轉(zhuǎn)型期我國政府信用缺失的原因分析

摘 要：政府信用是政府公信力的體現(xiàn)，是一個社會文明程度的一大指標(biāo)。政府信用在于政府恪守職責(zé)，以有限的公共權(quán)力謀求公眾利益的最大化。轉(zhuǎn)型期我國地方政府信用堪憂，以政府政策、政府意識、政府職能、政府行為方面的信用缺失尤為常見。這與政府缺少現(xiàn)代行政意識、相關(guān)法制不夠健全和封建傳統(tǒng)文化的負(fù)面影響有著直接關(guān)系，此乃當(dāng)前政府信用缺失的主要原因。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期;政府信用;公共權(quán)力;公共責(zé)任;公共利益

中圖分類號：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）18-0010-02

目前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素并存，新舊社會規(guī)則與秩序有待逐步轉(zhuǎn)換，政府信用問題突出。對政府信用研究，成為當(dāng)下的熱點。僅從政府信用的解讀、失信表現(xiàn)和缺失原因幾方面加以分析，以廓清認(rèn)識，拋磚引玉。

一、政府信用的解讀

政府信用是指政府機關(guān)及其工作人員在行使公共權(quán)力的過程中恪盡職守、履行諾言而贏得公眾的信任。政府自身的行為是政府信用的決定因素，政府是否以維護和促進公共利益作為自身的行為指針，是否言行一致，決定著政府信用的狀況。政府信用包含著以下至關(guān)重要的兩個方面。

（一）政府信用的核心是維護公共利益，履行公共職責(zé)

政府作為公共權(quán)力的代理者，其最基本的職能是履行公共職責(zé)，為人民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，維護和促進公共利益，這是政府信用的核心內(nèi)容。政府代理公共權(quán)力的信用度，直接反映了公共責(zé)任和公眾利益的實現(xiàn)程度。政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質(zhì)上是對公共責(zé)任的猥褻和對公共利益的侵損[1]。

（二）政府信用的實現(xiàn)必須以公共權(quán)力的有限性為基礎(chǔ)

政府信用的實現(xiàn)離不開一定的公共權(quán)力。公共權(quán)力太小了，政府不能很好履行公共責(zé)任。太大了或失去制約，政府就會自覺不自覺地插手本不屬于自身職責(zé)范圍內(nèi)的事，出現(xiàn)越位和錯位現(xiàn)象[2]。因此，提高政府信用的關(guān)鍵，就是通過加強對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，減少公共權(quán)力對社會事務(wù)的干預(yù)，防止公共權(quán)力被濫用，使政府真正做到“有所為有所不為”。

二、轉(zhuǎn)型期政府信用的現(xiàn)狀分析

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，信用在整個社會中的重要性日益凸顯?？傮w上講，各級政府信用意識逐步增強，各種信用管理制度和失信懲罰制度正在逐步健全，信用建設(shè)得到加強。然而，由于種種原因，一些地方政府信用缺失問題還比較突出。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政府政策方面的信用缺失

一些地方政府政策信用缺失主要表現(xiàn)為以下三方面：第一，行政決策隨意性大，缺乏科學(xué)性和民主性，往往是一把手拍腦袋決策，其他人紛紛附和，缺少真正的民主與爭論。第二，政策缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性，朝令夕改，出爾反爾，失去信用，讓人無法得到合理的預(yù)期。第三，政策執(zhí)行不規(guī)范，一些地方政府在政策執(zhí)行的過程中存在濫用權(quán)力、執(zhí)行偏移、功利對待等現(xiàn)象。在政策執(zhí)行中注重關(guān)系和人情，依據(jù)與自身關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近采取不同的辦事原則和方法，導(dǎo)致政策因人而異的不公平現(xiàn)象。對待上級的政策，采取功利主義的態(tài)度，對自己有利的就積極執(zhí)行，反之，就敷衍塞責(zé)，陽奉陰違。

（二）政府意識方面的信用缺失

政府意識方面的信用缺失是導(dǎo)致政府信用缺失的深層原因。政府意識的信用缺失主要表現(xiàn)有三：第一，服務(wù)意識缺乏。一些政府官員無視政府的公共性宗旨，缺少服務(wù)意識，即使是其分內(nèi)工作，也是敷衍塞責(zé)。面對民眾的需要，是一副高高在上的姿態(tài)，門難進、面難見、話難聽、事難辦，互相推諉踢皮球。第二，依法行政理念淡漠。一些地方政府仍然習(xí)慣過去的人治做法，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，不按規(guī)則辦事，人情關(guān)系至關(guān)重要。第三，政績觀扭曲。一些官員出于個人的政治功利性，不顧群眾實際需要和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實情況，利用手中的權(quán)力大搞“形象工程”，勞民傷財，造成社會資源的極大浪費。而且為了自身政績，還不惜弄虛作假、虛報瞞報、欺上瞞下。

（三）政府職能方面的信用缺失

政府職能是指政府作為公共管理者的職責(zé)和功能。只有政府的職能、權(quán)力和責(zé)任相一致，才能保障政府信用的實現(xiàn)。我國地方政府的職能，主要是進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和提供公共服務(wù)。但是在實踐中，由于種種原因，我國一些地方政府仍是“全能政府”，管了一些本不屬于政府管理的事務(wù)，而自身分內(nèi)的一些事務(wù)卻沒有管好，導(dǎo)致政府職能的越位、缺位和錯位，嚴(yán)重影響了政府信用形象。

（四）政府行為方面的信用缺失

政府行為方面的信用缺失表現(xiàn)有：一是缺乏透明度和公開性。一些地方政府把手中的信息當(dāng)作自身資源，根據(jù)自身利益做出是否要公開及公開的程度，根本不把民眾的利益放在首位。二是行政不作為現(xiàn)象嚴(yán)重。與自身有利的事務(wù)，積極插手，甚至出現(xiàn)越位。而本應(yīng)由政府提供的公共事務(wù)和服務(wù)卻不到位，存在嚴(yán)重缺位現(xiàn)象。比如對食品藥品的監(jiān)管和打擊力度不夠，以至虛假廣告、假藥、有害食品大為泛濫等。三是地方保護主義問題突出。一些地方政府在執(zhí)行中央決策時，對自己有利的執(zhí)行，不利的不執(zhí)行，甚至采取“上有政策，下有對策”的做法，為了地方利益犧牲國家利益，不顧黨紀(jì)國法，對地方經(jīng)濟進行不恰當(dāng)?shù)谋Ｗo。四是行政效率低下。辦事因人而異，人情化嚴(yán)重，有時當(dāng)事人跑斷腿都不如某些人遞個條子，打個招呼管用。五是公務(wù)員腐敗蔓延。近年來，上到省部級高官，下到普通公務(wù)員，貪污腐敗層出不窮。這些做法，使政府行為嚴(yán)重背離公共利益，損害了政府形象和信譽，喪失了民眾的信任和信心。

三、轉(zhuǎn)型期政府信用缺失的原因分析

造成轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因;既有政府意識層面的原因，也有轉(zhuǎn)型期各方面制度和法制不夠健全的原因，是多種原因共同作用的結(jié)果。歸納起來，主要有以下兩方面。

（一）政府行政意識滯后

按照委托——代理理論，公民是行政權(quán)的委托人，政府是行政權(quán)的代理人，政府最基本的職能就是履行公共責(zé)任，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，維護和促進公共利益。因而，政府需要具有忠誠服務(wù)民眾的意識、依法行政的意識。這是現(xiàn)代社會對政府的共同要求。而實際上，由于受封建官本位意識和人治傳統(tǒng)的影響，政府的現(xiàn)代行政意識并沒有真正確立。

根據(jù)亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟人理論，政府官員作為政府行為的主體，同樣是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟人”，在可能的條件下必然會追求個人利益最大化，包括報酬、權(quán)力、聲望、政績和仕途在內(nèi)的最大化。政府的自利性必然會導(dǎo)致政府行為偏離公共利益最大化的目標(biāo)。比如虛假的政績工程，就是官員著眼自身仕途而謀取的所謂政績，顯然與公眾利益最大化發(fā)生了明顯的背離。理論上，政府與公眾形成契約關(guān)系，政府就應(yīng)該按照契約去履行承諾，做到依法行政。但是由于我們一向缺乏法治的傳統(tǒng)和精神，在政府處于資源信息和權(quán)力的優(yōu)勢地位下，很難讓政府自覺做到依法行政，忠誠履行承諾。再者，在封建傳統(tǒng)“德治”文化的影響下，我們一向重在官員個人品德的建設(shè)，而忽視了外在的制度約束。這就使得政府信用完全建立在各級官員個人道德自律上，這是一種極不穩(wěn)定的政府信用體系，并不能有效保證政府誠信。

（二）相關(guān)的法律制度不夠健全

當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著社會的發(fā)展，原有的很多體制和制度已經(jīng)不能很好適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，其弊端已逐漸凸顯，這是轉(zhuǎn)型期政府信用缺失的制度原因。

首先，是官員選任制度和政績評價體系存在弊端。我國現(xiàn)行的官員選任制度是自上而下的，官員的仕途升遷很大程度上取決于上級和組織的評價與認(rèn)可。這就誘使官員形成對上負(fù)責(zé)的行為選擇偏好，而對下負(fù)責(zé)則主要靠個人道德來進行軟約束。于是，一些政府官員為了在短期內(nèi)實現(xiàn)自身利益最大化，就把取悅上級作為行政的主要目標(biāo)。加之，官員政績評價體制過分偏重經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、忽視社會效益，使得一些官員為了所謂的政績，不惜弄虛作假、欺上瞞下。

其次，行政監(jiān)督機制不夠健全。當(dāng)前對政府及其官員的監(jiān)督方式不可謂不多，如人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、黨委監(jiān)督、社會監(jiān)督等，但由于相關(guān)的法律制度不夠健全，使得各種監(jiān)督并沒有收到應(yīng)有的實效，出現(xiàn)人大監(jiān)督虛置，政府自我監(jiān)督流于形式，司法監(jiān)督由于在財權(quán)、物權(quán)等方面受制于同級政府而無法正常發(fā)揮作用，社會監(jiān)督則由于監(jiān)督主體和客體地位的非對稱性，難以具體操作。另外還存在監(jiān)督主體過多，監(jiān)督職能界定不嚴(yán)。對同一監(jiān)督對象或行為，各主體之間還存在著推諉、扯皮現(xiàn)象，無法充分發(fā)揮監(jiān)督作用。行政監(jiān)督機制的不健全，使政府及其公務(wù)人員的失信行為很難得到有效預(yù)防和及時制止。

再次，政府失信懲戒機制乏力。失信懲戒機制是信用管理體系的重要組成部分，良好的政府信用有賴于有力的失信懲戒機制。只有失信懲戒機制健全有力時，才能使政府失信行為受到懲戒，政府在行政活動中才會重視信用，避免失信。而目前，我國對政府失信的懲戒機制尚不健全，政府的失信行為難以及時得到應(yīng)有的追究和懲罰，這在某種程度上是誘發(fā)和助長了更多的政府失信行為。

最后，信用法制不健全。轉(zhuǎn)型期政府失信行為之所以頻繁發(fā)生，還與我國信用法制不健全有密切的關(guān)系。改革開放以來，雖然我們在法制的建立和完善上不斷有新的成果，基本建立了必要的法律體系，但是由于信用行業(yè)的發(fā)展歷史較短，至今仍然沒有一部專門的信用管理法律，更沒有規(guī)范政府信用的專門法律，因而無法從法律上對政府失信形成強有力的約束。

總之，轉(zhuǎn)型期我國政府信用缺失是多種因素共同作用的結(jié)果，具有歷史的必然性。解決政府失信的出路在于轉(zhuǎn)變政府行政理念，真正樹立服務(wù)意識和依法行政意識，通過健全法制，形成對政府權(quán)力的有效監(jiān)督和防范。大力培育公民社會，形成社會對政府的有力制衡與監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]王存河.政府信用的內(nèi)涵及制度保障[J].法學(xué)評論，2004（5）.

[2]羅忠桓.論信用政府與政府信用[J].湖南社會科學(xué)，2008（2）：32.

收稿日期：2015-04-02

基金項目：陜西省教育廳科研基金項目“轉(zhuǎn)型期我國政府信用研究——以和諧社會建設(shè)為視角”（12JK0372）階段性研究成果之一;咸陽師范學(xué)院專項科研基金項目“轉(zhuǎn)型期我國人的現(xiàn)代化研究”（09XSYK239）

作者簡介：趙麗（1980-），女，山西朔州人，講師，法學(xué)碩士，從事政治誠信研究。