我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防長效機(jī)制探究

●黃 娟

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防長效機(jī)制探究

●黃 娟

目前我國行政事業(yè)單位腐敗行為呈現(xiàn)多發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，全球清廉指數(shù)顯示近12年來我國清廉指數(shù)排名每況愈下，亟需體制機(jī)制創(chuàng)新與制度保障。內(nèi)部控制體系建設(shè)是我國行政事業(yè)單位腐敗預(yù)防的基石與利器，從立法保障層面，我國應(yīng)盡快出臺《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制》等相關(guān)法律；從制度保障層面，需深入完善《事業(yè)單位會計(jì)制度》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等制度體系；從組織保障層面，應(yīng)加快培養(yǎng)具有專業(yè)勝任能力的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防的應(yīng)用型人才，為制度反腐提供長效機(jī)制。

一、當(dāng)前我國行政事業(yè)單位腐敗行為的新動向與新特點(diǎn)

我國行政事業(yè)單位是政府依法行政的主體，是實(shí)施國家治理的重要力量，理應(yīng)在履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。然而，相比逐利企業(yè)，行政事業(yè)單位并非一方凈土。近年來，我國行政事業(yè)單位違法違紀(jì)案件呈現(xiàn)出多發(fā)、高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，僅2014年全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查貪污賄賂、失職瀆職等犯罪案件共41487件55101人，同比分別上升10.5%和7.4%，涵蓋工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、教育醫(yī)療、政府采購、資源開發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

近年來，我國行政事業(yè)單位（工作人員）的腐敗行為呈現(xiàn)出新動機(jī)、新動向、新變化。從腐敗動機(jī)來看，從傳統(tǒng)消費(fèi)享樂型向現(xiàn)代資本積累型轉(zhuǎn)化；從腐敗領(lǐng)域來看，從商品流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向尚未開放的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)領(lǐng)域、壟斷性領(lǐng)域等，如國有土地經(jīng)營權(quán)使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)等；從腐敗手段來看，作案的形式更加隱蔽化和多樣化。一方面，權(quán)力交易呈現(xiàn)長期期權(quán)化發(fā)展，不再是攫取當(dāng)前利益，而是長遠(yuǎn)以后的收益；另一方面，攫取利益的形式更加隱蔽，通過配偶、子女等獲利，或者以其他形式轉(zhuǎn)移贓款。

據(jù)國際反腐敗組織透明國際（Transparency International）公布的全球清廉指數(shù)顯示，近年來我國清廉指數(shù)每況愈下，2014年的排名更是位列近12年來最低，見表1所示。我國行政事業(yè)單位腐敗預(yù)防與治理任重而道遠(yuǎn)，亟需體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新與制度保障。

表1 透明國際2003—2014年中國清廉指數(shù)一覽

二、內(nèi)部控制體系建設(shè)是我國行政事業(yè)單位腐敗預(yù)防的基石和利器

黨的十八屆三中全會再次明確了健全懲治和預(yù)防腐敗體系，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的重大部署。建立腐敗預(yù)防長效機(jī)制，必須將事后懲治與事前預(yù)防相結(jié)合。我國行政事業(yè)單位腐敗的根源在于對權(quán)力缺乏有效的制約和監(jiān)督；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心在于制衡，使監(jiān)督“關(guān)口前移”消除管理隱患，重點(diǎn)解決 “不敢腐”、“不易腐”和“不能腐”的頑疾。

（一）國家層面：內(nèi)部控制體系建設(shè)是我國建立廉潔政治的內(nèi)在要求

當(dāng)前，我國各級行政事業(yè)單位存在決策、執(zhí)行、監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)缺失、弱化、模糊和缺乏可操作性等突出問題，致使“小金庫”、假發(fā)票屢禁不止，“三公”經(jīng)費(fèi)居高不下，窩案串案層出不窮。構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，通過單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個維度，借助控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大要素，將行政事業(yè)單位各項(xiàng)管理制度和業(yè)務(wù)活動有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)“未病先防”，是踐行干部清正、政府清廉、政治清明的客觀要求和內(nèi)在訴求。

（二）單位層面：內(nèi)部控制體系是行政事業(yè)單位腐敗預(yù)防的免疫系統(tǒng)

長期以來，我國行政事業(yè)單位在管理上存在一塊盲區(qū)，即國家大部分制度只管到單位層面（只有財(cái)務(wù)制度比較具體，但只涉及會計(jì)業(yè)務(wù)），而單位內(nèi)部如何管理、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)如何聯(lián)結(jié)，一直沒有得到很好的解決，導(dǎo)致各部門各自為政，預(yù)算與所對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)脫節(jié)、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)脫節(jié)，因而行政事業(yè)單位腐敗問題大多具有潛伏期長、隱蔽性高、危害性大等顯著特征。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系突破以往管理桎梏，將預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理納入同一體系，憑借信息化平臺，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與業(yè)務(wù)對接、業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)對接，線上線下陽光運(yùn)行，人、財(cái)、物“留印”、“有痕”，切實(shí)落實(shí)“不敢腐”、“不易腐”和“不能腐”。

（三）國際層面：強(qiáng)化政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制以構(gòu)建廉潔機(jī)構(gòu)已成為國際通行準(zhǔn)則

上個世紀(jì)40年代以來，以美國為代表的西方國家紛紛立法加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制以預(yù)防腐敗。美國審計(jì)署（GAO，1999）發(fā)布《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，美國預(yù)算管理總局（OMB，1982）修訂《預(yù)算管理總局通告A-123：評估、改進(jìn)和報告聯(lián)邦政府的內(nèi)部控制系統(tǒng)》，美國國會（1982）頒布《聯(lián)邦管理者財(cái)務(wù)廉潔法案》；荷蘭（1990）通過《政府管理與控制法》；英國（2000）實(shí)施《政府資源與會計(jì)法案》；國際會計(jì)師聯(lián)合會公共部門委員會（IFAC，2001）發(fā)布《公共部門治理——管理層的視角》；最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI，2004）頒布 《公共部門內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)指南》，等等?？梢姡瑥?qiáng)化政府等公共部門內(nèi)部控制已形成國際共識，成為各國政府腐敗預(yù)防的重要利器。

三、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與腐敗預(yù)防長效機(jī)制的具體建議

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與腐敗預(yù)防機(jī)制的建立涉及面廣、利益沖突大，是一個循序漸進(jìn)、不斷深化的過程。根據(jù)我國行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，亟需立法保障、制度保障和組織保障。

（一）立法保障：盡快出臺相關(guān)法律

我國行政事業(yè)單位規(guī)模龐大，已居世界之首，然而至今仍缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)法律。雖然《會計(jì)法》、《預(yù)算法》、《行政監(jiān)察法》中均提及內(nèi)部控制，但僅停留在內(nèi)部會計(jì)控制層面，與現(xiàn)代行政管理的需要和內(nèi)部控制的發(fā)展尚有較大差距。依法治國，立法先行，因而，我國應(yīng)盡快制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制》等相關(guān)法律，從立法層面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的執(zhí)行力。

（二）制度保障：完善《事業(yè)單位會計(jì)制度》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等制度體系

1、統(tǒng)一《事業(yè)單位會計(jì)制度》編制基礎(chǔ)，由雙軌制轉(zhuǎn)變?yōu)閱我恢?。真?shí)、可靠的會計(jì)信息是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防的工作基礎(chǔ)。目前我國《事業(yè)單位會計(jì)制度》的編制基礎(chǔ)為主要采用收付實(shí)現(xiàn)制、部分采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的雙軌制模式，已越來越難以適應(yīng)事業(yè)單位績效評估、固定資產(chǎn)、在建工程等管控工作的需要，而這些都是腐敗易發(fā)、高發(fā)的領(lǐng)域。2013年1月1日開始實(shí)施的《事業(yè)單位會計(jì)制度》引入“虛提”折舊與攤銷等會計(jì)處理方式，對加強(qiáng)事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理來說，可謂創(chuàng)新性的舉措，但制度不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，根本在于將編制基礎(chǔ)統(tǒng)一為權(quán)責(zé)發(fā)生制，進(jìn)行全面的成本核算，提高事業(yè)單位會計(jì)信息的真實(shí)性、可靠性與可比性。

2、細(xì)化《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，增進(jìn)系統(tǒng)性和可操作性。我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已于2014年1月1日正式實(shí)施，但單一的規(guī)范仍停留在表面文字性的干條條上，尚未形成系統(tǒng)的內(nèi)部控制規(guī)范體系，如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)之一為有效防范舞弊和預(yù)防腐敗”，但并未在單位層面和業(yè)務(wù)層面明確行政事業(yè)單位應(yīng)如何建立和維護(hù)相應(yīng)的反舞弊機(jī)制，因而難以指導(dǎo)實(shí)踐。有鑒于此，亟需細(xì)化規(guī)范，使之接地氣、易操作。具體而言：

（1）補(bǔ)充3個配套指引。借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》體系，補(bǔ)充《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的應(yīng)用指引、評價指引和審計(jì)指引，形成既有起統(tǒng)馭作用的總體框架（基本規(guī)范），又有指導(dǎo)實(shí)踐具體要求（配套指引）的規(guī)范體系。

（2）編制2個指標(biāo)體系。根據(jù)行政單位（如各級行政機(jī)關(guān)等）和事業(yè)單位（如醫(yī)院、高校等）組織層面與業(yè)務(wù)層面的差異，編制通用版和專用版的內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防的預(yù)警指標(biāo)體系與評價指標(biāo)體系。

（3）發(fā)布2個對外報告。動態(tài)發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息公開報告，防止“黑箱作業(yè)”；定期發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制第三方審計(jì)報告，避免“同體監(jiān)督”。

（三）組織保障：培養(yǎng)具有專業(yè)勝任能力的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防的應(yīng)用型人才

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與腐敗預(yù)防的專業(yè)人才儲備不足、缺口巨大。目前大多數(shù)單位是由財(cái)會人員兼任內(nèi)部控制工作、紀(jì)檢人員承擔(dān)腐敗預(yù)防與懲治工作，在現(xiàn)階段人才匱乏的情況下或?yàn)闄?quán)宜之計(jì)，但閉環(huán)運(yùn)行、管事與管人脫節(jié)，已凸顯弊端。長期來看，建議在會計(jì)專業(yè)碩士（MPAcc）或法律碩士（JM）中設(shè)置內(nèi)部控制與反腐敗方向，培養(yǎng)復(fù)合型、應(yīng)用型的專業(yè)人才，為制度反腐提供組織保障?！?/p>

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）