城中村法治之困

徐小康+黎黎+陳楚濤

“哥，我殺人了。想辦法給我打2000塊錢，開(kāi)戶行……”2013年12月20日，收到弟弟劉寶（化名）發(fā)來(lái)的信息，劉樂(lè)（化名）的第一反應(yīng)是“遇上騙子了”。仔細(xì)想了想，劉樂(lè)覺(jué)得弟弟可能是深陷傳銷組織不能自拔，果斷報(bào)警。

根據(jù)劉樂(lè)提供的信息，幾天后，警方在山西省太原市開(kāi)發(fā)區(qū)的一家網(wǎng)吧里抓獲了劉寶，原因是涉嫌故意殺人。原來(lái)，12月19日劉寶在北京市海淀區(qū)田村路街道五孔橋地區(qū)附近的出租房里殺害了一名賣淫女。

在事發(fā)地五孔橋地區(qū)，這已經(jīng)不是第一起命案。

五孔橋地區(qū)離海淀區(qū)五路居地鐵站不過(guò)1000多米，兩三個(gè)街區(qū)之外就是首都師范大學(xué)。像五孔橋地區(qū)這樣原本是農(nóng)村，后來(lái)被城市建成區(qū)包圍或半包圍的地區(qū)，被稱為城中村。

“大量外來(lái)務(wù)工人員的進(jìn)入，使得城中村既不是傳統(tǒng)意義上的熟人社會(huì)，也不是現(xiàn)代意義上的陌生人社會(huì)?！奔执髮W(xué)法學(xué)院副教授侯學(xué)賓認(rèn)為，人員的混雜給社會(huì)管理帶來(lái)了困難，而且外來(lái)務(wù)工者的低收入和城市的高消費(fèi)之間的矛盾，使得社會(huì)沖突頻發(fā)。

《方圓》雜志自2013年發(fā)起的“城中村法治調(diào)研活動(dòng)”，覆蓋廣東深圳、山東淄博、安徽合肥等10個(gè)城市。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)農(nóng)村鑲嵌進(jìn)城市，貧窮和富裕，混亂與秩序，成為不可避免的陣痛。

貧窮滋生的“兩搶一盜”

在山東省臨沂市冬關(guān)村，隨處可見(jiàn)“握手樓”、“一線天”，這里居住著大量外來(lái)務(wù)工人員。由于缺乏統(tǒng)一的市政建設(shè)，往往存在消防隱患，治安情況也不容樂(lè)觀。

“小偷最多的一晚上，村子里能有10余家住戶同時(shí)失竊?！鄙綎|省臨沂市檢察院檢察官盧清華說(shuō)，由于村子里的外來(lái)租住戶多，成分復(fù)雜，雖然按要求人人都要到派出所登記，但還是防不住層出不窮的盜竊、故意傷害和詐騙，甚至出現(xiàn)了專門以城中村為目標(biāo)的犯罪團(tuán)伙。

“比如有一年春節(jié)期間，西北的一個(gè)犯罪團(tuán)伙流竄到冬關(guān)村作案，曾一度令治安人員及當(dāng)?shù)厝罕娛譄o(wú)策?！北R清華說(shuō)，這個(gè)團(tuán)伙除了幾個(gè)首要分子是成年人以外，大部分成員是16歲以下甚至是不滿14周歲的未成年人。這伙人專門盜竊，兼而搶奪，并專選治安狀況比較差的城中村和人員擁擠的商品集散市場(chǎng)等地作案。作案時(shí)，未成年人負(fù)責(zé)具體實(shí)施偷盜，成年組織者則躲在遠(yuǎn)處觀看。如果未成年人得手，成年組織者就過(guò)去收錢；如果未成年人失手被抓了，成年組織者要么上前說(shuō)好話為未成年人解脫，要么干脆一溜了之。

流動(dòng)人口難以管理是城中村犯罪查處困難的一大原因。在山西省太原市的城中村，2014年1至9月刑事案件立案17844起，占全市刑事案件的73.8%。

“因?yàn)橥鈦?lái)務(wù)工人員基本上處在無(wú)序流動(dòng)的狀態(tài)，外來(lái)人員的住址、工作單位變動(dòng)，違法犯罪前科情況等動(dòng)態(tài)信息往往得不到及時(shí)更新。”河北省邯鄲市邯山區(qū)檢察院的檢察官認(rèn)為，人口信息采集機(jī)制不暢是治理城中村犯罪面臨的一大挑戰(zhàn)。

城中村發(fā)生的刑事案件往往以盜竊、搶劫、搶奪（即“兩搶一盜”）等侵財(cái)型犯罪為主。“這與大多數(shù)城中村居民生活水平不高有關(guān)?！焙颖笔埣铱谑袕埍笨h檢察院檢察官韓進(jìn)忠說(shuō)。

進(jìn)城打工者、小攤販、無(wú)業(yè)人員，選擇居住在城中村的居民大多為了低廉的租金而來(lái)，缺少穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入?！熬幼≡诔侵写宓姆缸锶藛T中，絕大多數(shù)只有小學(xué)、初中的文化水平，甚至有部分從未上過(guò)學(xué)。文化水平不高，職業(yè)技能差，謀生能力弱?！表n進(jìn)忠表示，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)壓力下更容易走向犯罪。

外來(lái)務(wù)工者的犯罪“自救”

盡管在城中村里，流動(dòng)人口給治安管理帶來(lái)了較大的難度，但大部分外來(lái)務(wù)工人員心里懷揣的并不是犯罪，而是追求更好的生活。

“城中村外來(lái)務(wù)工人員出門打工前抱著發(fā)財(cái)夢(mèng)想，但進(jìn)入城市后卻面臨著艱難的生存境遇、惡劣的生活環(huán)境，淪為城市新的貧困和弱勢(shì)群體?！焙颖笔埍笨h檢察官分析，城中村外來(lái)務(wù)工人員往往不能與城市市民享有同樣的發(fā)展空間，由此導(dǎo)致就業(yè)待遇的不平等。對(duì)比之下，不少城中村外來(lái)務(wù)工人員產(chǎn)生了巨大的心理失衡。

這種失衡還體現(xiàn)在外來(lái)務(wù)工人員權(quán)益被侵害時(shí)，正規(guī)救濟(jì)途徑的缺乏。

深圳市寶安區(qū)檢察院檢察官陳劍橋告訴記者：“有一個(gè)外來(lái)務(wù)工人員在追討工資時(shí)遇到了問(wèn)題，向我求助。我建議找正規(guī)救濟(jì)渠道，剛開(kāi)始找勞動(dòng)部門，勞動(dòng)部門說(shuō)這個(gè)企業(yè)沒(méi)有在勞動(dòng)部門備案，而且需要證明雙方存在勞務(wù)關(guān)系。到工商部門，工商部門說(shuō)這個(gè)企業(yè)沒(méi)有注冊(cè)。報(bào)警，警察認(rèn)為是民事案件。最后務(wù)工者不得不離開(kāi)，因?yàn)榘静黄?、耗不起?！?/p>

救濟(jì)途徑不暢使得心態(tài)失衡更難以疏導(dǎo)。一旦出現(xiàn)權(quán)益受侵害的情形，采用帶有“自救”性質(zhì)的犯罪手段維權(quán)的外來(lái)務(wù)工人員不在少數(shù)。

然而，“自力救濟(jì)”過(guò)程往往會(huì)越過(guò)法律的紅線，構(gòu)成犯罪。這種“自救”，一般包括3種情形：一是以暴力對(duì)拖欠工資的老板及其家屬進(jìn)行直接報(bào)復(fù)，發(fā)生故意傷害、非法拘禁等惡性案件；二是拿不到工資的外來(lái)務(wù)工人員將雇主的貨物或生產(chǎn)工具拿走，自我兌現(xiàn)工資，構(gòu)成盜竊罪或搶劫罪；三是糾集同鄉(xiāng)或雇用他人討要工錢，遭拒絕后發(fā)生砸毀財(cái)物和打架斗毆的行為，這些可能涉及故意毀壞財(cái)物罪、故意傷害罪和聚眾斗毆罪。

“放養(yǎng)”的城中村兒童

成為弱勢(shì)群體的還有外來(lái)務(wù)工人員的隨遷子女。上海市青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)，常住人口15萬(wàn)人，外來(lái)務(wù)工人員人口就占12萬(wàn)，形成了規(guī)模不等的外來(lái)務(wù)工人員聚居區(qū)。

“城中村中的家長(zhǎng)對(duì)孩子‘放養(yǎng)的較多，導(dǎo)致孩子脫離自己的視線，家長(zhǎng)不清楚孩子的去向，給犯罪留下了很大的空間。”青浦區(qū)檢察院檢察官潘志峰表示，外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女權(quán)益受侵害問(wèn)題應(yīng)得到重視。

樂(lè)樂(lè)是個(gè)8歲男孩，和其他孩子一樣，他出生后不久，從老家跟隨父母來(lái)到上海。2014年4月2日傍晚5點(diǎn)多鐘，媽媽詹某與爸爸發(fā)生爭(zhēng)吵。當(dāng)時(shí)，樂(lè)樂(lè)正拿著游戲機(jī)在玩，還沒(méi)搞明白怎么回事，他就被媽媽一把拉到案板前，自己左手的三根手指被媽媽齊刷刷剁了下來(lái)。

當(dāng)樂(lè)樂(lè)被送到醫(yī)院時(shí)，由于孩子的血管較細(xì)小，加上延誤了治療，樂(lè)樂(lè)的手指再也接不上了。樂(lè)樂(lè)媽也以故意傷害罪被上海市青浦區(qū)檢察院批準(zhǔn)逮捕。

“那天，我與老公吵架，他不與我理論，又要逃出家門去，我砍孩子的手，主要是想留住老公，不要讓他出門?！睒?lè)樂(lè)媽在案發(fā)后對(duì)辦案檢察官哭訴。

“住在城中村的青年人大多收入不高，夫妻經(jīng)常為了經(jīng)濟(jì)問(wèn)題吵架。外來(lái)人員計(jì)劃生育意識(shí)不強(qiáng)，大多生了二胎甚至三胎。既要負(fù)擔(dān)幾個(gè)孩子的養(yǎng)育及教育費(fèi)用，還要負(fù)擔(dān)房租、生活等費(fèi)用，確實(shí)是蠻吃力的?！鄙虾Ｇ嗥謪^(qū)徐涇鎮(zhèn)綜治辦主任朱海焦說(shuō)，產(chǎn)生矛盾后，也沒(méi)有人給他們調(diào)解。

“先富起來(lái)”的“村官”

城中村里并不只有貧窮，也有“富?！薄?/p>

伴隨城市化熱潮，一部分城中村通過(guò)舊城改造等方式先富起來(lái)。而隨之帶來(lái)的是村級(jí)腐敗問(wèn)題，全國(guó)各地都衍生出多位千萬(wàn)級(jí)“村官”。如廣州冼村腐敗窩案的背后是村干部的集體淪陷。

冼村集體經(jīng)濟(jì)組織前身是廣州市天河區(qū)冼村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司，支部書(shū)記是盧穗耕，副書(shū)記是其侄子盧佑醒，總經(jīng)理是小舅子冼章銘，副總經(jīng)理是外孫陳建強(qiáng)，副經(jīng)理是親侄兒盧丙燦。結(jié)果，在舊村改造中，公司班子都收了開(kāi)發(fā)商給的賄賂款。另一方面，他們又利用賄賂款收買選票，操縱選舉，鞏固自己的權(quán)力。冼村腐敗窩案被查處后，冼村村民廢除、調(diào)整了原有租約后，村集體每年都要增收租金1億多元。

深圳市田廈村曾因舊村改造名噪一時(shí)。當(dāng)時(shí)，800名田廈新村村民以土地入股并參與項(xiàng)目利潤(rùn)分配方式進(jìn)行城中村改造，被稱為“村民個(gè)個(gè)是開(kāi)發(fā)商，戶戶是千萬(wàn)富翁”。但村里的股份合作公司并沒(méi)有擺脫村官貪腐的陰影。田廈村大搞舊村改造，并進(jìn)軍商業(yè)地產(chǎn)，擔(dān)任田廈實(shí)業(yè)股份公司董事長(zhǎng)的鄭穩(wěn)棠卻被卷入了腐敗漩渦。

村干部利用政策信息優(yōu)勢(shì)違建或騙取拆遷款的情況也十分突出。從2011年開(kāi)始，江蘇省宿遷市宿城區(qū)檢察院開(kāi)展“打擊村鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪”專項(xiàng)行動(dòng)，查處“收錢放建”職務(wù)犯罪13件17人。

“甚至出現(xiàn)整村、整莊都在私搭亂建的現(xiàn)象?！彼蕹菂^(qū)檢察院檢察官陳猛說(shuō)，在村民違章亂建事件中，基層干部的職務(wù)犯罪起著直接的催化作用。甚至出現(xiàn)了某街道會(huì)計(jì)曾經(jīng)把集體一處廢棄的垃圾堆放點(diǎn)，偽裝成豬廠，騙取拆遷補(bǔ)償款60萬(wàn)元。

以城中村改造突破城中村治理

目前，城中村已成為社會(huì)管理綜合治理的痛點(diǎn)，也引起了各地的重視。

“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)延伸社會(huì)管理創(chuàng)新職能，將城中村外來(lái)務(wù)工人員維權(quán)的觸角伸向轄區(qū)的每一個(gè)角落，在集市、社區(qū)、工廠等城中村外來(lái)務(wù)工人員流動(dòng)較大的區(qū)域，設(shè)立維權(quán)專崗?！表n進(jìn)忠建議，通過(guò)設(shè)立城中村外來(lái)務(wù)工人員維權(quán)綠色通道，樹(shù)立司法在城中村外來(lái)務(wù)工人員心中的權(quán)威，從而引導(dǎo)他們通過(guò)合法途徑有效、妥善解決矛盾糾紛，減少外來(lái)務(wù)工人員暴力侵權(quán)案件的發(fā)生。

城中村治理要突出歸屬感和融入感建設(shè)，不僅在地理上更要從心理層面上消除城中村，陳猛說(shuō)，“還要及時(shí)處置突發(fā)事件、消除矛盾隱患，開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。

也有一些人士呼吁應(yīng)出臺(tái)專門的法律、法規(guī)作為城中村改造的依據(jù)和保障，防止政策性文件朝令夕改。

山東省淄博市博山區(qū)檢察院檢察官李欣就建議，城中村改造應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，“可以借鑒英國(guó)的城市開(kāi)發(fā)公司形式，通過(guò)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活來(lái)源等問(wèn)題。他們往往都會(huì)有相關(guān)法律來(lái)保障城中村的開(kāi)發(fā)。”

“城中村是在城市擴(kuò)張過(guò)程中逐漸形成的，因此城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新?！敝袊?guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陶然告訴記者，盡管土地制度不同，但世界各地，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在城市化過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)，仍可為我們提供借鑒性思路。

美國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)發(fā)展出的土地“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”和“市地重劃”等成功模式，可以有效消滅尋租空間，降低腐敗的概率。相關(guān)國(guó)家的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)也表明，“區(qū)段征收”、“市地重劃”等政策工具可成功解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補(bǔ)償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開(kāi)發(fā)利益。

“目前城中村存在的臟亂差問(wèn)題，根本在于缺乏激勵(lì)機(jī)制。如果允許農(nóng)民自己開(kāi)發(fā)土地，那么為了使土地能夠增值，農(nóng)民自然會(huì)作出規(guī)劃去改善環(huán)境?！碧杖徽f(shuō)。