探索構(gòu)建多層次動(dòng)態(tài)復(fù)合型住房保障體系

任鳳輝，于立君

(長(zhǎng)春工程學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130021)

住房保障是政府宏觀調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，更是維系社會(huì)和諧和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工程。住房保障分為普遍保障和特殊保障兩種范疇，前者是對(duì)普通居民以提高其住房消費(fèi)能力為目的提供的普遍范圍的住房保障，如住房公積金制度和住房金融支持，基本屬于“需求面保障”的方式；后者是對(duì)少數(shù)偏低收入住房困難群體(含“夾心層”群體)提供的特殊保障(社會(huì)救助性質(zhì))，體現(xiàn)社會(huì)分配的公平和互助性。其中廉租房和公租房(合稱“實(shí)物配租”模式)是特殊保障范疇中的“供給面保障”的方式，租賃補(bǔ)貼(租金核減)則是特殊保障范疇中的“需求面保障”方式。

一、實(shí)物配租是當(dāng)前住房保障體系中的主流供給模式

實(shí)物配租是一國(guó)政府必須提供的一種住房保障方式，在住房保障體系中具有不可替代的作用，能夠解決“需求面保障”所無法解決的中低收入群體(包括“夾心層”群體)的住房問題，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的基本公民權(quán)利和政府的基本公共職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，短期內(nèi)所有低端市場(chǎng)的住宅消費(fèi)者都能從實(shí)物配租政策中受益，一部分居民獲得入住廉租房或公租房的機(jī)會(huì)；另一部分居民則因?yàn)閷?shí)物配租模式分流了一部分低端住宅需求者，從而一定程度上拉低了低端商品住宅的租售價(jià)格，因此可以為低端商品住宅支付相對(duì)更低的租金或買價(jià)而獲益。從穩(wěn)定房?jī)r(jià)的角度看，低端住宅產(chǎn)品如果能夠主要或大部分由政府提供，能夠一定程度上整體減弱住宅剛性需求總量，拉低房地產(chǎn)市場(chǎng)總體價(jià)格水平，促使中高端房地產(chǎn)市場(chǎng)需求者向下尋求低支出住宅，對(duì)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的宏觀調(diào)控目標(biāo)起到一定的促進(jìn)作用。

目前我國(guó)實(shí)物配租的保障房供應(yīng)已經(jīng)初具規(guī)模，保障范圍逐年擴(kuò)大。自黨的十七大提出“要努力實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居”的目標(biāo)以來，國(guó)家大規(guī)模啟動(dòng)實(shí)施了保障性安居工程，先后確定了“十二五”時(shí)期開工建設(shè)各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套(戶)、2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶的目標(biāo)。來自住建部的數(shù)據(jù)顯示，“十二五”前三年，保障房建設(shè)總體開工超過2500萬套，基本建成約1500萬套，已經(jīng)完成的保障性住房以廉租房為主，公共租賃住房占比很小。2014年全國(guó)計(jì)劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程700萬套以上，基本建成480萬套。截至9月底，已開工720萬套，基本建成470萬套，分別達(dá)到年度目標(biāo)任務(wù)的103%和98%，完成投資10 700億元。其中中央財(cái)政投入從2007年的72億元躍升到2014年的近2000億元，保障性安居工程的支持力度明顯加大。目前通過廉租住房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造安置住房等實(shí)物方式及發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼，全國(guó)累計(jì)解決了4000多萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難問題，其中約1900萬戶是城鎮(zhèn)低收入家庭(包括約450萬戶城鎮(zhèn)低保家庭)。目前我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)低保家庭已基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

盡管取得了明顯的成績(jī)，但多數(shù)省份存在保障房建設(shè)用地供應(yīng)不足，后續(xù)建設(shè)資金鏈緊張；已經(jīng)建成的廉租房建后管理和回籠資金困難，產(chǎn)品質(zhì)量和物業(yè)管理多受詬病；公共租賃住房房源狹窄，供應(yīng)量非常有限，分配對(duì)象指向不明確；低收入群體集群化、邊緣化趨勢(shì)明顯；棚戶區(qū)改造規(guī)劃布局不合理、配套建設(shè)嚴(yán)重不足、項(xiàng)目前期推進(jìn)慢等諸多問題，實(shí)物配租的供需矛盾仍然突出。

二、租賃補(bǔ)貼(需求面保障)目前屬于輔助的住房保障手段

目前我國(guó)的住房保障模式短期內(nèi)仍將延續(xù)實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼并行的模式，對(duì)低保無房和低收入無房戶主要以提供廉租房的形式(采取實(shí)物配租方式)盡快解決“住有所居”的最低住房保障標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)低保有房戶以住房困難程度為主要考慮標(biāo)準(zhǔn)確定輪候次序，輪候期間根據(jù)現(xiàn)人均居住面積和實(shí)際收入水平定期發(fā)放租賃補(bǔ)貼款(或進(jìn)行租金核減)；對(duì)低收入有房家庭以發(fā)放租賃補(bǔ)貼(租金核減)為主，鼓勵(lì)居民自行購(gòu)買產(chǎn)權(quán)住房，通過還款能力的考核提供一定年限的無息貸款或按揭補(bǔ)貼款。

我國(guó)的租賃補(bǔ)貼制度目前還屬于輔助的住房保障手段，但在住房保障制度推行過程中也發(fā)揮著不可替代的作用。最近的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，廉租住房租賃補(bǔ)貼平均水平達(dá)到每人每月75元，比2010年增長(zhǎng)13.63%。以吉林省為例，抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，吉林省在2013年6月份以前，針對(duì)處于廉租房輪候狀態(tài)的居民家庭和低收入邊緣群體發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼平均每年超過30萬戶，年度補(bǔ)貼款超過4.5億元，能夠基本解決補(bǔ)貼對(duì)象房租的50%以上。目前各地區(qū)接受租賃補(bǔ)貼的居民總數(shù)一般是獲得實(shí)物配租居民總數(shù)的3～4倍左右，未來這個(gè)數(shù)字還將上漲。據(jù)對(duì)世界各國(guó)住房保障制度發(fā)展歷史的研究表明，我國(guó)國(guó)情應(yīng)該屬于“社會(huì)型”政府模式，短期內(nèi)無法達(dá)到“全面責(zé)任型”政府模式的公共福利水平，因此未來的住房保障將會(huì)逐步傾向于租賃補(bǔ)貼方式為主、實(shí)物配租為輔的模式。[1]

三、遠(yuǎn)期(長(zhǎng)效)應(yīng)構(gòu)建多層次動(dòng)態(tài)復(fù)合型住房保障體系

各國(guó)長(zhǎng)期以來的住房保障政策演變顯示，住房保障的政策制定與方式選擇和當(dāng)時(shí)的住房市場(chǎng)供求以及政府財(cái)力等狀況有密切聯(lián)系，具有動(dòng)態(tài)的、階段性發(fā)展規(guī)律。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了住房保障的覆蓋范圍和程度，并影響各種保障方式的選擇。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及其決定的政府保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定一國(guó)住房保障體系設(shè)計(jì)的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷調(diào)整，而且住房保障方式多樣化是必然趨勢(shì)。除了保障性住房供應(yīng)(實(shí)物配租)和租賃補(bǔ)貼這兩種基本保障方式外，財(cái)政、金融政策甚至必要的行政手段，都可以在解決中低收入居民住房問題中發(fā)揮重要作用，需要統(tǒng)籌配合。

缺乏科學(xué)的多層次住房保障體系構(gòu)建思路和規(guī)劃，會(huì)嚴(yán)重阻礙住房保障制度的推行成效，導(dǎo)致保障性住房供求結(jié)構(gòu)失衡，并逐步加劇保障性住房的供需和分配矛盾。構(gòu)建動(dòng)態(tài)的多層次復(fù)合型住房保障體系，滿足不同收入群體在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的多樣化住房保障需求，最大限度地實(shí)現(xiàn)住房保障制度的功效，是保障房民生工程推行到現(xiàn)階段必須面對(duì)和亟待解決的關(guān)鍵課題，直接關(guān)系到住房保障制度的可持續(xù)性，關(guān)系到政府形象與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(一)以住有所居為目標(biāo)，堅(jiān)持租、售并舉

保障房的實(shí)物配租堅(jiān)持以租為主、以售為輔、租售并舉，發(fā)揮政府財(cái)力的“蓄水池”作用，有效改善城市最困難群體的住房條件。在政府財(cái)力許可的范圍內(nèi)，持續(xù)向住房困難家庭提供大量面積適宜、售價(jià)合理、租金低廉的可租可售型保障性住房，形成與低收入居民收入相適應(yīng)的多層次住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。實(shí)物配租覆蓋家庭人均收入不足地區(qū)人均收入80%的全部居民，嚴(yán)格實(shí)行收入監(jiān)控機(jī)制，隨著居民收入的提高不斷提高租金水平直至居民主動(dòng)退出保障范圍或通過購(gòu)買產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)“帶房退出”保障范圍的目的。[2]

(二)區(qū)分兩類性質(zhì)完全不同的住房保障對(duì)象分別提供保障政策

根據(jù)被保障對(duì)象未來收入不斷提升(提高住房支付能力)的可能性將其劃分為兩類。一類保障對(duì)象(Ⅰ類)是所謂的“雙困戶”，即住房困難的貧困居民。這里的“貧困”應(yīng)包含“長(zhǎng)期貧困”的內(nèi)在含義，主要指一些老、弱、病、殘、鰥、寡、孤、獨(dú)等以低保補(bǔ)助為主要收入來源(低保家庭)，已無再就業(yè)能力，身邊無人照料或子女幼小，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都無法脫貧的家庭。這類人員可以入住社會(huì)安置所、政府養(yǎng)老院等慈善機(jī)構(gòu)，其生活居住支出全部由政府公共財(cái)力負(fù)擔(dān)。其中未來有可就業(yè)家庭成員的2人戶以上貧困家庭，可以入住完全政府產(chǎn)權(quán)的廉租房，其居住支出主要由政府公共財(cái)力負(fù)擔(dān)，是否收取象征性租金視地方財(cái)政情況而定，待到其家庭成員就業(yè)后則逐步納入Ⅱ類保障范疇。

另一類保障對(duì)象(Ⅱ類)是有一定的家庭收入，但其當(dāng)前收入偏低(低收入家庭)，因此在短期內(nèi)無法通過商品住宅市場(chǎng)自行解決住房問題的居民。這類居民的共同特點(diǎn)是有可就業(yè)的家庭成員，但由于各種原因(就業(yè)不久或家人重病等)短期內(nèi)收入水平偏低，未來有收入持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，住房支付能力會(huì)逐步提升。為實(shí)現(xiàn)這類居民被保障階段無縫覆蓋，脫保后順利過渡到商品房市場(chǎng)，建議采取多層次動(dòng)態(tài)復(fù)合型保障體制。[3]

表1 多層次動(dòng)態(tài)復(fù)合型住房保障體系簡(jiǎn)表

基本思路是：低收入家庭人均收入不超過上年度地區(qū)人均收入40%的無房家庭，可以入住完全政府產(chǎn)權(quán)的廉租房，繳納必要的租金(保證房屋維養(yǎng)成本)和物業(yè)費(fèi)，如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實(shí)物配租，則地方政府按照當(dāng)?shù)厝司畹途幼∶娣e標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼廉租房同檔次住宅市場(chǎng)租金的60%；家庭人均收入超過上年度地區(qū)人均收入40%，不超過60%的無房家庭，可以入住按份共有產(chǎn)權(quán)的廉租房，入住時(shí)自購(gòu)產(chǎn)權(quán)比例不低于40%，繳納必要的租金(保證房屋維養(yǎng)成本)和物業(yè)費(fèi)，如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實(shí)物配租，則地方政府按照當(dāng)?shù)厝司畹途幼∶娣e標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼廉租房同檔次住宅市場(chǎng)租金的40%。原廉租房住戶收入達(dá)到此欄標(biāo)準(zhǔn)但暫時(shí)無力購(gòu)買自有產(chǎn)權(quán)的可逐步提高租金水平；家庭人均收入超過上年度地區(qū)人均收入60%，不超過80%的無房家庭，可以入住公共租賃住房，公租房租金不低于同檔次住房市場(chǎng)租金的70%。如處于輪候期間或放棄(含有房)保障房實(shí)物配租，則地方政府按照當(dāng)?shù)厝司畹途幼∶娣e標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼公租房同檔次住宅市場(chǎng)租金的20%。原廉租房住戶收入達(dá)到此欄標(biāo)準(zhǔn)必須退出廉租房或購(gòu)買40%以上自有產(chǎn)權(quán)，同時(shí)提高租金水平至與公租房持平，直至迫使其“帶房退出”。

以上標(biāo)準(zhǔn)和收入比例的設(shè)置各地區(qū)可以按照當(dāng)?shù)刎?cái)力靈活設(shè)置并隨著每年度財(cái)政情況的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，廉租房和公租房的品類界限無需過于清晰，僅從政策上加以區(qū)分即可。廉租房由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，嚴(yán)控單元面積；公共租賃住房來源可以非常廣泛，鼓勵(lì)社會(huì)閑置房屋納入公租房供應(yīng)范疇。對(duì)于公租房單元面積超標(biāo)的房屋，超出部分原則上要嚴(yán)格按照市場(chǎng)租金水平執(zhí)行，以體現(xiàn)住房保障的公平性。

(三)財(cái)政金融政策配合，逐步擴(kuò)大住房保障范圍

在現(xiàn)有的實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的提升，逐步實(shí)現(xiàn)提高全民居住福利住房保障政策的根本目標(biāo)。而居住福利的提升在公共租賃住房之上，應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽扛黜?xiàng)政策福利根本解決居民的“居者有其屋”問題，即實(shí)現(xiàn)從使用權(quán)房到產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)變。這個(gè)保障階段實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于制定更加靈活的財(cái)政金融支持政策。財(cái)政金融政策的配合重點(diǎn)體現(xiàn)在住房公積金政策和政策性貸款兩方面。

目前我國(guó)的住房公積金政策雖然采取的是“低存低貸”原則，但即便最新調(diào)整后的5年期以上個(gè)人住房公積金貸款利率降為4.25%，對(duì)比上年結(jié)轉(zhuǎn)的個(gè)人住房公積金存款利率2.35%，存貸利差仍然達(dá)到1.9%，具有較明顯的盈利性。同時(shí)一部分低收入群體被根本排斥在公積金保障制度之外，繳交公積金的低收入群體通常也無法獲得較高的繳納比例和補(bǔ)貼政策，加之公積金監(jiān)管機(jī)制不完善，違規(guī)挪占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，都一定程度上阻礙了公積金發(fā)揮“解決中低收入居民購(gòu)房問題的福利性金融政策”的作用。[4]因此建議在公租房之上大力推行“兩限商品房”(限面積、限價(jià)格)，對(duì)于利用公積金購(gòu)買首套住房的無房家庭，符合兩限房購(gòu)買條件的，可以放寬公積金繳存提取比例，放寬首付款比例和貸款年限，進(jìn)一步降低公積金貸款利率水平，削弱其盈利性，存貸利差以操作成本持平為原則設(shè)計(jì)貸款利率，更好地發(fā)揮其福利政策的作用。同時(shí)對(duì)于公積金尚未覆蓋的特定“夾心層”群體，可以制定有財(cái)政扶持的政策性低息貸款條件，幫助他們解決購(gòu)買兩限商品房的資金問題。

而對(duì)于利用公積金購(gòu)買二套以內(nèi)普通商品住房的家庭且家庭公積金新增賬戶余額不超過年度應(yīng)還款總額的應(yīng)予支持，可以適當(dāng)放寬首付款比例和信貸條件，以支持居民更快充實(shí)家庭財(cái)產(chǎn)，提升生活居住水平。此舉也有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)穩(wěn)定商品住宅價(jià)格的宏觀調(diào)控目標(biāo)。

[1]王福林，張寶平.山東省多層次住房保障體系演進(jìn)模式研究[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009，(4).

[2]張婷婷，欒世紅.我國(guó)保障性住房體系發(fā)展?fàn)顩r及趨勢(shì)分析[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2014，(5).

[3]郭江華，程財(cái)軍，徐志強(qiáng).談多層次保障性住房供應(yīng)體系的困境與出路[J].商業(yè)時(shí)代，2012，(9).

[4]紀(jì)楠楠.從住房屬性談我國(guó)保障性住房發(fā)展走向[J].財(cái)經(jīng)理論研究，2014，(5)