匹配目標(biāo)與預(yù)算 強(qiáng)化績效目標(biāo)管理
——上海市黃浦區(qū)市政管理委員會非機(jī)動車管理績效目標(biāo)管理項(xiàng)目解讀

●上海市黃浦區(qū)財政局 上海市黃浦區(qū)市政管理委員會 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

匹配目標(biāo)與預(yù)算 強(qiáng)化績效目標(biāo)管理
——上海市黃浦區(qū)市政管理委員會非機(jī)動車管理績效目標(biāo)管理項(xiàng)目解讀

●上海市黃浦區(qū)財政局 上海市黃浦區(qū)市政管理委員會 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

合理編制績效目標(biāo)、科學(xué)測算財政資金需求是預(yù)算績效管理的核心和基礎(chǔ)。上海市黃浦區(qū)財政局向來重視績效目標(biāo)管理的推廣及應(yīng)用，在以績效為指導(dǎo)思想的預(yù)算管理改革的探索過程中，黃浦區(qū)在明確預(yù)算的基礎(chǔ)上開展績效目標(biāo)管理，通過目標(biāo)與預(yù)算的匹配性分析、及時調(diào)整績效目標(biāo)來強(qiáng)化財政資金績效理念。隨著預(yù)算單位的績效意識逐步增強(qiáng)，為進(jìn)一步明確黃浦區(qū)市政管理委員會2014年度非機(jī)動車管理項(xiàng)目財政資金績效目標(biāo)，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，黃浦區(qū)財政局聯(lián)合上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰鹃_展了2014年度非機(jī)動車管理項(xiàng)目財政資金績效目標(biāo)管理輔導(dǎo)工作。

本文結(jié)合2014年度黃浦區(qū)市政管理委員會非機(jī)動車管理績效目標(biāo)管理項(xiàng)目，從績效目標(biāo)與預(yù)算編制匹配性的角度解讀黃浦區(qū)績效目標(biāo)管理模式。

一、項(xiàng)目背景

非機(jī)動車規(guī)范停放管理是城市管理的一個重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到市民群眾的出行安全和市容面貌的整潔有序。黃浦區(qū)將非機(jī)動車停放點(diǎn)列入公益性項(xiàng)目，實(shí)行免費(fèi)服務(wù)，采取定點(diǎn)、定時、定員的管理模式，區(qū)內(nèi)基本做到自行車線內(nèi)停車、排列整齊、有序停放。

2013年黃浦區(qū)非機(jī)動車公益性管理經(jīng)費(fèi)共計投入4000余萬元。2013年全區(qū)共有非機(jī)動車停放點(diǎn)1168個 （其中原黃浦976個，原盧灣192個）；劃線總長48390米 （其中原黃浦22390米，原盧灣26000米），共漆畫2次；鞏固了文明站點(diǎn)27處，新創(chuàng)建了文明站點(diǎn)37處，突破了管理難點(diǎn)10處；五個特定區(qū)域周邊的非機(jī)動車亂停放現(xiàn)象明顯改觀。根據(jù)市容環(huán)境衛(wèi)生狀況社會公眾滿意度測評報告，2013年，黃浦區(qū)非機(jī)動車市民滿意度比上年同期上升3.4%，比全市平均值高出2.5%。2014年非機(jī)動車公益性管理經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排與2013年基本持平。

二、評價思路

考慮到此次績效目標(biāo)管理是在“二下”之后開展，項(xiàng)目的預(yù)算已經(jīng)經(jīng)過人大批復(fù)，因此評價組重點(diǎn)關(guān)注績效目標(biāo)的可行性，即既定預(yù)算下目標(biāo)的確定及目標(biāo)指標(biāo)的梳理。從流程上來看，黃浦區(qū)在開展績效目標(biāo)管理時，采用“預(yù)算單位填報——專家論證——財政批復(fù)——結(jié)果應(yīng)用”的模式。在源頭處通過績效目標(biāo)評審（即專家論證）預(yù)判和監(jiān)控、在結(jié)束時評估和應(yīng)用（考察實(shí)際情況與績效目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系），從而將項(xiàng)目從編報預(yù)算到實(shí)施完成的過程串聯(lián)起來。具體而言，黃浦區(qū)績效目標(biāo)管理包括兩大核心內(nèi)容：績效目標(biāo)可行性分析與績效目標(biāo)及指標(biāo)的完善。

（一）績效目標(biāo)可行性分析

在進(jìn)行績效目標(biāo)可行性分析時，通過綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況與財政承載力，運(yùn)用歷史的、行業(yè)的、計劃的及其他相關(guān)數(shù)據(jù)，對績效目標(biāo)的可達(dá)成性進(jìn)行分析和研究，并最終得出目標(biāo)是否可行。一般來說，績效目標(biāo)可行性判斷通過預(yù)算分析、項(xiàng)目績效目標(biāo)分析以及預(yù)算和目標(biāo)匹配性分析來達(dá)成。

1、預(yù)算分析。項(xiàng)目預(yù)算分析部分主要考察預(yù)算測算的科學(xué)性、合理性，具體考察內(nèi)容包括：預(yù)算構(gòu)成是否能細(xì)化出子項(xiàng)目預(yù)算構(gòu)成，測算方法是否科學(xué)、合理、預(yù)算測算依據(jù)是否充分。

2、績效目標(biāo)分析。依據(jù)SMART原則對該績效目標(biāo)進(jìn)行分析，評價項(xiàng)目總目標(biāo)、分目標(biāo)和年度目標(biāo)的明確性、可衡量性、可達(dá)成性、相關(guān)性和時限性。

3、項(xiàng)目預(yù)算和績效目標(biāo)匹配分析。匹配性分析是可行性分析中的重點(diǎn)，分析的側(cè)重點(diǎn)在于：其一，預(yù)算編制是否有充分依據(jù)、測算依據(jù)是否合理；其二，預(yù)算投入是否能保證相應(yīng)產(chǎn)出；其三，預(yù)算直接投入所達(dá)成的相應(yīng)產(chǎn)出能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果；最后，預(yù)算投入是否能保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，績效目標(biāo)是否和項(xiàng)目預(yù)算相對應(yīng)、是否偏離。

（二）績效目標(biāo)及指標(biāo)完善

指標(biāo)是目標(biāo)的分解，績效指標(biāo)的設(shè)定需要根據(jù)項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化?？冃繕?biāo)指標(biāo)完善工作的起點(diǎn)是明確項(xiàng)目績效目標(biāo)，包括項(xiàng)目總體績效目標(biāo)、項(xiàng)目年度績效目標(biāo)和項(xiàng)目分績效目標(biāo)，在對項(xiàng)目可行性分析的基礎(chǔ)上，按照 “投入——產(chǎn)出——結(jié)果——影響力”的邏輯路徑將績效目標(biāo)指標(biāo)量化。

三、評價過程與結(jié)論

（一）預(yù)算分析

根據(jù)評價思路，評價組首先對2014年非機(jī)動車管理項(xiàng)目預(yù)算的測算依據(jù)進(jìn)行了分解。項(xiàng)目預(yù)算主要為日常管理服務(wù)費(fèi)，而日常管理服務(wù)費(fèi)又由人工服務(wù)費(fèi)、綜合整治費(fèi)和劃線費(fèi)構(gòu)成。綜合來看，項(xiàng)目預(yù)算測算依據(jù)明確，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)合理。

人工服務(wù)費(fèi)主要由人員工資、設(shè)施維護(hù)費(fèi)等構(gòu)成。其中，人員工資按照相關(guān)文件要求 （具體如表1所示）匡算，設(shè)施維護(hù)費(fèi)、辦公場地租賃費(fèi)等則在《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機(jī)動車停放管理標(biāo)準(zhǔn)的若干規(guī)定》中有明確規(guī)定，皆以數(shù)量×標(biāo)準(zhǔn)形式測算。

表1 人員工資費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)

人員數(shù)量上，根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機(jī)動車停放管理標(biāo)準(zhǔn)的若干規(guī)定》，車管員原則上以非機(jī)動車停放管理范圍長度核定，按每人300米計算。實(shí)際配備過程中，根據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)、站點(diǎn)設(shè)置、管理時間、管理難度等綜合因素設(shè)定（包括定點(diǎn)和流動車管員）。管理人員原則上按照與車管員人數(shù)1∶30的比例配置。黃浦區(qū)非機(jī)動車停放管理長度共計261322米，共設(shè)置1168個站點(diǎn)，應(yīng)配車管員871人，實(shí)際配備定點(diǎn)車管員783人、流動車管員49人；根據(jù)實(shí)際人數(shù)應(yīng)配備管理人員27人，實(shí)際配備考慮其中一家協(xié)管單位下設(shè)6家分公司而略有上浮，為31人。

綜合整治費(fèi)主要用于主要道路廢棄車輛的收繳、對各停車點(diǎn)亂停放車輛的整治、重大任務(wù)的保障和臨時任務(wù)保障等，主要包括車輛租用費(fèi)、汽油費(fèi)、日常維護(hù)費(fèi)用、整治場地租賃以及人工補(bǔ)貼，據(jù)實(shí)結(jié)算。人數(shù)配置上，根據(jù)《關(guān)于統(tǒng)一黃浦區(qū)非機(jī)動車停放管理標(biāo)準(zhǔn)的若干規(guī)定》，原則上約10人左右，配備2-4輛整治車輛，具體人員、車輛根據(jù)實(shí)際情況確定。

劃線費(fèi)采用包工包料的包干方式，按7.7元/米計算，1年漆畫2次，總長度為64780米。其中，原黃浦38780米，原盧灣26000米。

（二）完善績效目標(biāo)

項(xiàng)目的總目標(biāo)為區(qū)市政委嚴(yán)格按照相關(guān)管理辦法執(zhí)法監(jiān)管，非機(jī)動車停放站點(diǎn)協(xié)管單位規(guī)范管理、服務(wù)，確保黃浦區(qū)道路非機(jī)動車停放有序、市民出行安全通暢。在預(yù)算分析的基礎(chǔ)上，評價組進(jìn)一步對項(xiàng)目的績效目標(biāo)進(jìn)行梳理和細(xì)化：通過分解日常管理服務(wù)費(fèi)，得出經(jīng)費(fèi)保障的直接產(chǎn)出，提煉產(chǎn)出目標(biāo)，同時結(jié)合項(xiàng)目歷史情況、立項(xiàng)依據(jù)與產(chǎn)出情況，推導(dǎo)出效果目標(biāo)，再從對項(xiàng)目長期發(fā)展產(chǎn)生影響的關(guān)鍵要素中提煉影響力目標(biāo)，最終，細(xì)化出相關(guān)分目標(biāo)如下：

投入目標(biāo)：按照年度工作計劃和合同及時落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算和管理措施。

產(chǎn)出目標(biāo)：2014年 12月底之前，確保1168個公益性站點(diǎn)有序運(yùn)營，按時完成64780米1年2次的劃線任務(wù)，在原74個“三個一批”推進(jìn)工作的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)10個示范點(diǎn)、建10個達(dá)標(biāo)點(diǎn)、突破10個管理難點(diǎn)；創(chuàng)建10條示范道路、4個示范區(qū)域，支持重大活動有序開展，及時應(yīng)對臨時狀況。

效果目標(biāo)：道路停車協(xié)管單位管理、服務(wù)規(guī)范，市容面貌得到改善，無有責(zé)投訴，區(qū)政府推薦人員就業(yè)解決安置率不低于80%。

滿意度目標(biāo)：公眾滿意度和交警滿意度不低于80%。

影響力目標(biāo)：公眾政策知曉率不低于80%，建立宣傳推廣、投訴反饋、上崗培訓(xùn)、聯(lián)動機(jī)制等長效管理機(jī)制，通過制度、人員等措施保障站點(diǎn)持續(xù)運(yùn)營。

（三）預(yù)算與目標(biāo)的匹配性分析

就預(yù)算與目標(biāo)的匹配性而言，縱向來看，2014年與2013年預(yù)算的差異系原黃浦劃線增加以及人員工資調(diào)整（基本工資由1570元/月調(diào)整為1740元/月，2013年 1-3月與 2014年1-3月的差額）所致?？傮w來看，2014年財政預(yù)算與2013年基本持平。2013年的預(yù)算保障了該年度各項(xiàng)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在2014年度項(xiàng)目規(guī)模與2013年度項(xiàng)目規(guī)模相近的情況下，2014年預(yù)算也可以在很大程度上保障該年度各項(xiàng)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，從縱向上看，2014年的預(yù)算與績效目標(biāo)的設(shè)定具有歷史的匹配性。

橫向來看，非機(jī)動車日常管理服務(wù)經(jīng)費(fèi)可以保障產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中人工服務(wù)費(fèi)可以保證非機(jī)動車停放運(yùn)營站點(diǎn)數(shù)、站點(diǎn)車管員配備率等達(dá)到指標(biāo)目標(biāo)值。綜合整治費(fèi)可以保障日常整治達(dá)到指標(biāo)目標(biāo)值。劃線費(fèi)可以保證站點(diǎn)劃線清晰度達(dá)到指標(biāo)目標(biāo)值。因而只要科學(xué)合理地運(yùn)用人工服務(wù)費(fèi)、綜合整治費(fèi)和劃線費(fèi)，項(xiàng)目的產(chǎn)出目標(biāo)便能得以完成。同時，預(yù)算可以保障效果目標(biāo)、影響力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即預(yù)算的投入對項(xiàng)目保質(zhì)保量完成并產(chǎn)生相應(yīng)效果和影響力起到了關(guān)鍵作用。項(xiàng)目的順利完成，可以實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)包括：黃浦區(qū)非機(jī)動車停放規(guī)范有序度提高，提供一定就業(yè)崗位，公眾和交警的滿意度上升；長效管理、人力資源、信息共享機(jī)制的健全等。

（四）績效目標(biāo)評審

在績效目標(biāo)申報工作完成后，黃浦區(qū)財政局組織了區(qū)內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效目標(biāo)的專家論證，非機(jī)動車管理項(xiàng)目因預(yù)算測算清晰、績效目標(biāo)明確、目標(biāo)與預(yù)算匹配性較高得以順利通過。

四、案例總結(jié)

加強(qiáng)績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理工作的重要內(nèi)容，也是合理安排財政資金的重要依據(jù)?？冃繕?biāo)的設(shè)定與論證能夠在安排財政資金時明確資金使用后所需達(dá)到的目標(biāo)，并能夠?yàn)槭潞髧@目標(biāo)完成程度、預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)濟(jì)社會效益等進(jìn)行全面評價提供支撐，績效評價結(jié)果將作為下一年預(yù)算安排的重要依據(jù)。通過績效目標(biāo)管理，事后績效評價不再流于形式，績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、措施的落實(shí)情況以及最終效果得以直接體現(xiàn)。

總體而言，上海市黃浦區(qū)的績效目標(biāo)管理過程規(guī)范、管理科學(xué)，具有一定推廣價值和借鑒意義。

首先，注重目標(biāo)與預(yù)算的匹配。本項(xiàng)目評價的關(guān)鍵點(diǎn)在于確定預(yù)算下績效目標(biāo)合理性的判定。評價組在具體實(shí)施的過程中，從縱向和橫向兩個維度測度目標(biāo)與預(yù)算的匹配性?？v向來看，通過與歷史年度項(xiàng)目預(yù)算、執(zhí)行、測算依據(jù)及調(diào)整原因的比較，分析預(yù)算是否能保障該年度各項(xiàng)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以考察目標(biāo)的設(shè)定與預(yù)算是否具有歷史的匹配性。橫向來看，通過預(yù)算編制與績效目標(biāo)達(dá)成的關(guān)聯(lián)度分析，考察預(yù)算資金保障產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；同時，觀察預(yù)算投入對項(xiàng)目保質(zhì)保量完成并產(chǎn)生相應(yīng)效果和影響力起到的作用，以此分析目標(biāo)與預(yù)算的匹配程度。通過分析預(yù)算是否聚焦于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、是否合理，績效目標(biāo)是否和項(xiàng)目預(yù)算相對應(yīng)、是否偏離，預(yù)算部門在分析項(xiàng)目目標(biāo)對象現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，充分考慮各種因素的影響，合理預(yù)測，制定出項(xiàng)目實(shí)施后達(dá)到的目標(biāo)，并明確為達(dá)到績效目標(biāo)擬采取的工作程序、方式方法、資金需求和其他資源需求。

其次，重視專家論證，不斷提高績效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性。一是加強(qiáng)組織和管理，由財政部門統(tǒng)一組織專家論證，提高預(yù)算單位對績效目標(biāo)編報工作的重視程度；二是由被動參與到主動負(fù)責(zé)，專家論證的對象主體是預(yù)算單位，強(qiáng)調(diào)了績效目標(biāo)管理工作中預(yù)算單位的主體地位，避免了傳統(tǒng)預(yù)算績效管理模式僅發(fā)揮外部約束力的局限性；三是建立專家?guī)?，把好專業(yè)關(guān)，根據(jù)不同項(xiàng)目邀請專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?、行業(yè)專家及業(yè)內(nèi)實(shí)務(wù)專家等，保障專家意見的專業(yè)性和嚴(yán)肅性。通過重點(diǎn)關(guān)注績效目標(biāo)是否合理科學(xué)、項(xiàng)目績效是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性要求、從績效的角度考察預(yù)算的合理性，績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性不斷提高?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>