政策的人們，包括立法者、行政官員、行政管理人員和司法人員;非官方的參與者通常指并不擁有合法的權力去做具有強制力的政策決定的人和組織，包括利益集團、政黨和作為個人的公民。[1]而由于我國與西方國家的歷史傳承、制度選擇和具體國情迥異，無論在決策主體，還是在其運行流程上都呈現出鮮明的中國特色。

（一）地方政府決策機制架構

我國地方政府現行決策運行機制,基本由兩大決策系統構成，即體制內決策系統和體制外決策系統。這兩個決策系統在相互聯系、相互影響的協同作用下，針對所要處理和解決的決策問題進行行為設計和抉擇方案，從而實現公共管理所要追求的目標。

1．體制內決策系統

在我國地方政府現行決策運行機制中，體制內決策系統是主導和影響決策方向的組織體制。具體而言，是指由地方黨委、地方人大政協和地方人民政府及其工作人員等組成的地方政府決策主干系統。當地方政府面對事關全局性、方向性以及公眾切身利益等重大問題時，通常是由同級黨委提出意見，再由同級政府起草方案，然后交由同級黨委討論，再提請同級人民代表大會或人大常委會審批。[2]而同級地方政協委員會主要是對同級地方政府的決策行使相應的政治協商和民主監(jiān)督職能。此外，地方政府體制內決策系統中還包括民主黨派、人民團體如工、青、婦等，也不同程度地影響著地方政府的決策。

2.體制外決策系統

體制外決策系統是指除了體制內決策系統以外主要由各種相關利益群體、社團、公民以及決策咨詢機構等組成，一般在地方政府決策過程中發(fā)揮輔助或參謀咨詢的作用。伴隨我國政治文明的推進和民主化、科學化和法治化理念的日益深入人心，體制外決策主體在地方政府決策中發(fā)揮著越來越重要的作用，比如我國地方政府在近年來的重大決策過程中，已陸續(xù)推行重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估制度，構建“謀”和“斷”相分離的決策機制，將重大決策事項交由第三方專業(yè)性決策咨詢機構或專家評估機構進行科學論證和風險評估，使體制外決策系統與體制內決策系統相得益彰，形成了內外互動的決策體系。

（二）地方政府決策機制特征

從決策科學理論而言，我國地方政府決策的運行機制，除了體制內決策系統和體制外決策系統之外，還應當包括決策執(zhí)行、監(jiān)控等系統，整個決策系統各流程之間既相互獨立又緊密關聯，并通過良性互動來完成決策方案的設計。檢視和考量我國地方政府決策體系，其運行機制具有如下特征。

1.決策主體的多元性

無論是體制內還是體制外決策系統，都是由來自不同機關的主要領導、團體或組織以及評估機構成員參與決策的制定、評估和論證。也就是說，在我國地方政府決策流程中，一項重大決策的制定和出臺，并非由行政首長個人拍板定案，而是在多元決策主體共同參與下制定，凝聚了決策主體的群體智慧，但決策周期長且效率偏低。

2.地方黨委的主導性

中國共產黨是社會主義現代化事業(yè)的領導核心，這表明，地方黨委在地方政府決策中必然居于主導地位?！包h政一元化”的體制使政黨常常能夠對政策的形成發(fā)揮決定性影響。[3]黨的十八大以來，黨中央更加強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，充分體現了地方黨委在決策中的主導作用。重大決策事項通常是由地方黨委提出，地方政府則要負責組織論證和擬定決策方案。地方黨委負責統攬同級政府的決策，同級政府擬定的決策方案必須經地方黨委商酌和通過后再進入地方人大及其常委會的審批程序。

3.決策主干系統中主要決策成員的交互兼職性

在地方政府決策主干系統中，為了突出地方黨委的領導和執(zhí)政地位，地方黨委、地方政府和地方人大主要領導成員職務通常采取彼此交叉任職的形式，地方黨委的書記或副書記通常兼任人大常委會主任、省(市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn))長職務，黨委副書記或常委擔任副省(市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn))長等重要職務，而地方的省、市、區(qū)、縣長同時又兼任同級地方黨委副書記和常委職務。這種“你中有我，我中有你”的交互性任職的決策體制，不但具有加強黨的領導和提高決策效率的優(yōu)勢，而且對于地方政府決策的貫徹和實施也有一定裨益。

二、地方政府現行決策機制存在問題

經過幾十年的行政體制改革的探索，我國地方政府針對于重大決策事項相繼出臺了“重大事項社會穩(wěn)定風險評估實施辦法(或細則)”，現行決策機制日趨健全與完善，但依照科學決策標尺的考量，依然存在著一些弊端和缺陷。

（一）體制內決策主體職能定位模糊

根據我國憲法第105條規(guī)定，地方各級人民政府的行政首長均擁有一定的對地方性政治、經濟、文化、教育、衛(wèi)生等重大事項決策權，但事實上，地方政府決策的參與主體是多元性的，同級黨委在多元決策主體中發(fā)揮著主導和核心作用。地方人大及其常委會作為權力機關雖然擁有地方政府決策的最后審批權，但我國現行憲法和法律卻未規(guī)定人大對同級黨委可以行使監(jiān)督權。倘若一項重大決策在貫徹執(zhí)行中受挫或因決策失誤造成嚴重后果，問責和追責難度較大，多元性決策主體之間有可能相互推諉或由地方政府出面擔責，這無論從法理還是從制度倫理角度都有失公允。同時，由于歷史慣性以及制度設計等原因，我國地方政府體制內決策系統缺失最核心、最權威的決策智囊機構，使得地方政府決策往往帶有比較濃厚的長官意志色彩，而且多元主體同時參與決策，如果配合與溝通不及時、不到位，很可能導致決策周期過長，決策效率低下，以致貽誤決策的最佳時機。

（二）體制外決策主體影響力薄弱

從科學決策意義上，我國地方政府體制外決策主體對決策的影響力尚處于弱勢狀態(tài)，面臨著諸多亟待解決的問題。

1.決策評估和智囊機構形同虛設

盡管全國各地地方政府大都成立了重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估機構，但由于缺少統一的規(guī)范性文件明確規(guī)定評估機構的定位和性質，包括資金來源、收費辦法以及評估人員資質標準等，致使評估機構在地方政府決策中未得到足夠重視和發(fā)揮其應有的作用，有些地方政府甚至將其異化為作秀或應對上級檢查的虛設機構，決策中的“謀”、“斷”職能沒有得到實質分開，亦未形成將專家論證和評估作為地方政府決策的必經程序，專家評估和智囊機構處于形同虛設的尷尬境地。

2.公眾參與決策渠道有限

公眾是地方政府決策不可或缺的參與決策主體，而在我國地方政府體制外決策體系中，社會公眾參與的渠道和路徑還非常有限。首先，地方政府與公眾之間信息不對稱，決策透明度不高，信息公開和決策公示制度遠未得到全面的貫徹和落實。當前較為普遍存在決策拍板后向社會公示的“政治秀”現象，甚至干脆將公示環(huán)節(jié)省掉，剝奪了公眾的知情權和表達權。其次，公眾訴求表達渠道狹窄。社情民意反映、專家咨詢、社會公示以及社會聽證沒有形成常態(tài)機制，民意表達通道不暢，導致公眾對地方政府決策不理解、不認同和不支持。第三，政民互動和溝通的網絡通道不暢。政府網站、政務微博以及政務微信沒有得到有效利用，嚴重阻礙了上情下達和下情上達。

3.決策監(jiān)督和追責機制不健全

從地方政府現行決策機制看，體制內決策系統的決策監(jiān)督機構有地方代議機關、政府專職監(jiān)督部門以及司法機關等；體制外決策系統的監(jiān)督主要表現為新聞媒體、社會公眾、相關利益群體等以及決策評估和智囊機構監(jiān)督等。顯然，體制內決策系統的監(jiān)督實質上是一種自我監(jiān)督，其監(jiān)督效果和監(jiān)督力度可想而知，難以做到對一個錯誤決策起到監(jiān)督和制約作用，而體制外的監(jiān)督雖然比較給力，但體制內決策系統未能充分公開決策信息或決策事項不透明，監(jiān)督難免流于形式。另外，重大決策責任追究力度還極其有限，據不完全統計，我國截至目前基本沒有因重大決策失誤而被問責的先例。至于追究決策者的法律責任，因缺失足夠的法律依據，致使責任追求被架空。

三、地方政府決策機制優(yōu)化路徑

黨的十八大尤其是十八屆四中全會以來，我國地方政府正在加快決策機制創(chuàng)新的實踐探索步伐，重大決策事項社會穩(wěn)定風險評估的常態(tài)化，是地方政府決策機制改革與創(chuàng)新邁出的重要一步。地方政府要根據黨的十八屆四中全會精神的要求，把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。這是促進地方政府決策民主化、科學化和法治化的必然選擇。

（一）構建權責明晰的體制內決策體系

我國地方政府體制內決策系統存在的黨政不分、權責模糊等問題，嚴重影響決策效率和決策責任的追究，構建黨政職能明晰、權責明確的現代決策機制勢在必行。第一，明晰地方黨委的角色定位。明確地方黨委對決策政治方向的指引和掌舵，監(jiān)督地方政府在行政決策中認真貫徹和執(zhí)行黨在不同歷史階段制定的路線、方針和政策，保證重大決策的原則性、方向性和戰(zhàn)略性。第二，擺正地方政府的角色定位。地方政府決策除了政治上堅持同級地方黨委領導以外，更應當遵照憲法行使相對獨立的決策權，擔當決策責任。在重大決策問題上，必須積極主動地接受同級黨委領導，并在決策之前自覺征求同級人大政協機關包括民主黨派的意見和建議。由于地方政府在其決策體系中既是決策參與主體又是執(zhí)行主體，因而不能以決策主體多元性作為抗辯和免責事由。第三，厘清人大政協以及民主黨派的角色定位。民主黨派在地方政府決策的作用，應通過直接參與人大政協會議、地方政府和地方黨委的決策專題會議等形式來發(fā)揮其參政議政和民主監(jiān)督之作用。

（二）健全體制外決策系統的專家論證和風險評估機制

為了降低決策風險和確保決策質量，地方政府必須加緊建立與完善體制外的決策咨詢和風險評估機制，即由第三方決策評估機構的專家學者論證和評估決策事項的合法性、可行性、風險性和技術性等，第三方論證和風險評估應當納入重大決策的必經程序，未經論證和評估程序，地方政府的決策一律不得出臺。

“外腦”評估機構作為地方政府的決策智囊，必須確保咨詢專家相對獨立地行使技術權力，地方政府及其機關不得以任何借口干預專家論證和風險評估，或巧立名目將專家論證和風險評估機構行政化。同時，國務院要加緊出臺重大決策事項專家咨詢論證行政法規(guī)，統一規(guī)定評估機構資質標準、法人類型、組成專家資格和條件、運行資金來源、服務收費標準，或國內外公開招標征集咨詢論證專家，亦可推行評估專家資格認證制度，從而確保專家論證和評估結果的客觀公正和科學性。

（三）推行重大決策事項公示制度

由于我國部分地區(qū)地方政府決策不夠公開、透明而引發(fā)的群體性突發(fā)事件屢見不鮮，為此付出了沉重的代價。因此，除了涉密內容外，必須按照黨中央十八屆四中全會的精神，加快推行重大決策事項公示制度，保障公眾對政府決策的知情權、參與權和監(jiān)督權。地方政府要把重大決策問題及決策方案、評估結果以及決策風險度等通過政府網站、政務微博以及政務微信公之于眾，向公眾客觀真實地闡明決策利弊風險和受益預期，認真聽取公眾的訴求，回應和關注民生期待。如若公眾確有訴求，亦可召開新聞發(fā)布會向公眾闡釋決策的理由和依據。在民主治理的觀念下，通過建立政府-公眾平等對話的平臺，加強社會協商和參與，以保證決策結果的公平與公正。[4]

（四）建立與完善重大決策責任追究和倒查的法律和制度體系

從法律意義上，實行重大決策責任追究和倒查，一般要追究決策者五種責任，即道德責任、政治責任、行政責任、經濟責任和法律責任。所有這些問責形式，都需要健全與完善法律和制度體系。首先，我國先后頒布的《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法，只規(guī)定了政府法人因決策失誤給公民、法人或其他組織造成損失的情況下所應承擔的行政責任，卻忽略了抽象行政行為的法律責任問題。需要增加相應的針對抽象行政行為的法律責任條款，才能保證決策問責和倒查有法可依。其次，決策失誤的個人問責，我國地方政府所遵循的法律和制度依據通常是《公務員法》、《行政處罰法》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《中國共產黨紀律處分條例》等法律和制度，這些法律和制度關于決策問責的有關條款不但過于籠統且針對性不強，沒有明確規(guī)定問責具體情形、構成要件以及責任形式等，需要細化具體條款，以使上述法律和制度得以公正有力的執(zhí)行。第三，決策責任倒查是貫徹落實十八屆四中全會依法治國精神的時代要求，迫切需要建立健全相應的法規(guī)與之配套。決策責任倒查一般是指地方政府由于決策失誤而造成大規(guī)模群體性事件、環(huán)境污染以及重大損失后果的決策追究有關決策主體及其決策者的責任。國務院應當盡快出臺和頒布決策責任倒查行政法規(guī)，具體規(guī)定決策責任倒查的情形、原則、程序和責任形式等內容。只有這樣，才能確保決策終身責任追究和倒查具有法律和制度依據。

[1][美]詹姆斯·E·安德森．公共決策[M]．北京:華夏出版社，1990:44-58．

[2]羅依平．深化我國政府決策機制改革的若干思考[J]．政治學研究，2011(4)：35-43．

[3]汪偉全．論公共決策中的政黨因素[J]．理論探討，2007(4):148-151．

[4]錢潔．基于社會建構的我國地方政府決策模式轉變[J]．遼寧行政學院學報，2012,14(5):11-13．