新形勢(shì)下政府環(huán)境審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理中的功能探析

吉越

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源約束的矛盾日益突出，環(huán)境污染情況嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境狀況堪憂，長(zhǎng)期以來(lái)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)已經(jīng)嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 針對(duì)此現(xiàn)狀，“十二五”規(guī)劃對(duì)環(huán)境治理提出了更為苛刻的要求，明確了“堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強(qiáng)度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路”。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組織部分，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)，以便更好發(fā)揮審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的作用。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要通過(guò)積極履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

一、政府環(huán)境審計(jì)定位

政府環(huán)境審計(jì)是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)政府和企事業(yè)單位有關(guān)環(huán)境資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的管理及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)或鑒證工作。政府環(huán)境審計(jì)的總體目標(biāo)是“促進(jìn)政府實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是促進(jìn)國(guó)家完善環(huán)保立法，提高法制建設(shè)和執(zhí)法水平；二是促進(jìn)完善環(huán)保治理監(jiān)督體系和專業(yè)化工作標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高規(guī)范化管理水平；三是促進(jìn)環(huán)保專項(xiàng)資金的合理有效使用，提高資金使用的真實(shí)、合法和績(jī)效水平；四是促進(jìn)企事業(yè)組織等微觀經(jīng)濟(jì)單位承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提高全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)。這些全面性目標(biāo)的提出標(biāo)志著環(huán)境審計(jì)地位的不斷提升，契合了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)在需求，也有利于政府環(huán)境審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

二、新形勢(shì)下我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理中的作用

2008年以來(lái)，國(guó)家審計(jì)署先后組織了環(huán)渤海水污染防治資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、長(zhǎng)江上游水污染防治資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、黃河上游水污染防治資金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等水域環(huán)境審計(jì)、節(jié)能減排資金審計(jì)及重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排審計(jì)調(diào)查、城鎮(zhèn)污水垃圾處理專項(xiàng)資金審計(jì)、土地出讓金及礦產(chǎn)等資源審計(jì)，均取得了良好的效果，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，服務(wù)國(guó)家治理發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用。

（一）監(jiān)督政府環(huán)境管理，促進(jìn)政府環(huán)境政策的落實(shí)和完善

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的征收、管理和使用情況的審計(jì)監(jiān)督，可以揭露和查處專項(xiàng)資金分配、管理和使用中存在的各類問(wèn)題，確保政府投入環(huán)保資金的安全、有效；通過(guò)對(duì)森林、濕地、草原、自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)物種保護(hù)等生態(tài)建設(shè)方面的審計(jì)監(jiān)督，可以揭示資金分配管理使用過(guò)程中擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、個(gè)人侵占等問(wèn)題，客觀公正評(píng)價(jià)工程建設(shè)和實(shí)施后的生態(tài)效果；通過(guò)對(duì)節(jié)能減排工程項(xiàng)目等應(yīng)對(duì)氣候變化方面的審計(jì)監(jiān)督，可以揭示節(jié)能減排專項(xiàng)資金分配、管理和使用情況，維護(hù)項(xiàng)目資金的安全、高效使用。同時(shí)可以通過(guò)關(guān)注節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)政策法規(guī)執(zhí)行情況，揭示生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域政策法規(guī)落實(shí)不到位或缺失、不完善等問(wèn)題并分析原因，為維護(hù)我國(guó)生態(tài)安全提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。

（二）創(chuàng)新審計(jì)方法，拓展審計(jì)范圍，促進(jìn)審計(jì)自身的發(fā)展

政府環(huán)境審計(jì)可以突破傳統(tǒng)審計(jì)只關(guān)注環(huán)境保護(hù)資金、環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行、環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目的局限，進(jìn)一步關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境責(zé)任履行情況和環(huán)境效益的履行情況，在環(huán)境合規(guī)性審計(jì)和環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上， 拓展環(huán)境審計(jì)的范圍和內(nèi)容， 把環(huán)境審計(jì)同財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等專業(yè)審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行聯(lián)動(dòng)審計(jì)。在審計(jì)方法上，環(huán)境審計(jì)的有效開展要突破審閱資料、實(shí)地核查、審計(jì)抽樣、分析性復(fù)核等傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的思路和方法，大量應(yīng)用行為觀察法、技術(shù)鑒定法、實(shí)驗(yàn)分析法、專家咨詢法、問(wèn)卷調(diào)查法、工藝流程法、以及成本效益法、人力資本法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法和在線檢測(cè)法等新的審計(jì)技術(shù)，促進(jìn)新的審計(jì)技術(shù)方法在全系統(tǒng)審計(jì)中的推廣應(yīng)用，推動(dòng)審計(jì)自身的全面健康發(fā)展。同時(shí)，以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)做好環(huán)境審計(jì)，不僅可以豐富我國(guó)環(huán)境審計(jì)理論體系、提高環(huán)境審計(jì)實(shí)踐水平，還能通過(guò)其產(chǎn)生的社會(huì)影響帶動(dòng)和推進(jìn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)等其他主體共同參與環(huán)境審計(jì)，實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的環(huán)境審計(jì)格局的構(gòu)建。

（三）監(jiān)督檢查現(xiàn)行法規(guī)法律執(zhí)行情況，完善相關(guān)制度體系建設(shè)

政府環(huán)境審計(jì)通過(guò)對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，可以揭示國(guó)家環(huán)境利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域隱含或潛在的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注各種重要生態(tài)領(lǐng)域政策不完善、法規(guī)不健全、現(xiàn)有制度不合理等問(wèn)題，并從體制、機(jī)制和制度層面分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，前瞻性地提出進(jìn)一步建立健全有關(guān)規(guī)章制度、政策措施，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)的建議，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)環(huán)境政策法規(guī)制定的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性，提高我國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)水平。例如，在2010年節(jié)能減排審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)署將促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為重中之重，注重查找政策、制度和管理中的問(wèn)題和漏洞，從體制、機(jī)制、制度層面提出解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的辦法和措施。依據(jù)上述思路，審計(jì)署共編發(fā)審計(jì)信息29篇，其中《重要信息要目》12篇，以審計(jì)長(zhǎng)信函送有關(guān)省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)7篇，《審計(jì)署值班信息》1篇，轉(zhuǎn)送有關(guān)部委和地方人民政府辦公廳9篇，相關(guān)信息得到了相關(guān)部門的高度重視，在建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制、機(jī)制、制度方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

（四）依法查處相關(guān)責(zé)任人員，促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)

通過(guò)環(huán)境審計(jì)，可以加大環(huán)境審計(jì)結(jié)果的責(zé)任追究和處理處罰力度，并形成責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究。通過(guò)有效監(jiān)督地方政府及其部門履行環(huán)保職責(zé)的過(guò)程，對(duì)未認(rèn)真履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)、追責(zé)，并將環(huán)境責(zé)任履行情況作為考評(píng)、任用、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)之一。以此來(lái)提高責(zé)任人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)其履行保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源職責(zé)的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，通過(guò)環(huán)境審計(jì)，可以揭示擠占、挪用、滯留、閑置、虛報(bào)冒領(lǐng)、個(gè)人侵占環(huán)境專項(xiàng)資金和環(huán)境保護(hù)政策落實(shí)不到位以及工程建設(shè)過(guò)程中招標(biāo)、施工等環(huán)節(jié)存在的弄虛作假等違規(guī)違法問(wèn)題，與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)與這些部門的溝通配合，針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)查處和公開曝光相關(guān)責(zé)任人，既能起到了懲前毖后的作用，又可以為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)。

（五）促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)

建設(shè)資源節(jié)約型及環(huán)境友好型社會(huì)就是要求經(jīng)濟(jì)由高能耗、高污染的粗放型發(fā)展模式逐漸向以低能耗、低排放、低污染為特征的低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)政策也從追求高速增長(zhǎng)或“保增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”。深化政府環(huán)境審計(jì)可以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，防止和糾正“先污染后治理”、“犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”、“重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕環(huán)境指標(biāo)”的短視行為，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)同步。例如，通過(guò)政府環(huán)境審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境信息的披露，既可以鼓勵(lì)發(fā)展技術(shù)密集型、節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)業(yè)，又可以督促企業(yè)重視生態(tài)效益評(píng)價(jià)，開發(fā)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的產(chǎn)品，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ挥秩?，通過(guò)對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護(hù)與開發(fā)利用情況的審計(jì)監(jiān)督，可以揭露粗放型生產(chǎn)方式帶來(lái)環(huán)境污染、破壞浪費(fèi)等重大環(huán)境問(wèn)題，引起全社會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、高效科學(xué)利用自然資源緊迫性和重要性的認(rèn)識(shí)，從而提高資源利用效率，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)。

總之，政府環(huán)境審計(jì)通過(guò)審計(jì)的監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)職能，發(fā)揮其揭示環(huán)境問(wèn)題、評(píng)價(jià)環(huán)境管理效果、監(jiān)督環(huán)保資金使用和環(huán)保政策執(zhí)行的作用，可以促進(jìn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)家環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）