論低碳社區(qū)建設(shè)中的政府主導(dǎo)職能及其保障

郭煥東，趙雅慧，趙元龍

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

當(dāng)今時(shí)代，人類社會(huì)正面臨著氣候變化、資源枯竭的嚴(yán)峻形勢(shì)。為此，國(guó)家已將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、建設(shè)低碳社會(huì)納入并提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度。社區(qū)作為城鄉(xiāng)居民生活的基本單元，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)載體［1］，低碳社區(qū)建設(shè)自然也成為當(dāng)下中國(guó)踐行低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會(huì)的必然選擇。

為了深入了解我國(guó)低碳社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐狀況，2014年筆者跟隨課題組對(duì)山東省濰坊市首批16個(gè)低碳示范社區(qū)項(xiàng)目中的坊子區(qū)鳳凰太陽(yáng)城項(xiàng)目、天同·雙羊新城項(xiàng)目和諸城市諸江帝王項(xiàng)目、金東世紀(jì)城項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。主要就什么是低碳社區(qū)、現(xiàn)行法律制度下政府在低碳社區(qū)建設(shè)中主導(dǎo)職能行使的不足及其原因等展開(kāi)深入調(diào)研，并試圖在此基礎(chǔ)上針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題提出可行性的對(duì)策，形成相對(duì)系統(tǒng)的理論，以更好地指導(dǎo)低碳社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐。

一、“低碳社區(qū)”的概念界定

“社區(qū)”一詞源自英文Community，其含義是共同體和親密的伙伴關(guān)系［2］，作為一個(gè)概念，由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最早提出，在中文中由社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通等人首先使用。這一概念具有多義性和模糊性，并且隨著工業(yè)化的深入和城市化的發(fā)展更加豐富，交叉存在于法學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)領(lǐng)域。在中國(guó)，作為一個(gè)法律用語(yǔ)，“社區(qū)”最早出現(xiàn)在1989年12月26日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第4條，“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”，盡管立法機(jī)關(guān)并未對(duì)其作出立法解釋，但經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，這一概念已被廣泛接受。2014年3月21日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委《通知》）第一次以官方文件的形式給“社區(qū)”和“低碳社區(qū)”下了定義，規(guī)定“本《通知》中的‘社區(qū)’是指城市居民委員會(huì)轄區(qū)和農(nóng)村村民委員會(huì)轄區(qū)，包括轄區(qū)內(nèi)的居民小區(qū)、社會(huì)單位、配套基礎(chǔ)設(shè)施等。低碳社區(qū)是指通過(guò)構(gòu)建氣候友好的自然環(huán)境、房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、生活方式和管理模式，降低能源資源消耗，實(shí)現(xiàn)低碳排放的城鄉(xiāng)社區(qū)?！保?］“低碳”，英文為L(zhǎng)ow Carbon，顧名思義，是指較低的溫室氣體排放。低碳社區(qū)（Low-carbon community），實(shí)質(zhì)就是在低碳和可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，改變社區(qū)居民的行為模式，降低能源消耗和減少二氧化碳排放，以推動(dòng)社區(qū)生產(chǎn)方式、生活方式和價(jià)值觀念的重大變革，具有居住低碳化、出行低碳化、環(huán)境低碳化和居民日常生活低碳化等特征。

十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要實(shí)現(xiàn)“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，必須“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)宏偉目標(biāo)的前提是有法可依。具體到低碳社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)域，發(fā)改委《通知》以規(guī)范性文件的形式為低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的開(kāi)展作出了宏觀指引，也正因?yàn)檎⑵髽I(yè)、國(guó)際組織以及公眾等各方主體參與低碳社區(qū)建設(shè)，都需要具有穩(wěn)定性的法律法規(guī)政策等的指引和保障。

二、我國(guó)低碳社區(qū)建設(shè)的法律制度構(gòu)成

（一）國(guó)家層面：低碳法律法規(guī)政策

為踐行“低碳”，建設(shè)低碳社會(huì)、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，國(guó)家制定了一系列低碳法律法規(guī)，低碳行政立法相當(dāng)活躍。據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計(jì)，自政府于1992年簽署《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、2002年批準(zhǔn)《京都議定書(shū)》以來(lái)，到目前已有30多部行政法規(guī)，200多部部門規(guī)章，近千部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章［3］。諸如《環(huán)境保護(hù)法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律，涉及能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域，為減輕環(huán)境污染，應(yīng)對(duì)氣候變化提供了基本的法律保障。除法律之外，近年來(lái)我國(guó)政府還先后制定了一系列發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)節(jié)能減排的政策，如《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》以及《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》三個(gè)大的綱領(lǐng)性文件［4］。國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)均先后發(fā)布了《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》、《發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策性文件，鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，培育以低碳為特征的產(chǎn)業(yè)，開(kāi)展低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)。

2011年出臺(tái)的《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃（2011-2015）》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃）提出“以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線”的指導(dǎo)思想，要求“堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，節(jié)約能源，降低溫室氣體排放強(qiáng)度，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣低碳技術(shù)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路?！?/p>

（二）山東省及其市縣：與低碳相關(guān)的地方性法規(guī)及政策規(guī)制

根據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截至2012年10月1日，山東省及濟(jì)南市、青島市、淄博市等山東省幾個(gè)較大的市制定了大量與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章①（直觀起見(jiàn)，筆者根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)制定表1）。表中這些與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章雖然沒(méi)有直接涉及低碳社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，卻為其提供了日益完備的政策法規(guī)環(huán)境和宏觀指導(dǎo)思想及制度支撐。但山東省制定的一些代表性的政策性規(guī)定已經(jīng)明確涉及到低碳社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容。2011年10月17日，為推動(dòng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，山東省人民政府辦公廳發(fā)布通知，公布《山東省節(jié)約能源“十二五”規(guī)劃》，提出“實(shí)施居民社區(qū)節(jié)能行動(dòng)，加強(qiáng)居民生活節(jié)能潛力和途徑分析，完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)和辦法，組織創(chuàng)建節(jié)能示范社區(qū)”，“深入推進(jìn)全民節(jié)能行動(dòng)，開(kāi)展節(jié)能降耗進(jìn)社區(qū)”［5］。2012年7月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2011〕41號(hào)）精神，山東省人民政府發(fā)布《山東省“十二五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案》，提出了建設(shè)低碳城市、低碳社區(qū)、低碳園區(qū)的目標(biāo)和開(kāi)展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的具體的要求和步驟。為保證試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展，加大了支持力度，并制定了配套政策。

表1 山東省及其幾個(gè)較大的市與低碳經(jīng)濟(jì)有關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章統(tǒng)計(jì)

此外，山東省各市縣也在響應(yīng)國(guó)家及山東省的法律法規(guī)和政策號(hào)召，制定相應(yīng)配套法規(guī)和政策，推動(dòng)低碳社區(qū)建設(shè)。我們調(diào)研的濰坊市早在2010年4月于山東省內(nèi)率先啟動(dòng)了低碳示范社區(qū)建設(shè)［6］。2010年濰坊市建設(shè)局發(fā)布《濰坊市建設(shè)局關(guān)于建設(shè)低碳示范社區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（濰建發(fā)〔2010〕），確立了“利用2年左右的時(shí)間，規(guī)劃建設(shè)12個(gè)低碳示范社區(qū)”，“列入低碳示范社區(qū)的項(xiàng)目，與常規(guī)社區(qū)相比，碳排放量應(yīng)減少50%以上，可再生能源消耗占總耗能量的20%以上”的工作目標(biāo)［7］。2013年8月，《青島市低碳城市試點(diǎn)工作實(shí)施方案》獲得國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)，青島成為山東省第一個(gè)低碳試點(diǎn)城市。通過(guò)開(kāi)展低碳認(rèn)證和低碳標(biāo)識(shí)引導(dǎo)低碳消費(fèi)，推進(jìn)低碳園區(qū)、低碳社區(qū)和低碳小城鎮(zhèn)建設(shè)，制定并實(shí)施低碳人才職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃［8］。

我國(guó)較早的一批低碳社區(qū)示范項(xiàng)目，至今已歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，在實(shí)踐上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是還缺乏較為成熟系統(tǒng)的理論研究，政府在低碳社區(qū)建設(shè)過(guò)程中也未能有效發(fā)揮其主導(dǎo)職能。

三、現(xiàn)有法律制度下政府在低碳社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)職能

（一）政府主導(dǎo)低碳社區(qū)建設(shè)的必要性

政府是社會(huì)公共利益的維護(hù)者，建設(shè)一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的低碳社會(huì)是構(gòu)成政府的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一，作為低碳社會(huì)建設(shè)的主體，政府擁有進(jìn)行低碳治理的行政權(quán)力并承擔(dān)低碳社會(huì)建設(shè)的義務(wù)與責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，“經(jīng)濟(jì)靠市場(chǎng)、環(huán)?？空弊鳛榘l(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的最重要經(jīng)驗(yàn)，漸為世界各國(guó)所接受［9］。在低碳社會(huì)、低碳城市及作為其基本單元的低碳社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府起著其他任何組織和個(gè)人都無(wú)法替代的重要作用。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，工業(yè)化和現(xiàn)代化都需要一個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展等進(jìn)行目標(biāo)管理和政策調(diào)控的強(qiáng)勢(shì)政府［10］99。作為政府基本職能載體的社區(qū)建設(shè)更是離不開(kāi)政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)，原因有三：一是只有強(qiáng)勢(shì)政府才能盡快樹(shù)立政府權(quán)威，最高效的控制社會(huì)轉(zhuǎn)型期的非穩(wěn)定因素，有效協(xié)調(diào)和化解社區(qū)建設(shè)中的各方利益沖突。面對(duì)日益分化的人際利益和多樣化的社會(huì)，“只有國(guó)家對(duì)任何階層、組織和社區(qū)都具有一視同仁的法定約束力，國(guó)家的權(quán)威有力量調(diào)停沖突，迫使社會(huì)任何一方都必須按照國(guó)家法令所保障的制度和秩序，去謀求利益不同的各方達(dá)成所謂‘隨機(jī)性的制度化妥協(xié)’”［10］99。二是政府掌握著最充沛的社會(huì)資源，低碳時(shí)代需要政府轉(zhuǎn)變職能，走向強(qiáng)勢(shì)，才能最有效的發(fā)揮其作用。三是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)低碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)勢(shì)政府的主導(dǎo)和推動(dòng)，以進(jìn)行低碳行政管理、推動(dòng)低碳法律法規(guī)實(shí)施和實(shí)行低碳政策引導(dǎo)。

以可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)的低碳社區(qū)建設(shè)是全社會(huì)的公共需求，而政府的使命就是滿足公共需求、提供公共供給。為了完成使命，一方面，政府要對(duì)自身進(jìn)行約束，實(shí)現(xiàn)低碳行政，另一方面是政府要在社區(qū)建設(shè)中對(duì)企業(yè)、居民社會(huì)組織等其他主體進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和引導(dǎo)。因?yàn)樵谏鐓^(qū)建設(shè)和管理過(guò)程中，碳排放的自動(dòng)減少和低碳生活的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)幾乎是不可能的，必須依賴政府藉由法律法規(guī)與環(huán)境政策等加以強(qiáng)力推動(dòng)。因此，政府有責(zé)任也必須承擔(dān)主導(dǎo)低碳社區(qū)建設(shè)的職責(zé)。

（二）低碳社區(qū)建設(shè)中政府主導(dǎo)職能的弱化及其原因分析

低碳社區(qū)建設(shè)的主體是多元的，包括政府、企業(yè)、公眾與國(guó)際組織等。這些主體在低碳社區(qū)建設(shè)中相互影響，在不同的建設(shè)階段各自發(fā)揮著不同的作用，其中政府起著不可替代的主導(dǎo)性作用。在政府發(fā)揮作用的方式上，通過(guò)走訪山東省濰坊市坊子區(qū)鳳凰太陽(yáng)城社區(qū)、天同·雙羊新城社區(qū)、諸城市諸江帝王社區(qū)、金東世紀(jì)城社區(qū)，我們得知，作為最早的低碳試點(diǎn)社區(qū)，它們都享有國(guó)家政策規(guī)定的巨額補(bǔ)貼和稅收減免。除了財(cái)政上的支持之外，街道辦和居委會(huì)經(jīng)常在社區(qū)內(nèi)不定期舉辦各種低碳宣傳活動(dòng)，宣傳低碳理念，鼓勵(lì)低碳出行，推廣低碳生活方式。盡管政府在低碳社區(qū)建設(shè)中的確有所作為，但其主導(dǎo)職能弱化，難以滿足低碳時(shí)代對(duì)于政府新型職能的要求。主要有幾個(gè)方面的原因。

1.低碳社區(qū)建設(shè)中政府的“低碳”理念不堅(jiān)定

雖然許多地方政府已經(jīng)有了“低碳”行政的意識(shí)，開(kāi)始用低碳理念來(lái)引導(dǎo)政府行政行為，但是仍然難以擺脫GDP指標(biāo)的印記，沒(méi)有完全樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的理念，仍然存在只顧眼前利益和局部?jī)?yōu)勢(shì)、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體發(fā)展的問(wèn)題。一方面，這使得很多地方的低碳社區(qū)項(xiàng)目浮于表面，流于形式，社區(qū)低碳技術(shù)未能受到足夠的重視，其應(yīng)用和推廣受到限制。另一方面，行政行為不能按照低碳理念實(shí)施，導(dǎo)致社區(qū)居民的低碳意識(shí)也非常淡薄，很多居民甚至不知道自己居住多年的社區(qū)屬于低碳社區(qū)的示范社區(qū)、所屬社區(qū)的低碳技術(shù)成熟度和經(jīng)驗(yàn)的推廣率在省內(nèi)首屈一指；更遑論政府部門在社區(qū)后期的低碳化運(yùn)作中的參與現(xiàn)狀，大多居民更是對(duì)政府為社區(qū)實(shí)現(xiàn)低碳化實(shí)施的行為和措施一無(wú)所知。由此可見(jiàn)，低碳社區(qū)建設(shè)中政府低碳理念不堅(jiān)定，宣傳推廣力度不夠，職能履行缺乏主動(dòng)性、持續(xù)性和實(shí)效性，嚴(yán)重制約了政府主導(dǎo)性作用的發(fā)揮。

2.低碳社區(qū)建設(shè)中政府履行主導(dǎo)職能的制度缺失

低碳社區(qū)建設(shè)中有關(guān)政府職能設(shè)置的法律規(guī)范層級(jí)太低。低碳社區(qū)是建設(shè)倡行資源節(jié)約的低碳社會(huì)、低碳城市的基本單元，是宏觀政策指導(dǎo)下的具體實(shí)施對(duì)象和途徑，國(guó)家還沒(méi)有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。上位法也僅限于節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等方面的制度安排，大多停留在規(guī)章和其他規(guī)范性文件的層級(jí)。這使得企業(yè)無(wú)法對(duì)自身的技術(shù)改造與節(jié)能減排行為產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定預(yù)期，不能給企業(yè)以最大的政策激勵(lì)，反而造成一種逆向激勵(lì)。我們所調(diào)研的幾個(gè)低碳社區(qū)示范項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)立之初，確實(shí)得到過(guò)政府的巨額補(bǔ)貼，但是事后政府并沒(méi)有形成成熟的制度和連貫的政策，導(dǎo)致這樣的政府行為失效，無(wú)法帶給企業(yè)穩(wěn)定預(yù)期和激勵(lì)，大大折損了低碳政策的社會(huì)效果，減緩了低碳技術(shù)推進(jìn)的步伐。這種政府職能效能折損與制度的缺失密切相關(guān)。

3.低碳社區(qū)建設(shè)中政府采取的低碳化措施不協(xié)調(diào)

各地已經(jīng)建成的低碳社區(qū)項(xiàng)目多以單純的財(cái)政與稅收政策作為常規(guī)激勵(lì)手段，忽視對(duì)政府扶持資金使用的監(jiān)管、監(jiān)督與評(píng)估，缺乏有效的政府指導(dǎo)、規(guī)劃與服務(wù)，從而助長(zhǎng)了企業(yè)的投機(jī)心理，影響了企業(yè)市場(chǎng)化決策的決心和行動(dòng)力，造成社區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目盲目擴(kuò)張、與低碳社區(qū)建設(shè)的初衷和目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)的亂象。

4.低碳社區(qū)建設(shè)中政府沒(méi)能充分調(diào)動(dòng)自治主體的主動(dòng)參與意識(shí)

在城市社區(qū)，政府部門主要是通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)這兩大組織來(lái)行使和實(shí)現(xiàn)政府職能。社區(qū)是街道辦和居委會(huì)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)單位。街道辦事處在社區(qū)行政管理中處于主導(dǎo)地位，行使領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)，不僅對(duì)社區(qū)規(guī)劃和管理發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且還協(xié)調(diào)社會(huì)性組織和居民自愿參與社區(qū)建設(shè)［10］103。但是實(shí)踐中，街道辦常常只是將行政任務(wù)分配給居委會(huì)這一社區(qū)自治組織來(lái)具體執(zhí)行，居委會(huì)很少有自治意識(shí)的反饋和互動(dòng)，不利于低碳社區(qū)建設(shè)中居民參與意識(shí)的培養(yǎng)和參與能力的提升。

四、低碳社區(qū)建設(shè)中強(qiáng)化政府主導(dǎo)職能的保障路徑

（一）推動(dòng)行政法制轉(zhuǎn)型

當(dāng)代行政管理模式的發(fā)展趨勢(shì)是從消極管理到良善治理，從管理行政到服務(wù)行政，從集權(quán)行政到民主行政，從剛性管理方式到剛?cè)嵯酀?jì)且以柔性管理方式為主，人們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)知、積極順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)［11］。在西方國(guó)家，伴隨著全球化、市場(chǎng)化、私有化以及新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、大政府失靈等改革與學(xué)術(shù)思潮的興起與發(fā)展，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在傳統(tǒng)上，服務(wù)與規(guī)制由以政府主導(dǎo)的、自上而下的“命令—控制式”方式提供為特征的行政讓位于一種以公與私共同完成的“伙伴—平等式”方式提供為特征的行政［12］。我國(guó)的傳統(tǒng)行政法制多屬于管制型、秩序型、控權(quán)型等硬性法制，如今行政改革領(lǐng)域正發(fā)生系統(tǒng)而深刻的制度變遷，為適應(yīng)新時(shí)代民主政治和行政法治國(guó)家新面向的要求，更好的規(guī)制行政權(quán)力的運(yùn)行，行政法制也應(yīng)向服務(wù)型、給付型、指導(dǎo)型等柔性法制轉(zhuǎn)變。

（二）完善相關(guān)法律制度

“國(guó)家在政策形成和指導(dǎo)方面扮演主導(dǎo)角色”［13］185，制度的形成和政府主導(dǎo)職能的實(shí)現(xiàn)是相輔相成的關(guān)系，政府行使職能需要法律程序的保障，行政法應(yīng)該對(duì)政府在低碳社區(qū)建設(shè)中的職權(quán)行使制定明確的程序規(guī)則，保障其行使主導(dǎo)職能的方式、步驟、時(shí)限和順序都有法可依。另外，公眾、企業(yè)和非政府組織等其他主體在低碳社區(qū)建設(shè)中的參與權(quán)、參與途徑、參與方式等都應(yīng)該在行政法中有明確具體的規(guī)定。而與低碳社區(qū)建設(shè)相關(guān)的政策、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，在時(shí)機(jī)成熟的條件下，經(jīng)過(guò)遴選整合，可以上升為行政法規(guī)或者法律。這契合了程序法定、公開(kāi)、參與、公正和效率原則，有利于規(guī)范和控制行政權(quán)，提高行政效率，樹(shù)立法治政府形象，有利于保護(hù)其他主體的合法權(quán)利，也有利于促進(jìn)行政民主。

（三）引導(dǎo)多方主體共同參與、協(xié)同行動(dòng)

一個(gè)保障型國(guó)家必須和不同的團(tuán)體，當(dāng)然也必須和公眾協(xié)同行動(dòng)，以便推進(jìn)氣候變化目標(biāo)［13］133換句話說(shuō)，政府要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，有效整合低碳社區(qū)建設(shè)的各方主體的利益和力量，提高公眾參與低碳社區(qū)建設(shè)的意識(shí)、知識(shí)與能力。在低碳社區(qū)建設(shè)中各方主體對(duì)低碳的理解和利益取向有所差別，為了更好地建設(shè)低碳社區(qū)，需要有一個(gè)主導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)力量對(duì)多層次的利益主體進(jìn)行政策、價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)各利益主體的行為選擇進(jìn)行引導(dǎo)和整合，并對(duì)各方主體的行為進(jìn)行監(jiān)督。而這個(gè)主導(dǎo)力量的主體就是政府。

1.政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)公眾（居民）參與低碳社區(qū)建設(shè)

政府應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾（居民）加強(qiáng)教育與宣傳引導(dǎo)，使公眾在消費(fèi)領(lǐng)域成為自覺(jué)的減排、低碳出行、低碳生活的主體［14］。在整合公眾參與力量時(shí)可以借助城鄉(xiāng)基層組織，促成社區(qū)民間組織、轄區(qū)單位、物業(yè)企業(yè)共同參與的社區(qū)低碳建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，協(xié)同各方主體共同參與低碳社區(qū)建設(shè)。

2.政府應(yīng)制定政策，激勵(lì)企業(yè)積極參與低碳社區(qū)建設(shè)

通過(guò)制定相關(guān)政策對(duì)參與傳統(tǒng)社區(qū)建設(shè)的企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)劃，為企業(yè)提供政策支持和發(fā)展空間以促進(jìn)社區(qū)技術(shù)系統(tǒng)的變革，將低碳理念通過(guò)制度的形式固定下來(lái)，成為企業(yè)的行為標(biāo)準(zhǔn)和指南。

3.政府要充分發(fā)揮其主導(dǎo)職能，引導(dǎo)社會(huì)組織參與低碳社區(qū)建設(shè)

低碳政府要充分肯定社會(huì)組織（民間環(huán)保組織）在低碳社區(qū)建設(shè)中所起到的積極推動(dòng)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)組織推動(dòng)低碳觀念更新、確立可持續(xù)發(fā)展理念、推動(dòng)低碳社區(qū)技術(shù)國(guó)際合作，使其成為推動(dòng)低碳社區(qū)建設(shè)的重要力量。

（四）建立激勵(lì)懲罰與引導(dǎo)機(jī)制

整合多種措施手段，形成一個(gè)系統(tǒng)的激勵(lì)懲罰與引導(dǎo)機(jī)制。在低碳社區(qū)建設(shè)中，政府應(yīng)當(dāng)將財(cái)政稅收與獎(jiǎng)勵(lì)處罰手段有效整合到行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)與行政服務(wù)中，最大限度地發(fā)揮政府有限的人力、物力與財(cái)力。一方面，除低碳法律法規(guī)中規(guī)定的強(qiáng)制性手段之外，政府可以根據(jù)社區(qū)建設(shè)所需服務(wù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，采取不同的供給模式。如在社區(qū)建筑建設(shè)環(huán)節(jié)的環(huán)境保護(hù)，可采用自愿式環(huán)境協(xié)議（環(huán)境行政合同）②低碳目標(biāo)管理合同、業(yè)務(wù)合同等。另一方面，可就低碳社區(qū)建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼資金設(shè)立社會(huì)專項(xiàng)資金。當(dāng)然這種補(bǔ)貼必配備專項(xiàng)管理辦法，規(guī)范專項(xiàng)資金的使用辦法和投入方向，形成以社區(qū)建設(shè)需求為導(dǎo)向、以改善環(huán)境、提高企業(yè)自身技術(shù)為重點(diǎn)的項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)估、立項(xiàng)的制度體系。

政府主導(dǎo)職能的充分行使對(duì)于低碳社區(qū)建設(shè)的成敗具有關(guān)鍵作用。我國(guó)部分地區(qū)的低碳社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目雖然已經(jīng)有了十余年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是距離理論預(yù)期還有很大差距，政府職能發(fā)揮尚有很大的空間。筆者只是對(duì)山東省濰坊市首批示范項(xiàng)目中的幾個(gè)社區(qū)進(jìn)行了初步調(diào)研，政府職能弱化的現(xiàn)狀及其原因與技術(shù)、理念的發(fā)展都有密切的關(guān)系。近幾年來(lái)，國(guó)家更加堅(jiān)定的把低碳社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目鄭重提上日程，國(guó)內(nèi)許多其他省市都開(kāi)始推進(jìn)低碳社區(qū)示范項(xiàng)目的建設(shè)。這是一個(gè)需要不懈努力的過(guò)程，需要成熟的理論指導(dǎo)、健全的制度機(jī)制、各方主體在政府引導(dǎo)下的共同參與。

注 釋

①筆者參閱了大量資料統(tǒng)計(jì)得出，期間自2005年1月1日至2012年10月1日，其余幾個(gè)城市均指自制定起至2012年10月1日有效的地方性法規(guī)和規(guī)章。

②我國(guó)學(xué)者多采用“環(huán)境行政合同”這一用語(yǔ)。一般認(rèn)為，自愿式環(huán)境協(xié)議是政府為了達(dá)成某種行政目的。

［1］ 國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的通知［EB/OL］.（2014-03-21）［2015-03-05］.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201403/t20140327_604483.html.

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