淺議財政投資評審與績效目標管理的結(jié)合

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淺議財政投資評審與績效目標管理的結(jié)合

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財政投資評審作為開展預(yù)算監(jiān)督、提高財政資金使用效率的重要手段，在我國基本建設(shè)類項目評審中得到廣泛應(yīng)用。本文從財政投資評審的概念及意義入手，首先總結(jié)財政投資評審的做法以及其在資金績效考察方面的局限性，然后對比績效目標管理，從績效目標管理注重長遠效益、注重階段性管理以及提高評審隊伍合理性等角度，對財政投資評審與績效目標管理思想的結(jié)合進行思考，以期提高財政投資評審和績效目標管理在財政預(yù)算管理中的作用。

一、財政投資評審的內(nèi)涵及意義

財政投資評審是財政評審機構(gòu)依據(jù)國家政策和規(guī)章制度，運用專業(yè)的技術(shù)手段，從工程經(jīng)濟和財政管理的角度出發(fā)，對財政支出項目全過程進行技術(shù)性審核，從而規(guī)范財政資金使用的財政監(jiān)督管理活動。投資評審是財政部門在政府投資領(lǐng)域履行監(jiān)督管理職能的重要途徑，包括對財政投資建設(shè)項目的工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算的審核。1999年4月財政部投資評審中心正式成立后，全國各地也相繼成立了財政投資評審機構(gòu)，我國的投資評審管理體系已基本形成。

財政投資評審在財政預(yù)算管理中發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財政投資評審機構(gòu)對基本建設(shè)類項目預(yù)算進行專業(yè)化、技術(shù)化評審，為項目預(yù)算的編制提供了科學(xué)、合理的分配依據(jù)。二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財政部門在進行階段性評審的基礎(chǔ)上按照項目的需要撥付財政資金，使預(yù)算支出有了定量依據(jù)，從而強化了預(yù)算執(zhí)行的約束力。尤其在政府集中采購項目中，財政投資評審機構(gòu)對納入政府采購目錄的工程項目的標底、施工圖預(yù)算和工程量清單進行評審，規(guī)范了政府采購行為。三是決算環(huán)節(jié)，財政投資評審機構(gòu)對項目決算金額進行評審，把好項目最后一道關(guān)。

二、財政投資評審的一般模式

根據(jù)實施評審主體的不同，現(xiàn)有財政投資評審模式可分為以下三類：

一是依靠評審機構(gòu)自身力量進行項目評審。通常由評審中心根據(jù)財政部門的要求獨立開展財政投資項目的評審任務(wù)。其優(yōu)點是可以根據(jù)計劃合理安排評審任務(wù)，保證評審質(zhì)量和進度；缺點是如果地方建設(shè)發(fā)展較快，評審工作量較大，將需要組建龐大的評審隊伍，易導(dǎo)致人員編制及管理困難。二是中介機構(gòu)協(xié)審、評審中心管理的模式。一般由評審中心行使組織、管理、檢查考核的職能，借助社會力量完成評審工作。其優(yōu)點是能夠充分發(fā)揮中介機構(gòu)的專業(yè)力量，便于管理人員集中精力進行政府項目的各階段管理；缺點是社會中介機構(gòu)的技術(shù)力量、專業(yè)水平良莠不齊，評審中心在確定協(xié)審單位、評審過程管理以及對評審結(jié)論的復(fù)核、評審質(zhì)量的監(jiān)督考核管理等方面存在一定困難。三是聘用社會上的專業(yè)人才進行評審。一般是評審中心內(nèi)部設(shè)立社會專業(yè)技術(shù)人員專家?guī)欤ㄟ^人員聘用的形式組成項目評審小組來完成項目的評審工作。其優(yōu)點與第二種模式類似，但缺點是評審人員往往非專職人員，無法保證參與評審的穩(wěn)定性，從而會影響評審質(zhì)量和進度。

根據(jù)評審階段的不同，現(xiàn)有投資評審又可以分為三類：

一是評審項目投資估算、概算。一般是評審中心只承擔項目設(shè)計方案的論證及投資估算、概算的評審工作。其優(yōu)點是能夠從源頭上控制項目投資，減少了項目超工期、超概算、超標準現(xiàn)象的發(fā)生；缺點是概算評審與項目實施過程管理和工程決算審計脫離，項目實施中的設(shè)計變更和現(xiàn)場情況不能得到有效控制。二是工程決算審核。通常是方案論證及投資規(guī)模由發(fā)改委確定，評審中心只負責項目決算審核。其優(yōu)點是有助于評審人員協(xié)調(diào)建設(shè)方、監(jiān)理方、承包商；缺點是財政對于前期發(fā)改委的立項評審結(jié)論未進行進一步論證，到?jīng)Q算審核階段再評審，監(jiān)督效果不夠明顯，增加了出具審核結(jié)論的難度及廉政的風險。三是參與項目全過程管理的模式。一般是評審中心派駐評審人員擔任項目的現(xiàn)場代表，參與項目全過程的運行管理。其優(yōu)點是評審人員熟悉項目施工的整個過程，能有效遏制施工單位的弄虛作假、高估冒算行為；缺點是如果地方投資規(guī)模較大，需要投入大量人力，會造成評審機構(gòu)過于龐大等問題，此外評審機構(gòu)直接與施工方接觸容易誘發(fā)廉政風險等隱患。

三、財政投資評審與績效目標管理的比較

財政投資評審?fù)ㄟ^對投資項目開展概算、預(yù)算、決（結(jié)）算評審，合理確定建設(shè)項目投資額，并針對項目執(zhí)行程序、財務(wù)核算和管理中發(fā)現(xiàn)的問題，提出大量建設(shè)性的意見和建議，核減不合理項目支出，作為竣工決算批復(fù)的重要技術(shù)依據(jù)。

然而，目前的財政投資評審側(cè)重資金的使用規(guī)范性核查，對資金概算、預(yù)算、決（結(jié)）算環(huán)節(jié)進行的評審均圍繞資金合規(guī)性展開，缺少對資金使用績效情況的考察和評價。但應(yīng)當明確的是，資金使用的規(guī)范，不代表資金應(yīng)當安排、或使用得有績效，也就是說單一地通過投資評審結(jié)果來判斷財政資金的使用價值是不夠科學(xué)全面的。舉例來說，領(lǐng)導(dǎo)安排某員工采購電腦用于辦公，預(yù)算資金5000元，投資評審考察購買電腦是否需要5000元、該員工是否將5000元用于購買電腦，績效目標管理則在此基礎(chǔ)上進一步考察該員工購買的電腦是否適合辦公用。假如員工購置的電腦并不適合辦公，那么即使員工將資金用于購置電腦，這筆資金并不產(chǎn)生實質(zhì)績效。此外，財政投資評審概、預(yù)、決算審核以及過程監(jiān)督均相對獨立，尚缺乏有效的抓手將所有環(huán)節(jié)有機地聯(lián)系起來，其監(jiān)督職能的發(fā)揮較為有限。第三，投資評審無論由哪類評審主體開展，始終是以外部評審為主，資金使用主體參與財政管理的程度低，在一定程度上會制約監(jiān)督效果的產(chǎn)生。

而績效目標是預(yù)算部門（單位）使用財政資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是公共預(yù)算預(yù)期實現(xiàn)的公共價值的體現(xiàn)?？冃繕斯芾恚雨P(guān)注財政資金的績效問題，從預(yù)算與目標匹配性、預(yù)算安排合理程度、資金預(yù)期實現(xiàn)效益等角度全面考察預(yù)算管理，為更為科學(xué)地配置和使用公共財政資金提供保障。此外，績效目標作為預(yù)算績效管理全過程的核心，由于過程跟蹤及事后評價均是圍繞目標的實現(xiàn)程度而展開，能更為有效地將預(yù)算管理的事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)有機貫穿起來。第三，績效目標管理的參與者包括了財政、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位、社會力量，且以預(yù)算單位為責任主體，這種內(nèi)生的制約機制比外部監(jiān)督更為有力。

但績效目標管理與財政投資評審作為財政預(yù)算管理的手段，有其內(nèi)在一致性：首先，二者的對象一致，均為財政資金；二者也同樣貫穿預(yù)算管理的前中后所有環(huán)節(jié)；更為重要的是，二者的目的一致，均是為了財政資金更科學(xué)、合理的使用。因此，只有將投資評審和績效目標管理有機地結(jié)合起來，才能從合法、合規(guī)、合理等角度全面考察財政資金投入使用的價值，發(fā)揮財政資金的效益。

四、關(guān)于績效目標管理與財政投資評審結(jié)合的探討

績效目標管理與財政投資評審的結(jié)合具有重要意義，本文對兩者的結(jié)合點及結(jié)合的價值進行如下探討：

（一）將效益及可持續(xù)影響等績效目標內(nèi)容與投資評審相結(jié)合，促使預(yù)算安排更為科學(xué)合理

如前文所述，投資評審與績效目標管理的側(cè)重點有差別，但二者在目的上殊途同歸，因此可以在技術(shù)審定合規(guī)性基礎(chǔ)上，結(jié)合資金投入預(yù)期效果、可持續(xù)性影響等體現(xiàn)績效理念的目標，對政府資金進行全面性、綜合性的考量。就工程建設(shè)類項目而言，財政投資能夠帶來多少直接產(chǎn)出、產(chǎn)出能夠?qū)崿F(xiàn)多大社會效益、經(jīng)濟效益或環(huán)境效益應(yīng)該成為預(yù)算安排和調(diào)整的重要依據(jù)；同時，工程竣工后的后續(xù)維護、資產(chǎn)管理等影響其可持續(xù)發(fā)展的因素也不應(yīng)被忽略。這些都是績效目標管理重點解決的問題，但卻不在當前投資評審的范圍之內(nèi)。因此，應(yīng)當將效益及可持續(xù)影響等績效目標內(nèi)容與投資評審的內(nèi)容相融合，不僅考慮資金使用的規(guī)范性，也考慮資金的長遠效益及后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展，使得預(yù)算安排和調(diào)整更為科學(xué)合理。

（二）將階段性績效目標管理思想融入投資評審，提高過程管理和預(yù)算執(zhí)行有效性

財政投資評審雖然也注重從整體上進行項目全實施期監(jiān)督，但缺乏階段性動態(tài)考察的機制設(shè)計?；愴椖恳话銓嵤┲芷陂L，往往跨年開展，中期變動與調(diào)整因素較大，階段性任務(wù)分解的缺乏將導(dǎo)致最終目標實現(xiàn)的不確定性增大?？冃繕斯芾韯t兼顧了整體性和階段性兩個層次，特別是圍繞目標進行階段性動態(tài)跟蹤的思想，具有很強的借鑒意義。因此，在投資評審中應(yīng)將階段性目標管理思想融入，將長期資金監(jiān)管和目標管理分解為階段任務(wù)和目標，每一階段任務(wù)及目標應(yīng)當與長期目標相關(guān)聯(lián)，隨著階段任務(wù)和目標的實現(xiàn)，促成長期任務(wù)和目標逐步實現(xiàn)。

相應(yīng)的，在項目開展過程中，即預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財政投資評審?fù)错椖啃枰獡芨顿Y金，而績效目標管理則結(jié)合階段性目標實現(xiàn)程度進行后續(xù)撥款，此種撥付方式更有利于過程監(jiān)督，分階段目標完成自然也能促進總目標的完成。因此，在進行階段性評審的基礎(chǔ)上，財政應(yīng)當參考或嚴格按照其階段性目標實現(xiàn)程度撥付財政資金，為預(yù)算支出提供更有力的依據(jù)，進而強化目標對預(yù)算的指導(dǎo)和約束力。

（三）結(jié)合績效管理與投資評審專家，提高項目評審水平以及評審結(jié)論的全面性和科學(xué)性

專家學(xué)者庫是指涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的專家學(xué)者，為項目管理提供智力與專業(yè)上的支持，屬于宏觀和高層次需求。目前，財政投資評審主要用于基本建設(shè)投資領(lǐng)域，因此其專家構(gòu)成也主要為基本建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)專家。但術(shù)業(yè)有專攻，部分基建行業(yè)內(nèi)專家對績效管理認識還不夠深入，在對項目進行評審時，評審重點以項目投資、管理為主，無法全面評估項目效益、可持續(xù)影響?？冃繕斯芾淼膶＜乙钥冃ьI(lǐng)域?qū)＜覟橹?，包含少?shù)行業(yè)專家，重點研究方向偏向預(yù)算及績效管理。因此在財政投資評審環(huán)節(jié)，建議與績效目標管理專家進行結(jié)合，同時聘請一定數(shù)量的行業(yè)專家及績效管理專家，豐富評審專家組構(gòu)成，從而融合績效管理與投資評審理念，更加全面地對項目的投資、效益等進行評估，提高項目評審質(zhì)量。■

（本欄目責任編輯：周菲）