農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策優(yōu)化研究

●米詠梅

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策優(yōu)化研究

●米詠梅

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策是政府和市場(chǎng)相結(jié)合的支持 “三農(nóng)”方式

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的所謂“三農(nóng)”問題，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有突出重大影響的現(xiàn)實(shí)政策問題。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富足的政策意圖，21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)采取了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，并多年在“一號(hào)文件”中確定具體支持政策。其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼，作為政府和市場(chǎng)相結(jié)合的支持“三農(nóng)”方式，其重要性值得期許。從理論上分析，可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是規(guī)范保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的契約，其本質(zhì)屬性是權(quán)利與義務(wù)對(duì)稱并等價(jià)交換的市場(chǎng)化的“三農(nóng)”支持方式。同時(shí)應(yīng)該看到，就宏觀層面而言，“三農(nóng)”具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市農(nóng)村均衡發(fā)展以及增加農(nóng)民收入等緩解城鄉(xiāng)二元割據(jù)格局的正外部性效用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)收益大于私人收益，具有公共產(chǎn)品特點(diǎn)，市場(chǎng)供給不足；就微觀層面來(lái)看，美國(guó)研究表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能將全國(guó)農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)程度提高0.28-4.1%。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)較高，農(nóng)民參保積極性受到抑制，需要政府通過補(bǔ)貼消化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部分外部成本。因而，善用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)相結(jié)合的、改變政府主體獨(dú)立支持“三農(nóng)”不利局面的支持方式，變得至關(guān)重要。

自2004年起，我國(guó)在關(guān)于支持“三農(nóng)”的頂層規(guī)劃中央“一號(hào)文件”中，提出探索實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的政策安排和制度設(shè)計(jì)。如表1所示，2004年至今，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策，大體上經(jīng)歷了試點(diǎn)成功再推廣的循序漸進(jìn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。更具體地，首先鼓勵(lì)地方政府試點(diǎn)，進(jìn)而形成明確地方政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正式規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，并最終明確中央和省級(jí)政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中的主導(dǎo)地位和作用。作為中央“一號(hào)文件”的細(xì)化支持措施，我國(guó)財(cái)政部每年都會(huì)出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的制度規(guī)范。(見表1)

表1 歷年中央1號(hào)文件要求財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的部分內(nèi)容

事實(shí)上，綜觀成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史和政策演進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)，政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并非中國(guó)特色。美國(guó)自20世紀(jì)80年代起就開始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，平均補(bǔ)貼率達(dá)60%左右。目前，世界上有60余國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼（Siamwalla和 Valdes，1986；Mishra，1996；庹國(guó)柱和王國(guó)軍，2002；邢鵬，2004；Mahul和Stutley，2010）。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的成功做法和面臨的困難

（一）地方政府層面農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的探索創(chuàng)新

1、以保促貸，通過保險(xiǎn)補(bǔ)貼促進(jìn)涉農(nóng)貸款的發(fā)放。2007年以來(lái)，湖南省創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保障機(jī)制，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與涉農(nóng)貸款相結(jié)合，對(duì)投保農(nóng)戶優(yōu)先予以信貸支持，解決農(nóng)戶融資難問題。中華保險(xiǎn)公司開發(fā)了林權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)，成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)涉農(nóng)貸款的一個(gè)創(chuàng)新舉措，該產(chǎn)品獲得了湖南保監(jiān)局特批的三年保護(hù)期；邵陽(yáng)市綏寧縣通過林權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)，繳納保費(fèi)30.12萬(wàn)元，獲得了近1.12億元的貸款風(fēng)險(xiǎn)保障。2015年9月，湖南省財(cái)政廳、省農(nóng)委9月28日出臺(tái)《湖南省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，決定引入貸款保證保險(xiǎn)，以保單作為擔(dān)保方式，輔以政府設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金作后盾，構(gòu)建“財(cái)銀?！焙献髻J款體系，緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“融資難”、“融資貴”。貸款保證保險(xiǎn)，是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在申請(qǐng)貸款時(shí)，以向保險(xiǎn)公司投保、銀行以保單作為擔(dān)保的方式向投保人發(fā)放貸款，當(dāng)貸款人未按合同約定履行還貸義務(wù)并在等待期結(jié)束后，由保險(xiǎn)公司按照相關(guān)約定承擔(dān)貸款損失賠償責(zé)任的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。試點(diǎn)以縣市區(qū)為單位，以自愿為前提，選擇信用體系建設(shè)基礎(chǔ)較好，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)?；N植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，重點(diǎn)扶持糧食規(guī)?；a(chǎn)。先期選擇現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)益陽(yáng)市進(jìn)行試點(diǎn)，其他市州各推薦一個(gè)誠(chéng)信體系建設(shè)情況良好的縣市區(qū)參與試點(diǎn)。省財(cái)政廳、省農(nóng)委發(fā)起設(shè)立湖南省新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體貸款保證保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，為貸款保證保險(xiǎn)及相關(guān)信貸業(yè)務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。專項(xiàng)資金按照與貸款金額1: 100的比例進(jìn)行配置，第一年資金預(yù)算為1500萬(wàn)元。當(dāng)貸款保證保險(xiǎn)整體賠付率達(dá)到一定閥值時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金根據(jù)賠付率超出的區(qū)間范圍對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行補(bǔ)償。湖南省財(cái)政廳估計(jì)，如果試點(diǎn)成功，專項(xiàng)投入的1500萬(wàn)元財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)保障資金，將放大100倍，撬動(dòng)15億元銀行貸款。

2、補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)險(xiǎn)創(chuàng)新，發(fā)揮多險(xiǎn)種協(xié)調(diào)作用。2014年，上海市結(jié)合本市地產(chǎn)綠葉菜“夏淡”期間生產(chǎn)情況，將價(jià)格險(xiǎn)與高溫人身傷害險(xiǎn)、氣象指數(shù)險(xiǎn)相結(jié)合，構(gòu)建蔬菜保險(xiǎn)體系。自2010年開始，上海推出了蔬菜保險(xiǎn)。歷經(jīng)近5年的歷程，已經(jīng)形成了蔬菜保險(xiǎn)體系，不僅直接對(duì)價(jià)格進(jìn)行保險(xiǎn)，而且對(duì)影響蔬菜供給的主要因素天氣進(jìn)行保險(xiǎn)，平穩(wěn)農(nóng)民收入。

3、以獎(jiǎng)代補(bǔ)，支持特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。江蘇省對(duì)大棚蔬菜等高效設(shè)施農(nóng)業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)，做得好就給保費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，目前高效設(shè)施農(nóng)業(yè)已占到其耕地面積的43%。浙江省鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際需要，除了22個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種外，可以在茶葉、食用菌、葡萄、棉花、花卉、經(jīng)濟(jì)林果、蠶、兔、羊、龜鱉、南美白對(duì)蝦、貝類、糖料作物13個(gè)省級(jí)試點(diǎn)種養(yǎng)品種中自主選擇開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2011年，浙江省漁業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)3.53億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障671億元。

4、差異化補(bǔ)貼，建立地區(qū)間保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。浙江自然環(huán)境多樣，農(nóng)作物品種多，各地參保需求不同。為激發(fā)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，浙江省對(duì)品種、地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行補(bǔ)貼，省級(jí)財(cái)政實(shí)施差異化保費(fèi)補(bǔ)貼。一是，共分9檔，對(duì)不同險(xiǎn)種采取不同的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，最高的，比如公益林為100%，低的，如淡水魚也達(dá)到45%。二是，根據(jù)不同情況，采取不同的省級(jí)政府與省以下各級(jí)地方政府之間的保險(xiǎn)費(fèi)配套比例。財(cái)政困難地區(qū)，省級(jí)政府承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼的60%，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，省級(jí)政府也承擔(dān)40%的保險(xiǎn)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼。三是，鼓勵(lì)市以及縣級(jí)政府，在浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，因地制宜地進(jìn)一步予以補(bǔ)貼，降低農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，激發(fā)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保積極性。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼當(dāng)前面臨的困境

1、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的財(cái)力投入尚不充足。從2004年中央“一號(hào)文件”的出臺(tái)，到保險(xiǎn)行業(yè)的“國(guó)十條”、財(cái)政部歷年下發(fā)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼“通知”，再到2013年3月1日施行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)針對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政支持政策已經(jīng)具備較好的制度安排基礎(chǔ)，這也為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼有效激勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司積極開發(fā)各類保險(xiǎn)產(chǎn)品，為政府有形之手和市場(chǎng)無(wú)形之手有機(jī)結(jié)合提供了廣闊發(fā)展空間。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和力度看，絕對(duì)金額和相對(duì)比例也呈現(xiàn)大幅提高態(tài)勢(shì)。2007年中央財(cái)政列支農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼21.5億元，以后一直呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2013年中央財(cái)政撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金126.88億元，是2007年的6倍。2013年，中央財(cái)政對(duì)種植業(yè)的補(bǔ)貼最高達(dá)65%，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)最高達(dá)80%，森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼最高達(dá)90%，藏區(qū)品種保險(xiǎn)最高達(dá)65%。如果將中央財(cái)政與地方財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼加總，各級(jí)公共財(cái)政對(duì)主要農(nóng)作物的保費(fèi)補(bǔ)貼合計(jì)占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入的比例可達(dá)80%。但應(yīng)該注意到，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度仍明顯弱于發(fā)達(dá)國(guó)家。以美國(guó)為例，2010年美國(guó)政府的保費(fèi)補(bǔ)貼近70億美元，約合400億元人民幣，與我國(guó)中央政府財(cái)政2007年以來(lái)的支出水平大體相當(dāng)。

2、對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)激勵(lì)不足。目前，我國(guó)公共財(cái)政的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼僅包括保費(fèi)，對(duì)保險(xiǎn)公司的商業(yè)性經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)不足。美國(guó)政府財(cái)政提供多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)行經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼、稅收減免，提供低成本再保險(xiǎn)，補(bǔ)貼金額隨農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量增加而提高。保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)和管理費(fèi)能夠得到政府15%以上的補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)公司聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司向私營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司提供一定比例的低成本再保險(xiǎn)服務(wù)；政府對(duì)農(nóng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)公司聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司免征一切稅收，對(duì)私營(yíng)保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)僅征收營(yíng)業(yè)稅。

3、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼作用單一。2007年，第一批農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)時(shí)，補(bǔ)貼區(qū)域?yàn)榧?、?nèi)蒙古、江蘇、湖南、四川和新疆6省，補(bǔ)貼涉及玉米、大豆、小麥、水稻和棉花5個(gè)品種，僅涵蓋種植業(yè)。至2012年，中央財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)已經(jīng)包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、森林和藏區(qū)品種4大門類，包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏羚羊和糖料作物。中央財(cái)政的補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)了全國(guó)31個(gè)省市的全覆蓋。此外，地方財(cái)政根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，以及地方財(cái)力等，設(shè)立地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，如上海的蔬菜價(jià)格保險(xiǎn)、北京大興的西瓜保險(xiǎn)等。盡管如此，在中央和地方政府不斷增加財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和力度的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼，在保障農(nóng)民收入同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營(yíng)、解決融資難、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的鼓勵(lì)不足。地方財(cái)政通過保險(xiǎn)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收方面進(jìn)行了多方面探索。而中央財(cái)政的補(bǔ)貼缺少對(duì)保險(xiǎn)的引導(dǎo)，還需進(jìn)一步探索保險(xiǎn)承擔(dān)多項(xiàng)職能的空間。

三、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的政策建議

第一，優(yōu)化農(nóng)業(yè)公共財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼傾斜。減少國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)，節(jié)約臨儲(chǔ)的財(cái)務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流和加工等各類費(fèi)用，將節(jié)約的費(fèi)用用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，通過保險(xiǎn)來(lái)穩(wěn)定農(nóng)民收入，保證國(guó)家糧食的安全。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品能夠穩(wěn)定或增加農(nóng)民收入。

第二，保險(xiǎn)補(bǔ)貼差異化。產(chǎn)品差異化，大宗產(chǎn)品比例高，特色產(chǎn)品根據(jù)情況調(diào)整，保證稻谷和小麥等口糧的基本自足。地區(qū)差異化，財(cái)力差的地方財(cái)政承擔(dān)的比例低，減少農(nóng)業(yè)占比高、財(cái)力弱的地方省市的財(cái)政壓力。農(nóng)戶規(guī)模差異化，種糧大戶、專業(yè)合作社等種植面積大的農(nóng)業(yè)單位享受更高比例的補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；龠M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第三，發(fā)揮保險(xiǎn)補(bǔ)貼的協(xié)同作用，緩解農(nóng)民融資難的問題。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)收入保險(xiǎn)，鼓勵(lì)銀行對(duì)受保險(xiǎn)的農(nóng)民耕地收益為抵押物的融資。土地收入是農(nóng)民融資的主要抵押品，農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)和價(jià)格的不確定性大導(dǎo)致農(nóng)民抵押物價(jià)值不確定性大，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量受自然條件影響大，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放度提高的情況下，銷售價(jià)格受國(guó)際價(jià)格影響，因此土地耕種的收益不確定性較大。通過公共財(cái)政提供補(bǔ)貼，對(duì)以耕地收入抵押融資的農(nóng)民投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)，公共財(cái)政適當(dāng)提高補(bǔ)貼比例，激勵(lì)農(nóng)民通過投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提高融資能力，增強(qiáng)土地耕種的確定性，緩解農(nóng)民融資難的問題。

第四，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品主銷區(qū)的地方財(cái)政享受了主產(chǎn)區(qū)保障的，銷售應(yīng)承擔(dān)主糧主產(chǎn)區(qū)的部分保費(fèi)。例如，我國(guó)產(chǎn)糧大省黑龍江和吉林的大量農(nóng)產(chǎn)品供給其他省份，而兩個(gè)省2014年財(cái)政收入分別為1301億和1203億，在全國(guó)31個(gè)省（市）排名中分列第24位和26位，而農(nóng)產(chǎn)品來(lái)自其他省份的廣東省的財(cái)政收入為8060億，可使廣東的財(cái)政承擔(dān)部分黑龍江和吉林等地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼。■

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)與行為跨學(xué)科研究中心）