我國海上救撈市場管理的困境與出路

翟翡+郭慶祝

摘 要：自2003年我國救撈體制改革以來，海上救撈事業(yè)取得了跨越式的進(jìn)步。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，國內(nèi)外民間組織和非法組織也日益活躍，國家救撈體系市場地位受到一定沖擊，救撈市場管理某些方面步入困境，其中主要原因在于法律法規(guī)不健全。本文重點分析海上救撈市場管理法律法規(guī)方面的問題，并就出路提兩點建議。

關(guān)鍵詞：海上救撈;市場管理;法治

中圖分類號：D035 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

海上事故救助和打撈簡稱海上救撈。救助，指對海上事故的人命救助、船舶、財產(chǎn)和航空器救助等，“指船舶或貨物尚未脫離其船員占有，而由第三方前來援救，使其脫離危險的行為”[1];打撈，指沉船沉物打撈、港口及航道清障、沉船存油和難船溢油的應(yīng)急清除、海上消防及清除環(huán)境污染等。海上救撈是國家交通應(yīng)急保障體系的重要組成部分。

1 我國海上救撈市場管理的困境

我國海上救撈市場管理的業(yè)務(wù)主要包括海上生命及財產(chǎn)救助、海域環(huán)境污染物清除、海上沉船沉物打撈，涉及市場準(zhǔn)入、資質(zhì)審核、作業(yè)要求等方面。[2]我國海上救撈的主要力量是交通運輸部救助打撈局，是我國唯一一支國家專業(yè)救撈隊伍，發(fā)揮著重要作用。但在實際工作中，由于存在資質(zhì)管理不規(guī)范、市場準(zhǔn)入不嚴(yán)格等問題，我國海上救撈市場管理某些方面步入困境。

1.1 外籍企業(yè)或組織在我國從事海上救撈方面的問題

我國入世時簽訂的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（1994）及其承諾減讓表，沒有限制海上救撈服務(wù)的市場準(zhǔn)入。市場準(zhǔn)入是承諾義務(wù)不是一般義務(wù)，一成員國可以在承擔(dān)市場準(zhǔn)入的部門中根據(jù)自己的經(jīng)濟發(fā)展需要施加一定的限制條件，但前提是這些限制條件必須已規(guī)定在其作出的市場準(zhǔn)入承諾表中。因此，依法來說我國海上救撈市場是開放的，國內(nèi)外救撈服務(wù)提供者的權(quán)利是等同的。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中也沒有對外籍企業(yè)或組織在我國從事海上救撈做出市場準(zhǔn)入規(guī)定，僅在以下方面做了某些限制：

1.1.1 關(guān)于外籍船舶或飛機入境從事海上搜救 我國《海上交通安全法》（1984）規(guī)定：“外國派遣船舶或飛機進(jìn)入中華人民共和國領(lǐng)?；蚝ｎI(lǐng)上空搜尋救助遇難的船舶或人員，必須經(jīng)主管機關(guān)批準(zhǔn)?！逼渲小八褜ぞ戎钡膶ο蠹劝ㄈ嗣舶ㄘ敭a(chǎn)（船舶）。但我國《海事行政許可條件規(guī)定》（2006）關(guān)于外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救審批的條件的第一項是“入境是處于海上人命搜尋救助的目的”。據(jù)此，如果外國籍船舶或飛機入境實施單純的財產(chǎn)救助，則不受前者限制。顯然，這部《海上交通安全法》相關(guān)條款已經(jīng)過時，與國際法律、國際公約相關(guān)的要求都無法銜接。另外，我國《行政許可法》（2004年主席令第7號）規(guī)定：“申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。”以及《海事行政許可條件規(guī)定》第三條規(guī)定：“海事管理機構(gòu)在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件?！睋?jù)此，對于符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的外國籍船舶或飛機入境從事海上搜救的申請，海事管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予行政許可。

1.1.2 對遇險（難）外籍船舶及財產(chǎn)的救助 原交通部《關(guān)于加強在我國沿海水域遇險（難）的外籍船舶救助工作的通知》（交救發(fā)[1997]422號）規(guī)定：“對遇險（難）外籍300總噸以上的船舶及財產(chǎn)的救助，由交通部救助打撈局組織專業(yè)救助隊伍及有關(guān)救助力量進(jìn)行施救?！彪S后發(fā)文說明：“文中所述‘專業(yè)救助隊伍及有關(guān)救助力量系指中國專業(yè)救助隊伍?！鄙鲜鑫募m設(shè)定了對外籍沉船沉物的救撈的市場準(zhǔn)入限制，即救撈權(quán)仍屬中國，對國家救撈體系的市場主體地位給予了保護。但由于規(guī)定層級較低，缺乏法律效力，在實踐中容易引發(fā)爭議。

1.1.3 外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物 根據(jù)《關(guān)于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》（2011）規(guī)定，外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物，可以采取共同打撈和合作打撈兩種方式，且在報送合同時，必須提交我國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)對打撈作業(yè)實施方案審核的文件;涉及海上軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提交軍事主管部門的有關(guān)核準(zhǔn)文件。據(jù)此，似乎外商到中國沿海水域打撈只能采取與中國打撈單位合作打撈的方式。《辦法》還規(guī)定：沉沒艦船、武器裝備及文物不在外商參與打撈的對象之列。雖然辦法對外商參與打撈的資質(zhì)做了一系列規(guī)定，但未作出實質(zhì)性限制，對違法后果沒有明確說明，辦法缺乏法律效力。另外，根據(jù)2013年國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的要求，要減少資質(zhì)資格許可，需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進(jìn)行水平評價的應(yīng)改由有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認(rèn)定。這意味著今后政府部門對于外商參與打撈將更難監(jiān)管和懲治。

1.2 海上救撈資質(zhì)管理方面的問題

1.2.1 關(guān)于人命及財產(chǎn)救助的資質(zhì) 人命及財產(chǎn)救助是海上救助的主要對象。我國《海商法》（1992）規(guī)定：“船長在不嚴(yán)重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務(wù)盡力救助海上人命?！?“救助方與被救助方就海難救助達(dá)成協(xié)議，救助合同成立?！睂Ｉ先嗣柏敭a(chǎn)救助主體的資質(zhì)未做明確限制，目的應(yīng)該是確保救助的及時性和成功率。及時救助和人船同救是國際慣例，也是國際公約和各國法律一致規(guī)定的人道主義義務(wù)。在目前的經(jīng)濟和技術(shù)條件下，如果對主體資格予以嚴(yán)格限制，會影響人命及財產(chǎn)救助。海上事故應(yīng)急救助打撈主要是政府的責(zé)任，但上世紀(jì)80年代以來，一些地方政府將這項職責(zé)陸續(xù)轉(zhuǎn)讓給市場。根據(jù)交通運輸部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)（2014年6月），在救助主體中，社會力量占33.9%，僅次于國家專業(yè)救助力量。由于缺乏法律約束，加上經(jīng)濟利益驅(qū)動，其中的一些不具備救撈資質(zhì)的民間救撈組織提供有償服務(wù)。當(dāng)然，在非合約救助下，救助人與被救助人之間僅存在最小的相互義務(wù)關(guān)系。[3]民間救撈組織沒有法定救撈義務(wù)，在缺乏價格規(guī)制和市場監(jiān)管的情況下，其行為也未觸及法律線，這給管理造成了很大困難。

1.2.2 關(guān)于海上環(huán)境污染物清除的資質(zhì) 最新的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2013）及配套制度對海上環(huán)境污染清除單位設(shè)定了資質(zhì)條件，規(guī)定：“申請取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的單位應(yīng)當(dāng)向海事管理機構(gòu)提出書面申請，并提交其符合下列條件的材料（略）”此外，我國《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（2011）規(guī)定：“船舶污染清除單位是指按照本規(guī)定取得相應(yīng)資質(zhì)并與船舶簽訂污染清除協(xié)議，為船舶提供污染事故應(yīng)急防備和應(yīng)急處置服務(wù)的單位?！备鶕?jù)服務(wù)區(qū)域和污染清除能力的不同，清污單位的資質(zhì)等級明確分為四級。盡管管理方式和法律法規(guī)不斷改進(jìn)和完善，現(xiàn)實中仍存在材料造假、權(quán)力尋租等問題。

1.2.3 關(guān)于海上沉船沉物打撈 原交通的《沉船沉物打撈單位資質(zhì)管理規(guī)定》（1999）對沉船沉物打撈單位設(shè)定了資質(zhì)要求，將沿海、內(nèi)河打撈單位的資質(zhì)等級各分為三級。《行政許可法》（2004）規(guī)定部門規(guī)章不能自行設(shè)定行政許可項目。但由于海上救撈工作的特殊性，打撈資質(zhì)的行政審批不能立即取消。經(jīng)爭取，國務(wù)院同意將打撈資質(zhì)、潛水員資格管理等項目列為轉(zhuǎn)變管理方式的行政許可項目。2008年，交通運輸部根據(jù)原交通部《關(guān)于公布第二批已取消和改變管理方式的交通部行政審批項目后續(xù)監(jiān)管措施的通知》（2004）和《關(guān)于公布交通部經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)取消和調(diào)整以及依法繼續(xù)實施行政許可項目的通知》（2004）文件精神，將相關(guān)事務(wù)性工作移交中國潛水打撈行業(yè)協(xié)會（以下簡稱“協(xié)會”）。為了落實這一要求，進(jìn)一步理順關(guān)系，交通運輸部《關(guān)于加強潛水打撈行業(yè)管理的通知》（2011）要求協(xié)會在交通運輸部及救助打撈局的指導(dǎo)和管理下，建立潛水、打撈單位和人員從業(yè)資質(zhì)資格自律體系，制定自律管理辦法。2012年，協(xié)會制定了《打撈單位資質(zhì)管理辦法》、《潛水作業(yè)機構(gòu)資質(zhì)管理辦法》，前者將沿海、內(nèi)河打撈單位的資質(zhì)等級由三級變?yōu)樗募?。這樣，在保證部救撈局管理職能不變的前提下，一定程度上理順了救撈市場的主體關(guān)系，提高了市場管理成效。[4]盡管如此，目前我國獲得打撈資質(zhì)的單位僅有65家（數(shù)據(jù)來源：中國潛水打撈行業(yè)協(xié)會網(wǎng)站），其數(shù)量和層次還不能滿足海上救撈的總體需求。

1.3 海上救撈作業(yè)管理方面的問題

1.3.1 關(guān)于人命、財產(chǎn)救助作業(yè)管理 海上事故危及公民的生命、財產(chǎn)和公共安全，因此國際公約和我國法律規(guī)定政府在人命、財產(chǎn)救助上負(fù)首要責(zé)任。我國《海上交通安全法》規(guī)定：“船舶、設(shè)施發(fā)生事故，對交通安全造成或者可能造成危害時，主管機關(guān)有權(quán)采取必要的強制性處置措施?！薄逗Ｉ谭ā芬?guī)定：“國家有關(guān)主管機關(guān)從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權(quán)享受本章規(guī)定的關(guān)于救助作業(yè)的權(quán)利和補償?！贝送?，《1989年國際救助公約》也有相關(guān)規(guī)定。從以上法律規(guī)定看，我國法律雖然賦予了主管部門（交通運輸部及海事機構(gòu)）從事或者控制救助的責(zé)任和資質(zhì)，但并未賦予其自主選擇救助對象的權(quán)力。這在實際救助作業(yè)中往往會浪費救助資源、增加作業(yè)難度、影響救助作業(yè)時效，等等。

1.3.2 關(guān)于海上環(huán)境污染清除的作業(yè)管理 根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（1982）規(guī)定，各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。根據(jù)公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則，在發(fā)生可以合理地預(yù)期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項事故有關(guān)的行動時，各國有采取措施保護其岸線或有關(guān)利益方免受污染或污染威脅的權(quán)利，包括沿海國就救助作業(yè)作出指示的權(quán)利。我國《海洋環(huán)境保護法》（1999）規(guī)定從事環(huán)保打撈相關(guān)活動“應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定報經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)?！贝送?，我國《海事行政許可條件規(guī)定》也作出了相關(guān)規(guī)定。盡管如此，對于海上環(huán)境保護主管部分的權(quán)責(zé)劃分、環(huán)保部門獨立執(zhí)法保障等方面仍存在問題。

1.3.3 關(guān)于沉船沉物打撈的作業(yè)管理 根據(jù)交通運輸部《水上水下活動通航安全管理規(guī)定》（2011年）規(guī)定，公民、法人或者其他組織在我國水域和海域從事相關(guān)打撈作業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照《海事行政許可條件規(guī)定》向活動地的海事管理機構(gòu)提出申請并取得許可證?！逗Ｊ滦姓S可條件規(guī)定》規(guī)定了通航水域沉船沉物打撈作業(yè)七項審批的條件（略）。其中，規(guī)定采用的表述是“參與打撈的單位、人員具備相應(yīng)的能力”而非“相應(yīng)的資質(zhì)”，這會導(dǎo)致現(xiàn)實中打撈資質(zhì)管理和作業(yè)管理相脫節(jié)。

2 我國海上救撈市場管理的出路——法治化

綜上分析，我國海上救撈市場管理困境的主要表現(xiàn)是市場準(zhǔn)入不明確、資質(zhì)規(guī)定不全面，使得國家救撈系統(tǒng)在實際工作中比較被動，其主要原因在于法律法規(guī)不健全。對此，基于法治化管理的目標(biāo)，對我國海上救撈市場管理的出路提兩點建議。

2.1 學(xué)習(xí)中央精神，強化依法管理理念

黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，要求在國家治理的各個領(lǐng)域都要堅持法治思維和運用法治方式，充分發(fā)揮法治在國家治理中的引領(lǐng)、推動和規(guī)范作用。這是我國海上救撈事業(yè)發(fā)展的一個契機，也是救撈市場管理走出困境的重要出路。應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹四中全會精神，把海上救撈工作放在全面推進(jìn)依法治國大局中來謀劃，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用。對我國海上救撈市場管理問題的解決，還應(yīng)站在建設(shè)法治中國理想的高度上，以依法治國目標(biāo)為引領(lǐng)，運用法治思維探索管理方法。政府部門應(yīng)加強對海洋管理工作的重視，積極投入資源和政策支持，引導(dǎo)行業(yè)強化依法救撈的理念。

2.2 加強實踐論證，切實推動立法工作

推動立法工作，首先要堅持黨對海上救撈市場管理立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，爭取建立救撈工作專門委員會，呼吁立法專家顧問關(guān)注救撈市場管理的立法工作。此外，應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他沿海國家先進(jìn)立法經(jīng)驗。

立法工作的重點在于：

第一，規(guī)范對我國海域救撈作業(yè)主體的資質(zhì)管理，鞏固我國國家救撈體系的地位，保護有資質(zhì)救撈企業(yè)和組織的權(quán)益，創(chuàng)造法治環(huán)境;

第二，加強對相關(guān)國際公約及法律法規(guī)的研究，借鑒其他沿海國在海上救撈市場管理方面的經(jīng)驗;

第三，加強研究論證，積極推動法律法規(guī)的修訂和出臺。建議在《打撈沉船管理辦法》中增加保障國家安全、保護以交通運輸部救撈系統(tǒng)為主的國內(nèi)救撈主體利益的條款;在《海上交通安全法》中增加明確事故應(yīng)急救助的程序;推動《搜救條例》、《潛水條例》、《打撈條例》等行政法規(guī)出臺。

習(xí)近平主席日前就深入推進(jìn)平安中國建設(shè)作出重要指示，強調(diào)法治是平安建設(shè)的重要保障。因此，積極探索如何完善我國海上救撈市場管理，是創(chuàng)新社會管理和實現(xiàn)依法治國總目標(biāo)的應(yīng)有之義。

參考文獻(xiàn)：

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（收稿日期：2014-11-18）

《河北漁業(yè)》2015年第1期（總第253期）