福安市征占用林地現(xiàn)狀及對(duì)策

沈宏英

（福安市林業(yè)局，福建 寧德355000）

1 林地資源現(xiàn)狀

福安市現(xiàn)有林地面積128 684.03hm2，占全市土地總面積的74.03%，森林覆蓋率66.13%，林地中有林地面積114 943.66hm2，占林地面積的89.32%。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)林地面積36 252.85 hm2，占28.17%。全市現(xiàn)有生態(tài)公益林地50 852.86hm2，占林地面積的39.52%。

2 征占用林地現(xiàn)狀

2.1 征占用林地?cái)?shù)量

經(jīng)統(tǒng)計(jì)從2000—2014年，福安已審批的征占用林地建設(shè)項(xiàng)目250項(xiàng)，征占用林地面積984.59 hm2。2008—2014年征占用林地建設(shè)項(xiàng)目192項(xiàng)，征占用林地面積776.94hm2，占2000年以來審批征占用林地總量的近80%。其中高速高鐵等跨縣項(xiàng)目5項(xiàng)，征占用林地面積288.13hm2；臨時(shí)占用林地項(xiàng)目12項(xiàng)，征占用林地面積51.95hm2；福安市縣級(jí)項(xiàng)目占用林地176項(xiàng)，征占用林地面積439.7 hm2（見表1）。

表1 福安市2008—2014年縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地?cái)?shù)量

從表1看，從2008—2012年，隨著福安經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，縣級(jí)建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的數(shù)量逐年上升，2011年和2012年達(dá)到高峰，2年的征占林地?cái)?shù)量占了近50%。從2013年起，省政府對(duì)征占用省級(jí)、國家級(jí)生態(tài)公益林和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林征收森林資源補(bǔ)償費(fèi)。省林業(yè)廳嚴(yán)格實(shí)行占用征收林地定額控制，并強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目使用林地的限制條件，比如不允許重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)臨時(shí)取土等。2013年征占用林地?cái)?shù)量大幅減少。

從圖1看，2008—2014年，福安市縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地絕大多數(shù)集中于工業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，兩者處于此消彼長的狀態(tài)，而住房項(xiàng)目則是逐年增加。2014年占用林地則是以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和住房項(xiàng)目為主，工業(yè)項(xiàng)目降至最少。經(jīng)統(tǒng)計(jì)三類項(xiàng)目2008—2014年占用林地總量，工業(yè)項(xiàng)目占42.9%，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占38.0%，住房項(xiàng)目占15.4%。

2.2 征占用林地項(xiàng)目類型

圖1 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、住房項(xiàng)目在林地征占用中的數(shù)量占比

2.3 征占用林地行政區(qū)域分布

福安市下轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)街道辦事處，從2008—2014年征占用林地?cái)?shù)量分布看，84.4%集中于城關(guān)三辦（辦事處）和城陽等五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。見表2。

表2 福安市2008—2014年縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地分布

2.4 征占用重點(diǎn)生態(tài)公益林及重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林地情況

2.4.1 重點(diǎn)生態(tài)公益林及重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林地征占用數(shù)量 經(jīng)統(tǒng)計(jì)，從2008—2014年，福安市縣級(jí)項(xiàng)目征占用重點(diǎn)生態(tài)公益林地面積162.71hm2，占林地征占用數(shù)量的37%。分年度看，占用重點(diǎn)生態(tài)公益林的比例大致逐年上升，2014年比例達(dá)58.8%。從2013年開始劃分重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位，2013—2014年，占用重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林地的比例平均達(dá)85.8%。具體見表3。

表3 征占用重點(diǎn)生態(tài)公益林及重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林地情況

2.4.2 沿海防護(hù)林基干林帶林地征占用數(shù)量 福安市依山面海，海岸線較長，現(xiàn)有沿海防護(hù)林基干林帶面積3 837.93hm2，分布在下白石、灣塢、溪尾三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，從2008—2014年建設(shè)項(xiàng)目占用沿海防護(hù)林基干林帶面積67.71hm2。其中灣塢鎮(zhèn)50.12hm2，占 74%；下白石鎮(zhèn)11.02hm2，占16.3%；溪尾鎮(zhèn)6.57hm2，占9.7%?？梢娬髡加醚睾７雷o(hù)林基干林帶主要集中在灣塢鎮(zhèn)，隨著該鎮(zhèn)不銹鋼工業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)展及其相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，預(yù)計(jì)還將需要占用更多的基干林帶林地。

3 存在問題和原因

3.1 占用征收林地定額與實(shí)際用林需求矛盾

占用征收林地定額管理是對(duì)各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地的數(shù)量進(jìn)行限額管理。是強(qiáng)化林地保護(hù)的具體措施。2011年起，省林業(yè)廳、寧德市林業(yè)局開始將占用征收林地定額分解下達(dá)至縣。從2011—2014年，福安市的占用征收林地定額均為28.5 hm2，福安實(shí)際征占用林地見表4。

從表4可見，除高速高鐵項(xiàng)目以外，2011—2014年，縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地?cái)?shù)量均翻倍超出林地定額數(shù)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2008—2014年，福安市縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地?cái)?shù)量平均為62.81hm2。因此，下達(dá)福安市的占用征收林地定額明顯偏低，難以滿足建設(shè)用林地需求，所以經(jīng)常是額外要求上級(jí)追加機(jī)動(dòng)指標(biāo)來滿足需要。

表4 占用征收林地定額與實(shí)際征占用林地面積

3.2 非法占用林地現(xiàn)象屢禁不止

福安市從2009年至2014年查處的非法占用林地案件起數(shù)和面積如表5。

表5 2009—2014年查處的非法占用林地

每年的實(shí)際非法占用林地?cái)?shù)量是多少，無法精確統(tǒng)計(jì)，但從表5可以看出，查處的非法占用林地不僅沒有逐年減少，非法占用林地面積還呈增多的態(tài)勢(shì)。2013年審批的征占用林地?cái)?shù)量大幅減少，而查處的非法占用林地的起數(shù)和面積卻達(dá)到最多。福安市非法占用林地比較多見的有3種：一是建設(shè)項(xiàng)目未批先占；二是不批也占；三是一些案件無法查處。

3.3 占用林地的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際與審批情況不相符

福安市一些建設(shè)項(xiàng)目征占用林地實(shí)際情況與審批情況不相符有兩種現(xiàn)象：一是實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目與報(bào)批項(xiàng)目不相符，張冠李戴。二是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際占用林地與審批時(shí)占用林地范圍、面積不符，移位和錯(cuò)位。

3.4 林地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著偏低，林地占補(bǔ)平衡難度大

盡管國務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”，但事實(shí)上，林地的地位遠(yuǎn)未得到社會(huì)各界的普遍認(rèn)可。林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著偏低，按照2014年福安市新調(diào)整的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按不同的區(qū)域，耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為51萬～69萬元·hm－2，經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為31.5萬～41.4萬元·hm－2，而非經(jīng)濟(jì)林才12.6萬～16.5萬元·hm－2，未利用地（宜林荒山等）僅3.15萬～4.05萬元·hm－2。同樣，林地上的喬木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也很低。如馬尾松胸徑20cm以上的9 000元·hm－2，杉木胸徑20cm以上的13 500元·hm－2，香樟胸徑30 cm以上的70元·株－1，而茶75 000元·hm－2，葡萄15萬元·hm－2，楊梅500元·株－1，桃、李250元·株－1。因此，征地時(shí)往往出現(xiàn)農(nóng)民不愿確認(rèn)林地，總是要求政府重新進(jìn)行土地地類確認(rèn)，千方百計(jì)想把土地確認(rèn)為耕地、旱地或園地，甚至將林木采伐，改成園地或經(jīng)濟(jì)林地，以提高補(bǔ)償。

3.5 建設(shè)項(xiàng)目征占用林地需求與林地保護(hù)矛盾突出

林地面積占土地面積的比例高達(dá)74.03%，建設(shè)項(xiàng)目用地不得不占用林地。從2000—2014年，福安市建設(shè)項(xiàng)目占用林地面積981.75hm2。這些建設(shè)項(xiàng)目用地大多數(shù)都在交通發(fā)達(dá)的道路、沿江兩旁、城區(qū)周邊、沿海地區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位、重點(diǎn)生態(tài)公益林地內(nèi)。2013—2014年建設(shè)項(xiàng)目占用重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林地的平均比例為85.4%，2014年還達(dá)到93.3%，尤其是沿海防護(hù)林基干林帶已被劃為特殊保護(hù)林帶。在護(hù)堤、水土保持、抵御臺(tái)風(fēng)等方面起著不可替代的作用，而一些碼頭項(xiàng)目和不銹鋼產(chǎn)業(yè)集群項(xiàng)目正是集中在灣塢、下白石沿海一帶，難免要占用沿海防護(hù)林基干林帶，預(yù)計(jì)這些項(xiàng)目擴(kuò)展還需占用較大規(guī)模的基干林帶林地。

4 對(duì)策與措施

4.1 占用征收林地定額要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展相匹配

福安市位于環(huán)三都澳核心地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異。2014年完成地區(qū)生產(chǎn)總值307.03億元，社會(huì)固定資產(chǎn)投資163.41億元，國土資源局近幾年每年批準(zhǔn)的用于建設(shè)的土地面積均在667hm2以上，而上級(jí)林業(yè)主管部門分配給福安市的占用征收林地定額僅為28.5hm2，只占福安年批準(zhǔn)的建設(shè)用地面積的4.27%，與福安市的實(shí)際建設(shè)需要差距大。根據(jù)福安市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和近幾年征占用林地情況，除高速高鐵等項(xiàng)目外，福安市中長期占用征收林地定額應(yīng)該是每年60～70hm2比較合理。

4.2 嚴(yán)格實(shí)行林地定額管理

嚴(yán)格把占用征收林地控制在定額指標(biāo)內(nèi)，超出指標(biāo)即不予審批。在林地定額指標(biāo)內(nèi)合理安排建設(shè)項(xiàng)目，從過去審批的縣級(jí)項(xiàng)目征占用林地看，占用林地的工業(yè)項(xiàng)目比例幾乎占了一半。福安目前有8個(gè)工業(yè)園區(qū)在建中，已建的個(gè)別工業(yè)園區(qū)甚至處于閑置狀態(tài)。

4.3 提高林地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極落實(shí)林地占補(bǔ)平衡

林地的地位應(yīng)從政府的層面上加以重視，習(xí)近平指出“森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障”，“森林是自然生態(tài)系統(tǒng)的頂層”。林地是森林生存的基礎(chǔ)，是寶貴的不可再生資源，一棵大樹更是要經(jīng)過十幾年或幾十年才長成。而林地補(bǔ)償不及耕地的1/4，在生態(tài)環(huán)境日趨惡化的今天，政府制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)既考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)收益，也要考慮生態(tài)效益。林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按林地生態(tài)區(qū)位重要性進(jìn)行分級(jí)，重要區(qū)位內(nèi)的林地應(yīng)達(dá)到或略高于耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其他林地稍次之，林木的補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)所屬林地的地類，保護(hù)級(jí)別以及林木年齡、疏密分級(jí)，最高應(yīng)高于果樹的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。提高林地林木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以防止因林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而使建設(shè)項(xiàng)目偏向于征用林地，也使農(nóng)民認(rèn)可林地，提高農(nóng)民將非規(guī)劃林地確認(rèn)為林地的積極性。有益于林業(yè)部門將一些非規(guī)劃林地的造林成果納入林地，真正落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的占補(bǔ)平衡。

4.4 劃定林地紅線，禁止流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及各項(xiàng)建設(shè)擴(kuò)張到一定程度，生態(tài)保護(hù)顯得日益迫切。但是由縣級(jí)林業(yè)部門引導(dǎo)項(xiàng)目不占用生態(tài)重要的林地來堅(jiān)守林地的底線太軟弱難奏效，應(yīng)制定相應(yīng)的林地保護(hù)措施。將一些重點(diǎn)生態(tài)公益林，重要生態(tài)區(qū)位、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等林地劃定紅線，列為禁占范圍，以法規(guī)形式明確不能流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)做到堅(jiān)守林地生態(tài)紅線。2015年5月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地有了更嚴(yán)格的限制，出臺(tái)了新舉措，規(guī)定各類建設(shè)項(xiàng)目不得使用I級(jí)保護(hù)林地，從制度上為林地劃定了紅線。確定了制度保障，下一步應(yīng)完善森林資源監(jiān)測(cè)管理數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確確定林地保護(hù)級(jí)別。就福安市而言，森林資源監(jiān)測(cè)管理數(shù)據(jù)還有待完善。以沿海防護(hù)林基干林為例，生態(tài)區(qū)位均為基干林帶。同一地域相鄰小班，有的是省級(jí)生態(tài)林，保護(hù)級(jí)別是Ⅲ級(jí)；有的是國家級(jí)生態(tài)林，保護(hù)級(jí)別是I級(jí)；有的不是喬木林分沒有保護(hù)級(jí)別，這如同在紅線中又挖出了漏洞。

4.5 完善征占用林地審批管理細(xì)節(jié)

對(duì)于小部分項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)時(shí)改變占用林地位置的，以往施行的《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》未提及這種情況。因此從2000年至今建設(shè)項(xiàng)目占用林地改變位置從未進(jìn)行過變更登記。新施行的《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目需要改變使用林地位置或者減少使用林地面積的，向原審核審批機(jī)關(guān)辦理變更手續(xù)；還規(guī)定準(zhǔn)予使用林地行政許可決定書的有效期為兩年，建設(shè)項(xiàng)目在有效期內(nèi)未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件也未申請(qǐng)延期的，準(zhǔn)予行政許可決定書失效；建設(shè)項(xiàng)目使用林地應(yīng)當(dāng)在所在村或林場(chǎng)范圍內(nèi)進(jìn)行公示等。這些都進(jìn)一步完善了征占用林地的審批。

4.6 加大林業(yè)執(zhí)法力度，提高違法成本

應(yīng)賦予林業(yè)執(zhí)法更高的社會(huì)地位，福安市近年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展迅猛，林業(yè)執(zhí)法也服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，難免造成林業(yè)執(zhí)法較軟弱，有部分林業(yè)處罰是未批先占的建設(shè)項(xiàng)目，業(yè)主為了征占用林地審批，主動(dòng)找林業(yè)執(zhí)法部門處罰，有的企業(yè)或項(xiàng)目未批先占達(dá)到刑事，但政府為了企業(yè)能上馬，項(xiàng)目能落定，用不予立案決定以罰代刑，難免在社會(huì)上造成非法侵占林地違法成本低代價(jià)低，更助長林業(yè)違法案件發(fā)生。加大林業(yè)執(zhí)法查處力度，做到件件有處理結(jié)果，非法占用林地搭建不能補(bǔ)辦手續(xù)的，應(yīng)組織專項(xiàng)行動(dòng)拆除，確?；謴?fù)原狀，并協(xié)調(diào)新聞媒體，公開曝光一些重點(diǎn)案件，擴(kuò)大社會(huì)影響，對(duì)非法侵占林地的政府行為要追究政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，已調(diào)動(dòng)工作的要追蹤問責(zé)。

［1］福安市林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010－2020年）

［2］石紀(jì)茂.余杭區(qū)林地征占用限額管理存在問題和對(duì)策［J］.華東森林經(jīng)理，2006，24（4）：40－44