前評審結(jié)合績效目標(biāo) 績效跟蹤提升新規(guī)格
———山西省長治市八泉峽供水工程績效跟蹤項(xiàng)目解讀

●山西省長治市財政局 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

前評審結(jié)合績效目標(biāo) 績效跟蹤提升新規(guī)格
———山西省長治市八泉峽供水工程績效跟蹤項(xiàng)目解讀

●山西省長治市財政局 上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

績效目標(biāo)管理與可行性研究報告審批、初步設(shè)計審批、環(huán)境影響評價等均是對項(xiàng)目進(jìn)行事前審核管理的重要方式。在審核內(nèi)容上，與可行性研究報告批復(fù)等不同，績效目標(biāo)管理側(cè)重于項(xiàng)目預(yù)算投入、建設(shè)內(nèi)容與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。因此，有必要在常規(guī)前評審中融入績效目標(biāo)的思想，以更好地指導(dǎo)過程管理的開展。本文以山西省長治市八泉峽供水工程績效跟蹤項(xiàng)目為例，探析常規(guī)前評審與績效目標(biāo)管理的有機(jī)結(jié)合對績效跟蹤的指導(dǎo)作用。

一、項(xiàng)目概況

長治市壺關(guān)縣位于山西省東南部，自然地理?xiàng)l件復(fù)雜，全縣除個別鄉(xiāng)村有泉水外，絕大部分地區(qū)水源匱乏，旱情嚴(yán)重。開辟可靠的水源成為壺關(guān)縣亟待解決的問題。在此背景下，八泉峽供水工程作為山西省35項(xiàng)應(yīng)急水源工程之一被提出。該工程以衛(wèi)河水系交溝河流域八道水河作為主要取水水源，通過修建攔河壩、提水泵站及相關(guān)輸水設(shè)施，將水提引至壺關(guān)縣城，滿足城鄉(xiāng)生活和工業(yè)供水需求。

本次績效跟蹤的對象為八泉峽供水工程的水源部分，該部分工程自2010年開工，主要建設(shè)內(nèi)容包括混凝土重力壩，泄洪排沙底孔、引水系統(tǒng)等。預(yù)算資金為10205萬元，其中省級財政4040萬元，市級財政5865萬元，縣級自籌資金300萬元。本次績效跟蹤的時段為2010年1月1日至2014年12月31日。

二、前評審在績效跟蹤指標(biāo)體系設(shè)計中的應(yīng)用

績效跟蹤是全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，其核心在于了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況和比照目標(biāo)的完成情況，及時發(fā)現(xiàn)偏差、糾正偏差，促進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，理清項(xiàng)目的績效目標(biāo)，是績效跟蹤的首要前提。

在本次績效跟蹤的實(shí)施過程中，評價組梳理了八泉峽供水工程從啟動到開工的必要審批流程，共涉及可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計批復(fù)、規(guī)劃同意書批復(fù)、環(huán)境影響評價批復(fù)、土地預(yù)審、開工報告批復(fù)六項(xiàng)重要審批。評價組依據(jù)上述常規(guī)前期審批資料，對項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行梳理、提煉，構(gòu)建了跟蹤指標(biāo)體系的主體框架，并在此基礎(chǔ)上，從績效目標(biāo)的角度進(jìn)行了進(jìn)一步提煉和補(bǔ)充，完善了指標(biāo)體系。

（一）項(xiàng)目前期評審的主要內(nèi)容及指標(biāo)參考借鑒

經(jīng)過梳理，八泉峽供水工程各項(xiàng)批復(fù)詳細(xì)情況見下表：

表1 各項(xiàng)批復(fù)詳細(xì)內(nèi)容

上述審批在資金結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目期限、工程規(guī)模、工程質(zhì)量等方面的數(shù)據(jù)，為績效目標(biāo)的細(xì)化量化以及在此基礎(chǔ)上跟蹤指標(biāo)的建立提供了重要參考。例如：通過山西省發(fā)改委對項(xiàng)目可行性研究報告的批復(fù)，可以獲知建設(shè)項(xiàng)目的參與單位與招投標(biāo)實(shí)施計劃，進(jìn)而針對性地設(shè)置投入和管理類目標(biāo)指標(biāo)，如“項(xiàng)目管理制度健全性”、“項(xiàng)目管理制度執(zhí)行度”、“監(jiān)理工作流程規(guī)范性”等；從項(xiàng)目初步設(shè)計審批的內(nèi)容中，可以理清概算資金的結(jié)構(gòu)及數(shù)額，從而設(shè)置“省級、市級、自籌資金到位及時率”、“預(yù)算執(zhí)行率”等指標(biāo)，并以批復(fù)值作為目標(biāo)值測算依據(jù)；根據(jù)初步設(shè)計及審批意見的內(nèi)容，可以設(shè)置“工程建設(shè)完工率”、“法人驗(yàn)收合格率”、“政府驗(yàn)收合格率”，“工程驗(yàn)收優(yōu)良率”、“水庫總?cè)萘俊钡戎笜?biāo)，并將審批值作為目標(biāo)值。(見表2)

（二）績效目標(biāo)對跟蹤指標(biāo)的補(bǔ)充與拓展

通過以上批復(fù)文件的梳理和對比可知，工程類項(xiàng)目的各項(xiàng)流程審批主要審核的內(nèi)容包括：項(xiàng)目在技術(shù)上是否可行（工程規(guī)模、工程等級、工程量、工期等）、概算上是否合理（概算總額、資金來源結(jié)構(gòu)）、流程上是否合規(guī)（是否通過環(huán)境影響審核與工程用地審核）?？傮w而言，當(dāng)前各項(xiàng)審批的內(nèi)容主要圍繞項(xiàng)目的合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審查，審查重點(diǎn)在于工程建設(shè)是否合規(guī)以及如何更為經(jīng)濟(jì)合理地完成工程建設(shè)。對于工程建設(shè)所產(chǎn)生的效果，則涉及不深。以八泉峽供水工程為例，項(xiàng)目可行性報告中提到，項(xiàng)目的內(nèi)部收益率為9.69%，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值為5134萬元，這里本應(yīng)是經(jīng)濟(jì)效益具體體現(xiàn)，然而在可研報告的批復(fù)中，并未對其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評審或論證，該方面考核相對薄弱。另外，在跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)，原計劃用3年完成的水庫建設(shè)目前尚處于施工階段，前后共用去5年左右時間，隨著項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展的改變，其產(chǎn)生的效益也會隨之改變，對于最初的績效目標(biāo)是否能達(dá)成，也需要重新評估。而這些內(nèi)容并未在以上的審核流程中系統(tǒng)地呈現(xiàn)。此外，除經(jīng)濟(jì)效益外，供水工程所產(chǎn)生的社會效益及環(huán)境效益如何合理評估，建成之后的維護(hù)主體、資金來源，管理方式如何建立，也未進(jìn)行進(jìn)一步說明。由此可見，盡管在合規(guī)性及合理性審核上，上述審核流程已趨于完備，然而在效益及效率性的審核上，仍處于較為薄弱的狀態(tài)，也反映了績效目標(biāo)管理在項(xiàng)目審核中的重要性及必要性。

表2 參考前期評審材料所制定的指標(biāo)體系

因此，在跟蹤指標(biāo)體系建立的過程中，評價組除了借鑒前期評審材料的數(shù)據(jù)和結(jié)論外，還結(jié)合績效目標(biāo)管理思想，增加了對八泉峽供水工程質(zhì)量把控、效果實(shí)現(xiàn)及長效管理方面的考核，以達(dá)到更完善地評價項(xiàng)目效益的目的。評價組所拓展的指標(biāo)體系如表3所示。

表3 在前評審基礎(chǔ)上所拓展的指標(biāo)

三、績效跟蹤結(jié)論

依據(jù)上述評價指標(biāo)體系，借助前期評審材料和補(bǔ)充數(shù)據(jù)采集，評價組完成了本次跟蹤：

首先，評價組將前期批復(fù)文件中明確的工期、概算額、工程內(nèi)容、質(zhì)量控制等內(nèi)容作為考核維度，對照八泉峽供水工程的實(shí)際建設(shè)情況，考察了實(shí)際施工與批復(fù)內(nèi)容上存在的差異，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度存在滯后。進(jìn)一步，評價組根據(jù)項(xiàng)目初步設(shè)計批復(fù)中的內(nèi)容，從工程計劃與資金到位情況兩方面對工程滯后的問題進(jìn)行了分析。除工期進(jìn)展與計劃安排有所偏差之外，概算批復(fù)中的銀行貸款5104萬元無法及時到位以及復(fù)工以后工人積極性不高也是造成工程延期的重要原因。

其次，通過對工程單元完成情況的核對，評價組發(fā)現(xiàn)已驗(yàn)收的工程單元優(yōu)良率較低，與質(zhì)量把控的目標(biāo)存在偏差，故評價組從質(zhì)量把控及二期工程概算論證等方面提出糾偏意見。

最后，在制度管理上，項(xiàng)目雖已接近完工，但八泉峽供水工程項(xiàng)目未對工程完工后的移交方式、移交對象、后續(xù)管理的責(zé)任主體與資金來源進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

針對上述問題，評價組提出了如下改進(jìn)措施：其一，嚴(yán)格把控質(zhì)量、做好工程收尾工作。建議長治市壺關(guān)八泉峽供水工程項(xiàng)目部做好管理工作，確保實(shí)際施工達(dá)到設(shè)計要求，質(zhì)量試驗(yàn)數(shù)據(jù)完整，嚴(yán)格杜絕漏水、滲水等情況，保質(zhì)保量完成收尾工作。其二，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，完善長效制度。建議由長治市水利局協(xié)同相關(guān)部門及實(shí)施單位，針對八泉峽供水工程的項(xiàng)目移交主體、后期維護(hù)計劃、維護(hù)資金來源、環(huán)境保護(hù)措施等內(nèi)容進(jìn)行商討，完善長效制度，明確相關(guān)部門的職責(zé)。

針對項(xiàng)目期間無法解決的問題，評價組總結(jié)了以下建議供開展后續(xù)建設(shè)參考，加強(qiáng)預(yù)算可行性的論證，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供保障。因本項(xiàng)目所建設(shè)的水源工程不具備盈利能力，工程原計劃投資中的5104萬元銀行貸款無法到位，造成到位資金中斷，工程停工近一年，對施工進(jìn)度產(chǎn)生了較大影響。建議對于二期工程（供水部分）的預(yù)算規(guī)劃中，加強(qiáng)預(yù)算來源的論證，對于銀行貸款應(yīng)提前咨詢銀行方面的貸款意向，在沒有明確銀行貸款合作意向的情況下，謹(jǐn)慎將銀行貸款作為穩(wěn)定資金來源，或調(diào)低銀行貸款在項(xiàng)目投資總額中的占比。

四、關(guān)于績效目標(biāo)與常規(guī)前評審結(jié)合的進(jìn)一步探討

對于八泉峽供水工程，評價組在介入時工程已進(jìn)入收尾階段，部分發(fā)現(xiàn)的問題如自籌資金無法按計劃到位、項(xiàng)目工期明顯長于計劃工期、施工質(zhì)量有待提高等，都已成既定事實(shí)，難以進(jìn)行糾偏，評價組只能對于制度完善與后期管理方面提出改進(jìn)意見。可見將績效目標(biāo)管理的理念引入前期評審，通過績效目標(biāo)與常規(guī)前評審的有機(jī)結(jié)合，并應(yīng)用于指導(dǎo)績效跟蹤等后續(xù)過程管理，具有重要意義。

（一）績效目標(biāo)管理在項(xiàng)目前評審中的落腳點(diǎn)

以工程項(xiàng)目為例，預(yù)算部門組織的項(xiàng)目前評審的方式主要有：可行性研究報告審批、初步設(shè)計審批、規(guī)劃同意書評審、環(huán)境影響審批、建設(shè)用地審批。財政部門開展的前期評審主要有投資評審。而以績效目標(biāo)為核心的績效前評價，則預(yù)算部門與財政均可組織開展。其中，與工程相關(guān)的評審在流程上與內(nèi)容上都已較為成熟。而績效前評價因處于發(fā)展階段，其定位及在項(xiàng)目前期評審中的作用需進(jìn)一步加強(qiáng)。

結(jié)合本項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，評價組認(rèn)為：在績效目標(biāo)管理中，需要借鑒各方面信息，進(jìn)行通盤考慮，但在考察重點(diǎn)上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，一來可避免其他審核過程中已涉及的內(nèi)容，減少重復(fù)勞動，二來可以與其他評審核方式進(jìn)行有效互補(bǔ)。具體而言，績效目標(biāo)管理可側(cè)重于合理性與匹配性的審核。合理性審核，即審核項(xiàng)目是否有明確的績效目標(biāo)，對項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益是否有清晰的預(yù)期；匹配性審核，即資金規(guī)模與績效目標(biāo)之間是否匹配，在既定的規(guī)模下，績效目標(biāo)是否過高或過低。

（二）前評審與績效目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)對過程管理的指導(dǎo)

根據(jù)績效目標(biāo)與項(xiàng)目前評審的結(jié)合程度，可將其劃分為參考型績效目標(biāo)管理與決策型績效目標(biāo)管理。參考型績效目標(biāo)管理適用于績效管理發(fā)展初期，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式下，績效目標(biāo)管理的內(nèi)容及結(jié)論作為項(xiàng)目審批的參考內(nèi)容，在立項(xiàng)審批中不起決定性作用。但隨著績效管理逐步發(fā)展成熟，建立了全面而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價方式與體系后，可將其定位為決策型績效目標(biāo)管理，即績效目標(biāo)管理的信息與結(jié)論將直接影響項(xiàng)目是否獲批，與其他評審模式一并發(fā)揮重要作用，甚至起主導(dǎo)作用，真正實(shí)現(xiàn)“以績效指導(dǎo)項(xiàng)目立項(xiàng)與預(yù)算”。

相應(yīng)的，在項(xiàng)目開展過程中，即預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算部門或財政在進(jìn)行階段性評審的基礎(chǔ)上，參考或嚴(yán)格按照其階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度撥付財政資金，為預(yù)算支出提供更有力的依據(jù)，進(jìn)而強(qiáng)化目標(biāo)對預(yù)算的指導(dǎo)和約束力?！?/p>