“大國財(cái)政”構(gòu)建之困境與出路

“大國財(cái)政”構(gòu)建之困境與出路

●周春英

大國財(cái)政是大國治理的基礎(chǔ)。在全球化背景下，需要通過構(gòu)建大國財(cái)政實(shí)現(xiàn)國內(nèi)外財(cái)政資源的有效配置，既能為國內(nèi)居民提供更多、更好、更及時(shí)的公共服務(wù)，又能在國際財(cái)經(jīng)治理中擴(kuò)大中國的影響力和話語權(quán)。大國財(cái)政包含現(xiàn)代財(cái)政和國際財(cái)政兩層要旨。在現(xiàn)代財(cái)政制度上存在政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、分稅不徹底、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題，在世界財(cái)政上又存在國際合作艱難的困境。這就需要建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度，合理配置政府間的財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，加強(qiáng)涉外財(cái)經(jīng)制度和法律建設(shè)，在國內(nèi)外事務(wù)中起到大國財(cái)政戰(zhàn)略的作用。

“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家開發(fā)銀行、絲路基金、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作學(xué)院等籌建工作的開展和成立，意味著在不斷加快的全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，中國財(cái)政在國際事務(wù)中的戰(zhàn)略作用越來越突出，而這勢必成為新的國際國內(nèi)形勢下財(cái)政的新常態(tài)，選擇適宜的國內(nèi)外財(cái)政政策也將是財(cái)政的一種新常態(tài)。因此，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)，構(gòu)建統(tǒng)籌內(nèi)外的大國財(cái)政符合當(dāng)前國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢的要求。

一、大國財(cái)政構(gòu)建之要件

（一）大國財(cái)政的涵義

世界各國有“大國”和“小國”之分。但國家規(guī)模是一個(gè)抽象的概念，在實(shí)踐中無法準(zhǔn)確和清楚界定一個(gè)國家是大國還是小國，因此，對(duì)大國的定義目前還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在已有研究文獻(xiàn)中，一些學(xué)者通過設(shè)計(jì)人口、國土面積、經(jīng)濟(jì)問題等具體可操作性的顯性量化指標(biāo)來衡量國家規(guī)模的大小。如西蒙·庫茲涅茨（1985）以人口為指標(biāo)，以1000萬為分界線把國家分為大國和小國兩類；錢納里（1995）將人口在2000萬以上的國家稱為大國；張李節(jié)將國土面積超過100萬平方公里、人口超過1億的國家稱為大國；歐陽峣（2000）構(gòu)建的確定一國大小的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系目前得到學(xué)術(shù)界廣泛的認(rèn)可，認(rèn)為大國必須同時(shí)具備以下條件：幅員廣闊（國土面積100萬平方公里以上）、人口眾多（5000萬以上）、國內(nèi)市場巨大（國內(nèi)生產(chǎn)總值4300萬美元以上）、資源總量豐富，并能夠成為國際市場上某些產(chǎn)品價(jià)格制定者且享有主權(quán)利益的國家。

從國土面積和人口規(guī)模上看，中國是大國；從經(jīng)濟(jì)上看，中國經(jīng)濟(jì)是大國經(jīng)濟(jì)。2010年，中國經(jīng)濟(jì)總量超過日本，一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體；2014年，中國GDP首超10萬億美元，繼美國之后成為世界上第二個(gè)躋身超10萬億美元經(jīng)濟(jì)體俱樂部的國家。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定財(cái)政收支規(guī)模，大國財(cái)政是大國治理的基礎(chǔ)，那么，中國財(cái)政應(yīng)是大國財(cái)政。

“大國財(cái)政”較早是由賈康（2007）提出來的，他認(rèn)為2002年以后中國財(cái)政收入規(guī)模強(qiáng)勁增長和財(cái)政收入占GDP比重不斷攀升，如何通過強(qiáng)大的財(cái)政積極健康地支持國家綜合競爭力的提升，正在成為新時(shí)期民族復(fù)興宏偉目標(biāo)下大國財(cái)政的新任務(wù)。汪娟、李玉雙（2012）從中國、俄羅斯、巴西、印度四個(gè)大國經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)出發(fā)，指出大國財(cái)政政策宏觀調(diào)控的特征：協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展、重視內(nèi)需對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的管理、加強(qiáng)財(cái)政政策的國際性協(xié)調(diào)。在2013年12月25日召開的全國財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長樓繼偉明確指出要牢固樹立“大國財(cái)政、統(tǒng)籌內(nèi)外”的理念和全球意識(shí)、安全意識(shí)，務(wù)實(shí)開展財(cái)經(jīng)對(duì)外交流合作，積極參與國際財(cái)經(jīng)事務(wù)，努力維護(hù)和增進(jìn)國家利益。鄧力平、曾聰（2014）認(rèn)為，構(gòu)建大國財(cái)政應(yīng)該體現(xiàn)“兩特兩統(tǒng)籌”，即具有“中國特色”與體現(xiàn)“時(shí)代特征”；“統(tǒng)籌國內(nèi)外兩個(gè)大局”和“統(tǒng)籌推進(jìn)國家財(cái)政治理現(xiàn)代化與參與國際財(cái)政治理體系構(gòu)建”。劉尚希（2015）指出，所謂“大國財(cái)政”，首先是在理念上有意識(shí)地審視在全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中財(cái)政所發(fā)揮的作用和需要承擔(dān)的責(zé)任；其次是思想上要突破國內(nèi)框架，從更加宏觀的視野去看待財(cái)政的職能和政策。

可見，大國財(cái)政是指在開放經(jīng)濟(jì)中和全球化視角下，一國財(cái)政從思維到?jīng)Q策都要突破“國內(nèi)”的界限，既要具備國家財(cái)政的一般要求，體現(xiàn)國家財(cái)政的基本職能，又能服務(wù)于大國國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和戰(zhàn)略地位的提升，是無論從資源稟賦還是到國際影響都能列入大國范疇的國家的財(cái)政，能反映大國所具備的基本特征（鄧力平，2015）。

自新中國成立至上世紀(jì)末，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，對(duì)外開放程度較低，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但財(cái)政主要還是吃飯型財(cái)政與建設(shè)型財(cái)政，財(cái)政實(shí)力與國內(nèi)需求的矛盾較為突出，財(cái)政政策主要局限于國內(nèi)來考慮，國內(nèi)財(cái)政政策運(yùn)用對(duì)國際財(cái)經(jīng)活動(dòng)很難產(chǎn)生重大影響。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等綜合國際影響力的不斷增強(qiáng)和戰(zhàn)略地位的持續(xù)提升，我國在國際事務(wù)中扮演的角色越來越重要，賦予財(cái)政更廣闊的視野，財(cái)政政策從國內(nèi)管理走向國際財(cái)經(jīng)治理成為必然趨勢。

（二）大國財(cái)政的構(gòu)成要素

“不謀全局者不足以謀一域”。在開放經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)大國財(cái)政政策的變化必然會(huì)對(duì)周邊國家和世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，他國財(cái)政政策的變化也會(huì)傳導(dǎo)到國內(nèi)。因此，并不是說只要管好自己國家的財(cái)政政策就可以了，而是要突破國內(nèi)思維局限,從全球化視野來思考財(cái)政問題。中國是最大的發(fā)展中國家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢需要與之相稱的國家能力。在一個(gè)特定的國家中，國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機(jī)解決能力，所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政來支撐，財(cái)政是國家一切活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

構(gòu)建大國財(cái)政，就是要研究如何通過財(cái)政體系建設(shè)和制度設(shè)計(jì)來確保有限的財(cái)政資源在國內(nèi)外進(jìn)行最優(yōu)配置，既實(shí)現(xiàn)了政府職能的正常發(fā)揮和有效履行，為居民提供更多、更好、更及時(shí)的均等化公共服務(wù)，又能加強(qiáng)與國際間的聯(lián)系與合作，在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定、全球資源新的定價(jià)機(jī)制、人類發(fā)展公共風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等事務(wù)中進(jìn)一步擴(kuò)大中國的影響力和話語權(quán)，使財(cái)政成為維護(hù)國家正當(dāng)權(quán)益的主權(quán)國家財(cái)政，并考慮大國責(zé)任和在國際上的擔(dān)當(dāng)，起到大國財(cái)政戰(zhàn)略的作用，為世界經(jīng)濟(jì)繁榮和國際和平穩(wěn)定發(fā)揮作用?？梢姡髧?cái)政有兩個(gè)要素，一是國內(nèi)財(cái)政，二是涉外財(cái)政。大國財(cái)政包含了兩層要旨：現(xiàn)代財(cái)政和國際財(cái)政。

二、構(gòu)建大國財(cái)政之困境

財(cái)政體制在國家治理中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性的作用。我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題依然突出，這些問題從機(jī)制上看，都與現(xiàn)行財(cái)政體制改革不到位有一定關(guān)系。新中國成立以來，我國財(cái)政體制大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”的高度集權(quán)到“分灶吃飯”的包干制，再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年的分稅制改革是我國財(cái)政制度建設(shè)的里程碑，充分調(diào)動(dòng)了地方、企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)推動(dòng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)對(duì)外開放、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，為現(xiàn)代財(cái)政制度的建立奠定了良好基礎(chǔ)。然而，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財(cái)政體制的制度優(yōu)勢正在減弱。

（一）中央與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年的分稅制改革對(duì)中央和地方的稅收劃分和財(cái)政收入的分成份額（即財(cái)權(quán)）做了明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了改革的初衷，即提升“兩個(gè)比重”。如圖1所示，全國財(cái)政收入占GDP的比重由1994年的10.8%增加到2014年的22.7%，實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)力增強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)高速增長的雙贏目標(biāo)；地方財(cái)政收入在全國財(cái)政收入中的比重由1993年的78%驟降至1994年的44.3%，與此相反，中央財(cái)政收入所占比重則劇增，由1993年的22%猛增至1994年的55.7%，在2010年之前一直占一半以上的比重，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。

圖1 “四個(gè)比重”

如圖1所示，在地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重大幅下滑的情況下，關(guān)于中央和地方的事權(quán)與支出范圍劃分卻仍然沿襲改革之前的做法，地方財(cái)政支出在全國財(cái)政支出中的比重在1994年改革前后基本未變，至2000年前在70%左右徘徊，之后不斷攀升，2012年后占到了85%以上，使地方事權(quán)與收入能力不相匹配，收支矛盾日益突出。究其原因有二：一是政府、市場的職能邊界較為模糊，政府包攬的事項(xiàng)過多，對(duì)市場競爭領(lǐng)域過分介入；二是垂直型的行政管理制度下，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分缺乏明確的法律界定，其決定有很大的隨意性，屬于上級(jí)政府事權(quán)、本應(yīng)由上級(jí)政府全部支出的事項(xiàng)，或?qū)儆诠餐聶?quán)、應(yīng)共同承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，上級(jí)政府可以很容易地推給下級(jí)，提供公共產(chǎn)品的支出責(zé)任不斷下移，導(dǎo)致“支出責(zé)任在下，財(cái)力分配在上”，處于上級(jí)政府絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下的各級(jí)地方政府，在承擔(dān)本級(jí)事權(quán)的同時(shí)，還要承擔(dān)上級(jí)轉(zhuǎn)嫁的支出責(zé)任，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。

表1反映了我國中央和地方政府間存在的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方承擔(dān)，如具有全國性公

共商品性質(zhì)的外交、國防；一些適宜地方負(fù)責(zé)或者可由市場配置資源的事務(wù)中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，如交通運(yùn)輸。在剔除了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付后，地方在一般公共服務(wù)、公檢法等公共安全事務(wù)、教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、國土資源氣象等事務(wù)中承擔(dān)了大部分的責(zé)任。另外，該表也反映出中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多的問題，除援助其他地區(qū)的支出項(xiàng)目外，其他所有支出項(xiàng)目都是由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)。

表1 全國公共財(cái)政支出決算表(2013) 單位：億元

（二）分稅不徹底

1994年的分稅制改革不徹底，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是雖然采用了國際通用的分稅原則，但只在中央與省級(jí)政府間實(shí)行了規(guī)范性分稅，省以下政府間收入分配則有失標(biāo)準(zhǔn)化，大多數(shù)省份實(shí)行分稅制，浙江、福建、江蘇實(shí)行收入分享制度，但在省、市、縣間稅種如何分配、哪些稅共享及共享比例、收入分成比例和支出責(zé)任劃分等都由省級(jí)政府決定。二是雖然地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)上有一定的權(quán)力，但這種權(quán)力是中央批準(zhǔn)下的權(quán)力，中央通過稅權(quán)、支出責(zé)任法律性規(guī)定或強(qiáng)制性命令、轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)地方財(cái)政實(shí)行實(shí)質(zhì)性控制。稅權(quán)集中和統(tǒng)一安排有利于消除地方政府間的橫向稅收競爭，但它不能適用于所有的行政區(qū)域，不利于地方政府有效地組織財(cái)源，加劇了部分地區(qū)的財(cái)政困難狀況。例如，資源稅屬于地方稅，主要分布在自然資源較為豐富的西部省份，但從1986年起至2011年，長期實(shí)行與市場資源價(jià)格沒有關(guān)系的定額稅制。國務(wù)院于2010年6月1日在新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)行資源稅從價(jià)計(jì)稅的試點(diǎn)改革，新疆石油和天然氣資源稅收入在2010上半年僅為 3.71億元，而下半年則迅速增至21.64億元，是上半年收入的5.83倍。2009年，新疆石油和天然氣資源稅收入僅為7.66億元，而2010年6月到2013年5月，年均收入高達(dá)38.6億元。可見長期實(shí)行的資源稅定額稅制，使稅收收入受到很大影響。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，再加上缺乏自主籌集地方稅的權(quán)力，這就迫使地方政府紛紛避開公共財(cái)政預(yù)算的約束，以各種非正式形式借債，特別是通過建立地方融資平臺(tái)籌措資金，引致政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升。截止2013年6月30日，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.7億元，其中52.6%屬于地方政府，僅市縣兩級(jí)政府就占了總額的42.5%；政府或有債務(wù)規(guī)模達(dá)到95761.1億元，其中73.2%屬于地方政府。特別是由于受管理不規(guī)范、運(yùn)作不透明等因素的影響，地方政府債務(wù)存在違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金、對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高等問題。2012年底，僅11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)就占了地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)規(guī)模的37.2%。不斷累積加大的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)威脅銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

首先，從政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，總量明顯過大。如圖1（見上頁）所示，地方政府財(cái)力與事權(quán)之間長期存在20%—34%左右的缺口，除了借債彌補(bǔ)外，便是依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付。地方財(cái)政支出對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度在1993年為16.4%，1994年則猛增至59.2%，其后一直居高不下，年均為46.1%。中央轉(zhuǎn)移支付資金在中央財(cái)政支出中的比重在1993年僅為29.3%，1994年為57.7%，其后不斷攀升，2011年后占到了70%以上。

其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分為三大類：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。近年來，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有了很大的改善，2008年至2014年，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重不斷增加，由36.2%上升到53.4%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還所占的比重呈下降趨勢，前者由45.2%下降到36.7%，后者由18.6%降至9.9%。但是，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的主體地位仍不突出，而且其項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元，使財(cái)力均等化功能弱化。如2013年，一般性轉(zhuǎn)移支付又分為均衡性轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資、農(nóng)村稅費(fèi)改革、義務(wù)教育、成品油稅費(fèi)改革、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、基本養(yǎng)老金和低保等13項(xiàng)，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付僅占40.3%，即在一般性轉(zhuǎn)移支付中，又有60%的資金屬于特定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，已經(jīng)指定了用途。另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也過多，管理不規(guī)范，涉及領(lǐng)域過寬。2013年，中央設(shè)立的對(duì)地方給予補(bǔ)助的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目達(dá)220個(gè)，經(jīng)過壓縮之后，2014年仍有150個(gè)左右。

從理論上講，地方政府對(duì)中央的財(cái)政依賴度越高，地方對(duì)中央的政治依賴性越強(qiáng)。每年規(guī)模巨大的轉(zhuǎn)移支付資金，由發(fā)改委和中央各部門確定項(xiàng)目后層層下達(dá)到省、市、縣、鄉(xiāng)等地方各級(jí)財(cái)政部門，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多、比重較高，不僅管理成本高、效率低，且容易造成“撒胡椒面”式的資金分配，使財(cái)力分散，削弱了財(cái)政統(tǒng)籌能力。再加上一些項(xiàng)目行政審批色彩較濃，缺乏各級(jí)人民代表大會(huì)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和制衡，信息和資金分配與一些政府官員的自由裁量權(quán)相關(guān)，不夠公開透明，導(dǎo)致地方政府“跑部錢進(jìn)”，這不僅是造成部分政府官員腐敗的一個(gè)重要原因，也可導(dǎo)致區(qū)域間財(cái)力分配不公正、不均衡等現(xiàn)象。再者常有配套，地方壓力較大，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當(dāng)干預(yù)、控制地方事權(quán)，造成地方承擔(dān)中央事權(quán)與地方積極性的不一致，導(dǎo)致執(zhí)政行為不當(dāng)，影響市場統(tǒng)一、公正，不利于建設(shè)財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制和實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。但巨額的轉(zhuǎn)移支付制度的改革，必會(huì)牽涉到中央和地方以及地區(qū)之間利益分配格局的調(diào)整和博弈，改革面臨一定的困難。

（五）世界財(cái)政國際合作艱難

十四至十五世紀(jì)新航路的開辟，打破了世界各地之間相對(duì)隔絕的狀態(tài)。到十八世紀(jì)六七十年代，隨著第一次工業(yè)革命的完成，世界市場初步形成，世界開始成為一個(gè)相互影響、相互聯(lián)系、相互依賴的整體。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)，跨區(qū)域、超國界的活動(dòng)更是普遍，原來在很大程度上具有全國性的公共產(chǎn)品衍變成了全球性公共產(chǎn)品。如一國金融和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，會(huì)波及到其他國家，甚至?xí)?duì)世界經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的后果。再諸如貿(mào)易壁壘、海事導(dǎo)航、生物多樣化、外來生物入侵、氣候變遷和環(huán)境污染、食品安全、傳染性疾病及大流行等攸關(guān)全球生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)問題、環(huán)境問題和人類健康問題，都超越了一個(gè)主權(quán)國家單獨(dú)治理的能力和范圍，單個(gè)國家的政策已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)。這就促使國際間通過制度安排集中資源進(jìn)行有效的配置，加強(qiáng)合作以提高、改善區(qū)域或全球公共利益成為必然趨勢。

在一國國內(nèi)，為提供公共產(chǎn)品，政府使用強(qiáng)制手段排除免費(fèi)搭乘以籌集所需資金，并依據(jù)一套政治機(jī)制通過不同的個(gè)人偏好得出社會(huì)偏好，通過公共選擇決定公共品提供的規(guī)模、種類。而在國家范圍內(nèi)所使用的提供公共品的標(biāo)準(zhǔn)方法卻不適用于跨區(qū)域、超國界的國際公共品的提供。國際公共品具有公共品的共同特征，即消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，搭便車將會(huì)始終伴隨國際公共品的提供。從理論上講，作為全球都能受益的國際性公共品，其供給成本理所當(dāng)然的應(yīng)由全球性權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)和組織。然而，對(duì)各國來講，并無超國家的權(quán)力和權(quán)力組織的存在，而且在其供給上各國存在共享意愿、激勵(lì)程度和參與動(dòng)機(jī)等方面的差異。因此，沒有健全的反映一般理解的公共選擇或集體決策任務(wù)或角色，來行使職責(zé)的、超國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，有效地將各國不同的偏好轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钠煤图w行動(dòng)。目前，國際性公共產(chǎn)品的供給特色是兩個(gè)或兩個(gè)以上的國家分享共容利益且自愿捐款或繳納會(huì)費(fèi)，是協(xié)商分擔(dān)的結(jié)果，唯一的強(qiáng)制措施是將不遵守規(guī)則者從“俱樂部”中驅(qū)逐，很難實(shí)現(xiàn)國際性公共品供給的策略性、戰(zhàn)略性、效率性和系統(tǒng)性。

為了協(xié)調(diào)國際關(guān)系，減少各種形式的摩擦以促進(jìn)相互間的公共利益，國際組織機(jī)構(gòu)和國際法應(yīng)運(yùn)而生。國際組織通過國家間的造法運(yùn)動(dòng)，簽署大量協(xié)議，以國際習(xí)慣、“國際交通規(guī)則”、國際公約等成文形式存在的國際關(guān)系準(zhǔn)則不斷豐富、完善，內(nèi)容日益廣泛，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、天然資源、氣候環(huán)境等經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面。據(jù)此調(diào)整雙邊或多邊關(guān)系的做法逐漸為國際社會(huì)普遍接受，具有了普遍法律效力和全球公共品的特征，對(duì)國際行為進(jìn)行全面的規(guī)范、協(xié)調(diào)和管理。

但是，全球性公共產(chǎn)品的決策過程和國際法的形成、執(zhí)行過程都易受強(qiáng)國政治的影響，因?yàn)樵趪H社會(huì)中并沒有凌駕于國家權(quán)力之上的權(quán)力和權(quán)力組織，國際組織是各國依公約形成的，當(dāng)其觸碰到國家利益的時(shí)候，無疑以本國利益為基點(diǎn)。全球公共產(chǎn)品的提供，國際公約、條約的達(dá)成，正是各國主權(quán)協(xié)調(diào)和讓渡的結(jié)果，其決策形成的過程，也是各個(gè)國家行使主權(quán)的過程，國家權(quán)力自然而然的滲透整個(gè)過程中，使得各國利益得到協(xié)調(diào)和均衡，是國家間權(quán)力制衡以及最終相互妥協(xié)的結(jié)果。同時(shí)，籌集全球性公共產(chǎn)品所需資金和執(zhí)行國際法也很難具有法律上的強(qiáng)制力，其保障力量來源于個(gè)體對(duì)個(gè)體（國家對(duì)國家）的力量。因此，包括國際法在內(nèi)的全球性公共品與國際政治是分不開的，沒有一個(gè)國家之上的權(quán)威能讓這種秩序不打折扣地被遵守。也就是說，國際組織所做出的決策或選擇不一定能達(dá)到國際社會(huì)整體效用的最大化或社會(huì)資源配置效率的大幅提高。

三、構(gòu)建大國財(cái)政的出路

雖然“大國財(cái)政”早已經(jīng)在我國國內(nèi)外實(shí)際政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，但如何在全球化的視角下全方位構(gòu)建大國財(cái)政尚處于探索階段。我國大國財(cái)政體系建構(gòu)，應(yīng)重點(diǎn)圍繞進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革展開，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化、國際化。在國內(nèi)根據(jù)制度演進(jìn)的次序有效地推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，提升國家財(cái)政治理水平；對(duì)外積極參與國際財(cái)經(jīng)治理體系的構(gòu)建，進(jìn)一步擴(kuò)大中國的影響力和話語權(quán)。

（一）建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度

完善政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，健全二者相適應(yīng)的財(cái)政體制，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該首先著力解決的問題。只有在此基礎(chǔ)上，才能根據(jù)政府間事權(quán)的劃分，合理安排各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，并根據(jù)財(cái)政收入能力與支出責(zé)任之間的缺口，確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。要逐步理順事權(quán)關(guān)系，就需要在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及地方的積極性。一是要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。將國防、外交、國家安全等關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場規(guī)則、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央，減少委托事務(wù)，以加強(qiáng)國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務(wù)能力和水平。二是要明確中央與地方的共同事權(quán)。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共品和服務(wù)，如部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央與地方共同事權(quán)，由雙方共同承擔(dān)。三是要明確區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)。將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)下放給地方，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府的自主性、積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要?？傊?，在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上，中央和地方要明確按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任。如中央承擔(dān)中央事權(quán)的支出責(zé)任，地方承擔(dān)地方事權(quán)的支出責(zé)任，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)共同事權(quán)的支出責(zé)任；中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

（二）合理配置政府間的財(cái)權(quán)，積極加強(qiáng)地方財(cái)政能力建設(shè)

財(cái)權(quán)主要包括稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和發(fā)債權(quán)。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，應(yīng)當(dāng)給予地方政府一定的財(cái)權(quán)，當(dāng)?shù)胤接袡?quán)力為他們的支出責(zé)任籌集收入時(shí)，其在履行責(zé)任和支出安排上會(huì)更有效率。至于地方的財(cái)權(quán)自治程度國際上沒有一致的標(biāo)準(zhǔn)，一般是根據(jù)地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，結(jié)合由地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模決定的收入能力、地方公共品內(nèi)在化成本和地方行政能力等進(jìn)行綜合平衡。

基于我國的國情，只能通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)和制度安排，給予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，而不是完全的、合法的財(cái)政自治權(quán)。如果地方政府享有稅收立法、行政收費(fèi)或發(fā)行公債以組織財(cái)政收入的權(quán)力，顯然，中國目前還缺乏一種有效的政治機(jī)制和架構(gòu)來防范地方政府濫用稅收立法權(quán)、行政收入權(quán)和舉債權(quán)。

首先，在中國目前最重要的問題是如何平衡征稅權(quán)和行政收入權(quán)之間的關(guān)系。地方政府憑借行政權(quán)力取得的非稅收入在地方財(cái)政收入中的比重不斷上升。1995年只占5.1%，2005年占了15.8%，2013年增至21.9%，一些中西部省份非稅收入占比將近40%。另外，地方政府性基金收入也是年年攀升，2007年只有9750.2億元，2014年達(dá)到49995.9億元，相當(dāng)于2007年的5倍多。2013年，地方政府本級(jí)總收入為117696.4億元，其中稅收收入53890.9億元，非稅收入15120.3億元，政府性基金收入48030.3億元，地方國有資本經(jīng)營收入654.9億元，僅非稅收入和政府性基金收入兩項(xiàng)就占了地方政府本級(jí)總收入的53.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了稅收45.8%的比重。區(qū)別于全國統(tǒng)一的稅收政策，不少非稅收入因各地政策不同，彈性較大。非稅收入所占比重較高，說明地方政府缺乏自主穩(wěn)定的財(cái)源，主體稅收乏力，收入實(shí)力較弱，從而導(dǎo)致地方政府“亂收費(fèi)”的行為較多。如果賦予地方完全的財(cái)政自治權(quán)，任由地方征稅、收費(fèi)，將會(huì)增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，干擾市場活動(dòng)。我們應(yīng)該結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，遵循公平、便利和效率等原則，理順政府間的收入劃分，使稅種合理分布；培育地方主體稅種，提高共享稅種的分享比例；賦予地方政府一定的稅收管轄權(quán)，如根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特色通過改變稅收要素浮動(dòng)范圍，像稅率的高低、稅基的寬窄或稅收優(yōu)惠政策等自主增加財(cái)政收入，改善稅務(wù)管理。目標(biāo)是使每級(jí)政府都有穩(wěn)定的自有收入和獨(dú)立的財(cái)源，能夠自主地提供本級(jí)公共產(chǎn)品和服務(wù)。

其次，賦予地方政府一定的舉債權(quán)。2015年1月1日頒發(fā)的新《中華人民共和國預(yù)算法》第35條，允許省、自治區(qū)、直轄市在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)為必需的建設(shè)投資發(fā)行地方政府債券，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。這使地方政府正式擁有了自籌資金、自主發(fā)展的能力，可以更加靈活地解決發(fā)展建設(shè)中存在的基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺問題，充分挖掘?yàn)榈胤綆砭薮笊鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益的潛能。

完整的地方政府舉債權(quán)必須包括 “地方政府破產(chǎn)”制度。從理論上講，地方政府一旦被賦予合法的舉債權(quán)，就存在破產(chǎn)的可能。因?yàn)楫?dāng)代政府是有限政府，擁有的只是稅收有限征收權(quán)，是否征稅、征什么稅、征多少稅由議會(huì)決定或選民直接決定，政府因市場波動(dòng)出現(xiàn)流動(dòng)性困難甚至破產(chǎn)是完全可能的。政府破產(chǎn)作為解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的最終途徑，以及基于市場風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)的監(jiān)管、懲罰和財(cái)政自律機(jī)制，會(huì)激勵(lì)其考慮舉債的成本、政府信譽(yù)、債務(wù)的有效性、債資的績效，自覺地矯正財(cái)政輕率行為，自愿地以法律形式對(duì)舉債行為、債務(wù)規(guī)模實(shí)施嚴(yán)厲的限制，使政府行為更謹(jǐn)慎、更透明、更負(fù)責(zé)任，形成真正具有競爭性的地方政府資本市場激勵(lì)機(jī)制，保證地方政府債券融資的可持續(xù)性。

而我國目前立法中尚缺乏政府破產(chǎn)制度。包括破產(chǎn)規(guī)則、破產(chǎn)途徑選擇（是行政方式還是司法方式）、財(cái)政調(diào)整、債務(wù)重組、中央政府將承擔(dān)怎樣的責(zé)任，地方人大將作出怎樣的安排等內(nèi)容在內(nèi)的政府破產(chǎn)制度建設(shè)不是一件容易的事情，它和一國的特定國情有關(guān)，法律體系的完備和成熟也至關(guān)重要。另外，財(cái)政透明度和信息披露制度（如資產(chǎn)和負(fù)債的信息）是成功實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)，具體案件中的破產(chǎn)專家和相關(guān)機(jī)構(gòu)（如法院或行政機(jī)關(guān)）的能力（包括對(duì)腐敗的抵御程度）也很關(guān)鍵。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化

轉(zhuǎn)移支付本來是對(duì)由于分稅導(dǎo)致的區(qū)域間財(cái)力不均衡予以修正補(bǔ)充的機(jī)制，但在我國事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡的格局下，轉(zhuǎn)變成了對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制。今后應(yīng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，科學(xué)分配使用資金，從規(guī)模和結(jié)構(gòu)入手對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革和完善，充分發(fā)揮其再分配職能。一是適當(dāng)縮減轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模。近幾年來，中央政府一再表示將在公共品籌資與提供中承擔(dān)更加重要的角色，在動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，應(yīng)合理地把握事權(quán)上移和財(cái)權(quán)下放的度，逐步縮小地方政府的財(cái)政資金缺口，進(jìn)而縮減中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模，減少地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依賴。二是在結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)力的功能，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，不斷提高其相對(duì)比重，突出其主體地位；適當(dāng)縮減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和所占相對(duì)比重，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，增強(qiáng)其科學(xué)性，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，增強(qiáng)地方財(cái)政的統(tǒng)籌能力；對(duì)于以基數(shù)為基礎(chǔ)的中央稅收返還應(yīng)逐步減少，因?yàn)槠浒褮v史造成的或者由于追求局部利益而人為造成的某些不合理因素保持并長期延續(xù)下來，在一定程度上加劇了區(qū)域間的財(cái)力差距。三是建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)。

總之，在政府間財(cái)政體制改革思路上，應(yīng)更加注重財(cái)權(quán)層面的調(diào)整，即從大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向給予與地方政府事權(quán)相匹配的自有收入，將有利于形成地方官員問責(zé)制度，從而有效地優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)供給水平。

（四）加強(qiáng)涉外財(cái)經(jīng)制度建設(shè)及相關(guān)法律工作，進(jìn)一步擴(kuò)大中國在國際事務(wù)中的影響力和話語權(quán)

隨著全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，各國都在不斷深化對(duì)外開放程度，意味著國家之間的關(guān)系日益密切，也意味著為滿足國際間的共同需求而進(jìn)行的集體行動(dòng)頻繁增加。因此，一國政府在實(shí)現(xiàn)國內(nèi)財(cái)政制度和財(cái)經(jīng)治理體系現(xiàn)代化的同時(shí)，必須考慮外界的需求和影響，把財(cái)經(jīng)政策規(guī)劃放在全球治理框架下統(tǒng)籌考慮，將國際財(cái)經(jīng)治理體系建立、國際財(cái)經(jīng)秩序規(guī)則形成作為一種最重要的國際公共產(chǎn)品來看待與提供。

自新中國成立以來，歷屆政府都秉持和平共處的外交原則。在綜合國力不斷提升的背景下，中國在國際關(guān)系中弘揚(yáng)民主、和睦、協(xié)作、共贏精神，逐漸形成建設(shè)持久和平、共同繁榮的“和諧世界”外交新理念。在國際交往中，中國在堅(jiān)持遵循聯(lián)合國憲章宗旨和原則、恪守國際法和公認(rèn)國際關(guān)系準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，要不斷理解、熟悉并利用大國的影響力，主動(dòng)改善那些因受強(qiáng)國影響而訂立的、有著明顯偏向的規(guī)則，反對(duì)國際財(cái)經(jīng)關(guān)系中存在的強(qiáng)權(quán)做法。早在20世紀(jì)70年代建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序的斗爭中,包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家就表明了這一態(tài)度，對(duì)西方?jīng)]有反映構(gòu)成現(xiàn)代國際社會(huì)多數(shù)發(fā)展中國家意志和利益的傳統(tǒng)習(xí)慣和國際法提出了挑戰(zhàn)。經(jīng)過共同努力，增加了若干有利于發(fā)展中國家的、具有普遍效力的條款，為發(fā)展中國家分享國際貿(mào)易發(fā)展利益起到了積極作用。中國通過廣泛開展經(jīng)貿(mào)技術(shù)互利合作，也初步形成了深度交融的互利合作網(wǎng)絡(luò)。

今后，要不斷完善涉外法律法規(guī)體系，運(yùn)用法律手段去維護(hù)國家正當(dāng)權(quán)益、經(jīng)濟(jì)安全和發(fā)展利益。同時(shí)，要充分發(fā)揮財(cái)政在全球經(jīng)濟(jì)治理和國際財(cái)經(jīng)交流中的更大作用，積極參與和推動(dòng)國際財(cái)經(jīng)治理體系的改革與建設(shè)進(jìn)程，如世界銀行、亞洲投資銀行、國際農(nóng)發(fā)基金、國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則基金會(huì)等國際經(jīng)濟(jì)金融組織的改革和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、國際準(zhǔn)則的制定，增強(qiáng)我國在國際經(jīng)貿(mào)事務(wù)中的話語權(quán)和影響力，推動(dòng)依法處理國際經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，深化全球性或區(qū)域性攸關(guān)共同利益領(lǐng)域的國際合作。雖然，以中國一己之力不可能實(shí)現(xiàn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則完全的公平和執(zhí)行機(jī)制的公正運(yùn)行，況且國際組織、國際公共產(chǎn)品和國際法本身固有的特性決定了這一過程必將是艱辛曲折的，但相信通過國家間共同的關(guān)注、不斷的融合和努力，一定能增加全球居民的福利，這是大國應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。■

（本研究受 “中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金”資助〈31541010903〉）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）