美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

陳瑞

2008年金融危機(jī)后，金融消費(fèi)者利益的保護(hù)引起了人們的高度重視，美國(guó)隨后成立了金融消費(fèi)者保護(hù)局。2014年4月9日，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB）和美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）宣布與美國(guó)第二大銀行美國(guó)銀行達(dá)成和解協(xié)議，美國(guó)銀行由于誤導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買額外信用卡產(chǎn)品，以及非法對(duì)用戶未曾收到過(guò)的信用卡監(jiān)測(cè)和報(bào)告服務(wù)收費(fèi)，將支付7.72億美元罰款和退款。CFPB自成立以來(lái)，主動(dòng)出擊、積極作為，在具體運(yùn)作過(guò)程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，在后金融危機(jī)時(shí)代對(duì)加強(qiáng)華爾街金融監(jiān)管、強(qiáng)化金融消費(fèi)者的保護(hù)和提振美國(guó)經(jīng)濟(jì)起到了積極作用。筆者以為，美銀案例以及CFPB的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、維護(hù)金融穩(wěn)定乃至社會(huì)穩(wěn)定具有很強(qiáng)的借鑒意義。

一、美銀案例概況、CFPB成立背景及主要做法

（一）美銀案例概況

CFPB稱，2010-2012年間，美國(guó)銀行向消費(fèi)者推銷了兩種信用保護(hù)附加服務(wù)，該服務(wù)允許消費(fèi)者在失去工作或面臨其他經(jīng)濟(jì)困境時(shí)獲得部分卡債減免，電話銷售員通常會(huì)就這些產(chǎn)品進(jìn)行誤導(dǎo)性宣傳;同時(shí)該行還在2000年-2011年期間違法向190萬(wàn)個(gè)賬戶收取信用檢查和報(bào)告服務(wù)費(fèi)，但并未提供服務(wù)。對(duì)此，美國(guó)銀行沒(méi)有承認(rèn)也沒(méi)有否認(rèn)違規(guī)操作，只是聲稱已在2011年12月停止銷售身份信息防盜產(chǎn)品，在2012年8月停止上述支付保護(hù)產(chǎn)品，并已向大部分相關(guān)消費(fèi)者退款。最終，美國(guó)銀行與CFPB和OCC達(dá)成和解，即美國(guó)銀行向CFPB和OCC分別支付2000萬(wàn)美元和2500萬(wàn)美元罰金，其余7.27億美元退還給消費(fèi)者。美國(guó)銀行最后還表示，其對(duì)消費(fèi)者承諾的退款金額實(shí)際為7.38億美元，要大于和解中達(dá)成的金額。此次和解是美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信用卡附加服務(wù)方面贏得的最大一宗和解案，CFPB在和解中要求的退款金額也為歷史之最。

（二）CFPB成立的背景

2008年國(guó)際金融危機(jī)凸顯金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足。危機(jī)發(fā)生后，以美、英為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家和一些國(guó)際金融組織充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益對(duì)于維護(hù)社會(huì)公眾對(duì)金融體系的信心和金融體系穩(wěn)定的重要性，忽視對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，會(huì)破壞金融機(jī)構(gòu)賴以發(fā)展的公眾基礎(chǔ)，從而危及整個(gè)金融穩(wěn)定乃至社會(huì)穩(wěn)定。因此，有關(guān)國(guó)際組織和政府紛紛通過(guò)改革相關(guān)立法和監(jiān)管體制，進(jìn)一步加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)，以修復(fù)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的制度性缺陷，使得金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)與宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管成為金融改革的三條主線。2010年4月英國(guó)拆分金融服務(wù)監(jiān)管局，成立金融市場(chǎng)行為監(jiān)管局，履行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。2010年7月21日，美國(guó)頒布了20世紀(jì)30年代以來(lái)最全面、最嚴(yán)厲的金融改革法案——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，這部法律從根本上改變了美國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管格局，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)做了全面規(guī)定，并整合原本四分五裂的個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)體系，在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)部設(shè)立了一個(gè)專業(yè)性消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局，即CFPB。該法的實(shí)施對(duì)美國(guó)金融體系產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊，并將影響全球金融監(jiān)管改革的下一步走向。

（三）CFPB的主要做法

1.出臺(tái)全方位的消費(fèi)者保護(hù)規(guī)則。CFPB已經(jīng)頒布諸多規(guī)則，比如更新IT系統(tǒng)、修改業(yè)務(wù)流程、相關(guān)員工培訓(xùn)等，涉及住房按揭貸款、學(xué)生貸款、電子匯兌、信用報(bào)告等領(lǐng)域，每頒布一項(xiàng)規(guī)定，都對(duì)推動(dòng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)起到了積極作用。

2.加大問(wèn)責(zé)和處罰力度。通過(guò)派駐“金融警察”、永久性查帳和內(nèi)部營(yíng)運(yùn)督導(dǎo)以及約談公司主管等方式，對(duì)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為予以制裁，加大對(duì)違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)力度。CFPB從2011年中期開始運(yùn)營(yíng)至今已就信用卡附加產(chǎn)品違規(guī)方面開出5張巨額罰單（包含罰款和退款，下同），其中2012年7月向美國(guó)第一資本金融公司開出2.1億美元罰單，2013年9月向美國(guó)第一大銀行摩根大通開出3.89億美元罰單。此外還對(duì)“美國(guó)運(yùn)通”、“發(fā)現(xiàn)金融服務(wù)”等行業(yè)巨頭課以罰款。

3.建立網(wǎng)絡(luò)投訴機(jī)制。CFPB建立了網(wǎng)絡(luò)投訴機(jī)制，消費(fèi)者可通過(guò)CFPB網(wǎng)站提交投訴，并可查閱投訴受理進(jìn)程，目前受理的投訴主要是在銀行賬戶和服務(wù)、信用卡、信用報(bào)告、轉(zhuǎn)賬、住房按揭貸款等領(lǐng)域。網(wǎng)站上還有專門鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人士“爆料”的相關(guān)內(nèi)容。

4.提高信息透明度。CFPB要求對(duì)包括信用卡和抵押貸款在內(nèi)的金融產(chǎn)品成本、杠桿率、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及消費(fèi)者應(yīng)明確知曉的事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)披露。確定金融理財(cái)產(chǎn)品的合理杠桿率并以此為標(biāo)準(zhǔn)，其他越過(guò)合理杠桿率的產(chǎn)品會(huì)受到更多的監(jiān)督。

5.進(jìn)行金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)測(cè)和研究。 CPFB內(nèi)部專設(shè)研究部門，研究、分析并報(bào)告金融市場(chǎng)上有關(guān)金融消費(fèi)者產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。研究重點(diǎn)分為兩類。一是金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)方面的情況，包括其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、法院、投訴等涉及的同類問(wèn)題。二是金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題的分析。此類報(bào)告向消費(fèi)者介紹金融產(chǎn)品和服務(wù)的特征、成本、收益和風(fēng)險(xiǎn)，保障消費(fèi)者的充分知情權(quán)，同時(shí)，報(bào)告還披露金融產(chǎn)品和服務(wù)交易的管理情況，包括產(chǎn)品和服務(wù)的成本、費(fèi)用及數(shù)據(jù)處理等。

二、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）為維護(hù)金融穩(wěn)定，應(yīng)進(jìn)一步加大金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)力度。金融市場(chǎng)上，作為市場(chǎng)交易的雙方，金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)是金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的兩個(gè)方面，有著不可分割的聯(lián)系。隨著我國(guó)金融產(chǎn)品和服務(wù)形式的多樣化、差異化發(fā)展，金融消費(fèi)日益滲透到社會(huì)公眾日常生活領(lǐng)域。由于違規(guī)成本低，各地金融消費(fèi)糾紛日益增多。上海高院《2013年度上海法院金融商事審判白皮書》顯示，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)包括期貨公司以委托理財(cái)為名違規(guī)從事融資業(yè)務(wù);保險(xiǎn)公司放任他人代被保險(xiǎn)人簽名造成合同無(wú)效;銀行在辦理消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)時(shí)捆綁銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)員工為完成銷售任務(wù)進(jìn)行不當(dāng)宣傳和推銷，為促成交易放任借款人提供虛假信息等。這些糾紛大大損害了金融業(yè)的社會(huì)形象和社會(huì)信譽(yù)，侵蝕了金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管制度主要是站在金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)設(shè)計(jì)，對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的制度建設(shè)，至今沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)。新修訂的、被寄予厚望的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只字未提金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)，其中籠統(tǒng)涉及的“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，懲處經(jīng)營(yíng)者在提供商品和服務(wù)中侵害消費(fèi)者合法權(quán)益的違法犯罪行為”，也因缺乏金融領(lǐng)域下位法的配套而成了“空中樓閣”。導(dǎo)致各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在推進(jìn)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作，因缺少法律法規(guī)的強(qiáng)力支撐顯得約束不足、懲處無(wú)力。國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)已十分迫切。

（二）為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)進(jìn)一步加大金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的工作力度。美國(guó)銀行因?yàn)椤罢`導(dǎo)性宣傳”、“欺騙性銷售”、“不合理收費(fèi)”等理由便遭來(lái)巨額處罰，折射了美國(guó)糾維金融業(yè)社會(huì)形象、穩(wěn)定金融業(yè)社會(huì)公眾基礎(chǔ)的堅(jiān)定決心。正如CFPB負(fù)責(zé)人理查德·科德雷所說(shuō)：“我們一直就企業(yè)的信用卡附加產(chǎn)品違規(guī)行為發(fā)出警告”，“美國(guó)銀行既欺騙消費(fèi)者，又對(duì)不佳的服務(wù)進(jìn)行不合理收費(fèi)。我們不會(huì)容忍這些行為，并將在懲罰市場(chǎng)中無(wú)理對(duì)待消費(fèi)者的企業(yè)繼續(xù)保持警覺(jué)”。反觀國(guó)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的案例越來(lái)越多。上海高院白皮書顯示，2010年-2013年，上海法院受理一審涉金融消費(fèi)權(quán)益糾紛案件59181件，占同期一審金融商事收案總數(shù)的61%，且收案數(shù)量呈逐年飆升態(tài)勢(shì)，如2010年-2013年汽車消費(fèi)貸款糾紛案件數(shù)量分別為70件、155件、6037件、7097件。盡管如此，卻鮮有金融機(jī)構(gòu)因侵犯消費(fèi)者權(quán)益而被監(jiān)管部門處罰的案例。于是，當(dāng)消費(fèi)者認(rèn)為被“欺騙”或權(quán)益受到損害時(shí)，常常尋求自己的力量來(lái)解決，除了訴諸法院等正常手段外，圍堵銀行等非正常手段也成了消費(fèi)者普遍采取的方式之一。今年2月19日松花江號(hào)信托違約后，投資者先后于3月24日和4月28日圍堵建行總行，理由是“在購(gòu)買的時(shí)候，我們享受了‘一站式服務(wù)非常的‘強(qiáng)勢(shì)和‘有保證。甚至有很多支行行長(zhǎng)親自出面進(jìn)行推薦，說(shuō)此款信托計(jì)劃是經(jīng)過(guò)建設(shè)銀行總行審批通過(guò)的信托計(jì)劃，企業(yè)資質(zhì)優(yōu)良，是建行AAA級(jí)客戶，還款完全沒(méi)有問(wèn)題，是一款‘無(wú)風(fēng)險(xiǎn)高收益的理財(cái)產(chǎn)品。”有分析人士認(rèn)為，銀行內(nèi)部人員或者部門為了本部門和個(gè)人利益最大化，不惜隱瞞產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，有意夸大產(chǎn)品的安全性和收益，以忽悠儲(chǔ)戶購(gòu)買，從而讓自己獲益，甚至銀行員工在銀行不知情的情況下，冒充銀行名義向客戶銷售產(chǎn)品，而客戶由于在銀行網(wǎng)點(diǎn)辦理，有銀行信用擔(dān)保，有銀行員工作證，輕易相信夸大宣傳，最后產(chǎn)品兌付出現(xiàn)問(wèn)題才恍然大悟。像這樣宣傳以銀行信用來(lái)“背書”、后果卻不以銀行信用來(lái)兜底的金融消費(fèi)糾紛在各地常有發(fā)生。現(xiàn)實(shí)情況表明，進(jìn)一步加大金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作力度，建立一個(gè)理性和諧的金融消費(fèi)秩序，避免金融消費(fèi)糾紛陷入醫(yī)患糾紛式的兩難境地已刻不容緩。

（三）為維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，應(yīng)進(jìn)一步豐富金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法方式。從上述案例來(lái)看，美國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)的處罰方式是：處以罰款，并將違法所得退還消費(fèi)者，即“打一棒子，并讓你怎么吃進(jìn)去的怎么‘退回去”。而我國(guó)一般是：沒(méi)收違法所得，并處罰款，即“打一棒子，并讓你怎么吃進(jìn)去的怎么‘吐出來(lái)”?！巴恕迸c“吐”一字之差，雖然對(duì)違規(guī)主體的處罰表面都一樣，但結(jié)果卻大不相同：美國(guó)是既罰又退，受害者得到了補(bǔ)償，我國(guó)只罰不退，受害者沒(méi)有補(bǔ)償;美國(guó)除了巨額罰金外，還要讓違規(guī)者花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力將違法所得退還給幾百萬(wàn)的受害者，我國(guó)則違法所得與罰金一并繳納，簡(jiǎn)單“省事”得多，“財(cái)大氣粗”的金融機(jī)構(gòu)或許會(huì)對(duì)罰款“不屑一顧”：“不就是出點(diǎn)錢嘛”。在最新的2014福布斯全球企業(yè)2000強(qiáng)榜單上，我國(guó)工、建、農(nóng)、中四大國(guó)有商業(yè)銀行分列1、2、3、9位，即便中國(guó)銀行其利潤(rùn)也高達(dá)255億美元，比摩根大通多82億美元。經(jīng)過(guò)改革開放后特別是近十年來(lái)的快速發(fā)展，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)已不再“弱不禁風(fēng)”“不堪一罰”。顯然美國(guó)的方式更能讓違規(guī)者“記憶深刻”，懲治與教育的效果更好。因此，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作不僅要讓違規(guī)者受到懲罰，還要讓受害者得到補(bǔ)償，更要讓違規(guī)者付出金錢以外更多的代價(jià)，達(dá)到“殺猴給雞看”的警示效果。

（四）為提高金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的效率，應(yīng)加快金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。從CFPB保護(hù)金融消費(fèi)權(quán)益的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完善的網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了重要作用。因此，建議金融監(jiān)管部門盡快建立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)網(wǎng)站，建立金融消費(fèi)網(wǎng)上投訴機(jī)制，讓消費(fèi)者足不出戶即可實(shí)現(xiàn)投訴，以降低投訴成本，提高消費(fèi)者維權(quán)的積極性。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)部門要結(jié)合日常受理的投訴案件，定期通過(guò)網(wǎng)站向公眾發(fā)布金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)測(cè)與分析報(bào)告，確保對(duì)正在違規(guī)或?qū)⒁`規(guī)的金融機(jī)構(gòu)起到警示作用，對(duì)廣大被“蒙蔽“的消費(fèi)者起到警醒的作用。同時(shí)，要求金融機(jī)構(gòu)提高信息透明度，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)開發(fā)的各類金融產(chǎn)品，其成本、杠桿率、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及消費(fèi)者應(yīng)明確知曉的事項(xiàng)須提前在該網(wǎng)站進(jìn)行披露，讓消費(fèi)者明明白白消費(fèi)，達(dá)到“股市有風(fēng)險(xiǎn)，投資須謹(jǐn)慎”的教育效果，從而建立一個(gè)“公開透明、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的金融消費(fèi)環(huán)境。