PPP模式真的要來了

劉穎

這個PPP模式的英文全稱為Public-Private-Partnership，翻譯過來就是公共和個人建立起一種合作關(guān)系。解釋一下就是，政府和社會資本組成的項(xiàng)目公司，針對特定項(xiàng)目，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營。等到特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。它是介于政府大包大攬的傳統(tǒng)方式和完全市場競爭方式之間的公共物品提供方式的集合。

PPP源自西方

如果翻開歷史，你會驚訝于PPP模式原來竟有如此深厚的時間沉淀。

在古羅馬，奧古斯都大帝就曾授予意大利北部薩拉西人征收通行費(fèi)的特許權(quán)，作為其養(yǎng)護(hù)道路、帶路和跨山脈搬運(yùn)的回報，嘗試了政府與私營的一種合作關(guān)系。1663年，英國第一條收費(fèi)公路建成，收費(fèi)期限21年。但是這種嘗試失敗了，在1895年，英國公路全部回歸公有。獨(dú)立戰(zhàn)爭后，這種收費(fèi)公路制度又被帶到美國。到了19世紀(jì)40年代，全美批準(zhǔn)成立1600多家收費(fèi)公路公司，直到20世紀(jì)才結(jié)束。

1992年，英國政府推動民間投資提案制度，引導(dǎo)私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資。五年后，工黨執(zhí)政，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。2000年，成立合作伙伴關(guān)系組織PUK，專門從事公共部門PPP項(xiàng)目，為政府公共部門與私人部門搭建了合作平臺。2004年英國財(cái)政部公布《資金價值評估指南》和《定量評價用戶指南》，建構(gòu)項(xiàng)目資金價值最大化的程序框架，推動公共部門進(jìn)行成本比較。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。

在英國，有三級管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)PPP模式運(yùn)作。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定政策及批準(zhǔn)項(xiàng)目;合伙經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供私營企業(yè)的專門知識及資源，協(xié)助公共部門落實(shí)PPP模式的重要目標(biāo);公私營機(jī)構(gòu)合作署（由地方政府撥款成立的機(jī)構(gòu)）向地方政府協(xié)會委任的董事局問責(zé)。

經(jīng)過長久以來的發(fā)展，英國PPP項(xiàng)目總金額和數(shù)量約為全球1/3，其發(fā)展在世界上都遙遙領(lǐng)先。運(yùn)營項(xiàng)目主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域。

其中，最為經(jīng)典的案例就是1997年，政府對倫敦地鐵的升級改造工程，其整個地鐵系統(tǒng)的改造都用了PPP模式，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作，以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了3個基礎(chǔ)設(shè)施公司，運(yùn)營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制。由于特許期較長，在PPP模式中倫敦地鐵公司特意設(shè)置定期審核條款——簽約各方每7.5年重新約定契約條款。為確保合約重新審核的獨(dú)立性和權(quán)威性，倫敦地鐵公司委托專門的仲裁人，由其監(jiān)督公司治理。如此一來，PPP模式運(yùn)作更富彈性，強(qiáng)化各方互信，充分保證契約的有效執(zhí)行。

當(dāng)然，PPP模式還包含很多種方式，比如建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、租賃、合資、運(yùn)營或管理合同、合作管理等，不下十幾種方式。各國管制模式也是千差萬別，荷蘭設(shè)立負(fù)責(zé)PPP模式的中央機(jī)構(gòu)，澳大利亞和美國則是由各州政府或市政當(dāng)局處理PPP事宜，智利運(yùn)用拍賣方式售出特許經(jīng)營權(quán)，法國通過公共服務(wù)授權(quán)的行政框架加以管治。

中國將積極推文PPP

PPP在我國的發(fā)展就稍晚了一點(diǎn)，在上世紀(jì)80年代才開始將PPP模式引入基建領(lǐng)域，項(xiàng)目主要是由BOT的形式出現(xiàn)。

（注：BOT實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會。）

不過與其他國家一樣，1997年的亞洲金融危機(jī)將銀行信貸系統(tǒng)打垮，也嚴(yán)重影響到了PPP項(xiàng)目。但是到了2010年，地方債的問題越來越嚴(yán)重，PPP模式又被搬上了臺面。

今年政府一系列動作，果斷的把PPP硬推進(jìn)人們的視野。3月份財(cái)政部金融司主辦的PPP專題培訓(xùn)班，4月份住建部城建司、財(cái)政部經(jīng)建司召開市政公用領(lǐng)域公私合作經(jīng)營座談會。之后，有消息稱，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》在十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，被列入第二類“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，該法有望成為國內(nèi)PPP領(lǐng)域的第一部上位法。緊接著，發(fā)改委5月18日推出首批80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運(yùn)的示范項(xiàng)目，涵蓋交通、通信、清潔能源、油氣管網(wǎng)及儲氣設(shè)施，現(xiàn)代煤化工和石化產(chǎn)業(yè)基地等領(lǐng)域。此外，財(cái)政部、住建部等也在積極推進(jìn)項(xiàng)目試點(diǎn)工作。9月份，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》兩份文件的發(fā)布已經(jīng)令PPP的關(guān)注度陡升。10月24日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，又進(jìn)一步明確要積極推廣PPP模式。

PPP風(fēng)險相對可控

當(dāng)然，PPP的推廣，一方面能減輕地方政府債務(wù)壓力，因?yàn)樗鼘⒔o予一些債務(wù)不被劃入政府債務(wù)范疇的城投平臺較好的轉(zhuǎn)型機(jī)會，從而能夠讓失去政府隱性擔(dān)保的城投平臺的債務(wù)風(fēng)險平滑過渡，不至于短期失控。

而且在發(fā)行需求巨大的時候，PPP模式下的項(xiàng)目收益?zhèn)鶡o疑會成為債券市場新的投資品種，這些項(xiàng)目具有明確特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、穩(wěn)定的現(xiàn)金流及必要的政府補(bǔ)貼，債券發(fā)行的主要特征是“項(xiàng)目導(dǎo)向”，發(fā)行主體的信用資質(zhì)不會是影響債券定價的決定性因素。此外，由于項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)債主體也并非地方政府，其發(fā)行利率將會明顯高于地方政府債，而項(xiàng)目的屬性決定了債券還款來源非常穩(wěn)定，風(fēng)險相對可控，具有明顯投資價值。

另一方面也能為企業(yè)帶來新的良好的投資標(biāo)的，將政府和企業(yè)的關(guān)系帶入市場化的元素。用中國財(cái)政部長樓繼偉的話來講，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。endprint