“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機(jī)制分析

鄭 莉，劉逸文

(哈爾濱工程大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，哈爾濱 150001)

社會(huì)學(xué)研究·墾區(qū)社會(huì)治理專題·

“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機(jī)制分析

鄭 莉，劉逸文

(哈爾濱工程大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，哈爾濱 150001)

主持人語:

黑龍江農(nóng)墾發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀以及存在的問題一直備受關(guān)注。從建國初期“北大荒”戍邊屯墾至今，這里的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、地區(qū)行政和社會(huì)治理等相關(guān)組織和功能纏繞并生于一體，形成了一種“黨政企社”合一的體制。作為一種“特殊單位制”，農(nóng)墾68年的歷史涉及了中國從建國至今在農(nóng)村和城市的一系列制度改革，其復(fù)雜性超越了許多單位組織。農(nóng)墾在發(fā)展變遷中所呈現(xiàn)的“政企分開”與“政企合一”的雙重面向成為我們探索墾區(qū)治理模式的切入點(diǎn)。我們從宏觀層面的墾區(qū)治理和微觀層面的墾區(qū)居民社會(huì)心態(tài)以及墾區(qū)的社會(huì)文化價(jià)值三個(gè)方面對農(nóng)墾這一特殊單位制進(jìn)行了研究。

《“歷史”、“效率”與“合法性”:單位制變遷的機(jī)制分析》試圖從“長期動(dòng)態(tài)學(xué)”的角度，運(yùn)用新制度主義中歷史、效率與合法性的三重機(jī)制對黑龍江農(nóng)墾這一特殊個(gè)案的變遷歷程進(jìn)行剖析，展示其在不同歷史發(fā)展階段的組織結(jié)構(gòu)和行為特征，以此對農(nóng)墾當(dāng)下的變遷困境和未來走向提供反思與借鑒?！渡鐣?huì)層級(jí)認(rèn)同與社會(huì)公平感:墾區(qū)文化與墾區(qū)身份認(rèn)同的調(diào)節(jié)作用》通過對黑龍江墾區(qū)居民的社會(huì)心態(tài)進(jìn)行問卷調(diào)查，從墾區(qū)居民對自己所處社會(huì)地位、階層水平的主觀評價(jià)，即通過社會(huì)層級(jí)認(rèn)同來分析人們對社會(huì)現(xiàn)實(shí)公平程度的評價(jià)?！丁皯?yīng)然”與“實(shí)然”社會(huì)文化價(jià)值特點(diǎn)與影響》則從社會(huì)生態(tài)心理學(xué)和主體間理論視角出發(fā)，從“實(shí)然”和“應(yīng)然”兩個(gè)層面對社會(huì)文化價(jià)值進(jìn)行了地區(qū)對比分析。

主持人:鄭 莉

黑龍江農(nóng)墾經(jīng)歷了“供給制—計(jì)劃體制—層層包干制—家庭農(nóng)場承包制—現(xiàn)代企業(yè)制度”的變革，而其社會(huì)管理制度則經(jīng)歷了初期的“場辦社會(huì)”—“軍政企社”高度合一的“條塊管理”之下的區(qū)域治理以及“內(nèi)部政企分開”的變遷。農(nóng)墾的發(fā)展經(jīng)歷了新中國從建國至今在農(nóng)村和城市的一系列制度改革，其復(fù)雜性超越了許多單位組織。它的功能分化不徹底、行政色彩濃厚、契約性不強(qiáng)，反映了這類“限制介入性大型國企”在當(dāng)下改革的困境。透過歷史、效率和合法性三種機(jī)制的作用和關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)墾不同機(jī)制之間的相互依存與沖突，源于國家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理層面上的變化。有兩個(gè)可以探討的改革思路:一是由不同組織提供多元化治理，即采取“政企分開”的模式;二是成立管理委員會(huì)，賦予其相應(yīng)的財(cái)稅職能，實(shí)現(xiàn)新型的“政企合一”。

新制度主義;單位制;黑龍江農(nóng)墾;制度變遷

中國東北坐落著國內(nèi)最大的國有農(nóng)場群——黑龍江農(nóng)墾。自建國初期的“北大荒”戍邊屯墾至今，這里的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、地區(qū)行政和社會(huì)治理等相關(guān)組織和功能纏繞并生于一體，形成了一種“黨政企社”合一的體制。從歷史上看，隨著復(fù)轉(zhuǎn)官兵、支邊青年等政策性移民群體的涌入，在原有社會(huì)組織不完備、缺乏社會(huì)依托的條件下，農(nóng)場不僅從事生產(chǎn)經(jīng)營，更承擔(dān)了社會(huì)建設(shè)的職能，即“場辦社會(huì)”。而從空間上看，墾區(qū)連片分布的農(nóng)場與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域復(fù)雜交錯(cuò)，管理歸屬難以厘清，形成了“大企業(yè)、小政府”的治理特色。這種集生產(chǎn)、政治、社會(huì)整合與福利等功能于一體的特征和典型的“單位制”①研究單位時(shí)采用的概念十分復(fù)雜，總的來說包含兩類:一類是“單位”“單位組織”，主要指涉一種組織形式;一類是“單位體制”“單位制度”，主要指涉一種社會(huì)制度結(jié)構(gòu)。制度與實(shí)現(xiàn)它的組織密不可分，因此本文的“單位制”包含“單位”在組織和制度兩個(gè)層面的涵義，其定義為:一種組織和制度，它基于中國獨(dú)特的政治和經(jīng)濟(jì)制度而形成，是國家組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、資源分配，進(jìn)行社會(huì)控制和治理的實(shí)現(xiàn)形式，其特征包括功能合一、政企不分、為成員提供社會(huì)服務(wù)等。十分相似。

改革開放以來，農(nóng)墾經(jīng)歷了兩種制度變革:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式由高度集體化計(jì)劃體制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制;二是對“生產(chǎn)經(jīng)營”和“行政管理”合一的單位體制進(jìn)行分解，分別成立北大荒農(nóng)墾集團(tuán)與社會(huì)行政管理委員會(huì)。然而，農(nóng)墾改革中卻呈現(xiàn)出兩種對立的傾向，即:一方面試圖“政企分開”，通過剝離行政和社會(huì)職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度以追求效率的最大化;另一方面又履行著行政管理和社會(huì)服務(wù)的“事權(quán)”，甚至試圖通過“建政”“設(shè)市”來進(jìn)行區(qū)域治理。

這一矛盾背后，體現(xiàn)的是農(nóng)墾這一“特殊單位制”②黑龍江農(nóng)墾具有典型單位制的基本特征，但作為地域廣闊的農(nóng)業(yè)企業(yè)，又區(qū)別于城市中以工業(yè)為主的單位制。在市場轉(zhuǎn)型中的獨(dú)特性。通過一系列的改革試驗(yàn)，農(nóng)墾創(chuàng)造了一種“內(nèi)部政企分開”模式，即名義上成立兩套組織系統(tǒng):“農(nóng)墾總局—管局—農(nóng)場的社會(huì)行政管理委員會(huì)”承擔(dān)社會(huì)行政管理職能;“北大荒集團(tuán)總公司—分公司—國有農(nóng)場及國有控股非農(nóng)企業(yè)”承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營職能，兩套系統(tǒng)盡量在職能、機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、費(fèi)用、核算上分開。但在實(shí)際運(yùn)營中，總局和總公司、管理局和分公司、上市農(nóng)場所組建的公司和農(nóng)場的社會(huì)行政管理委員會(huì)仍然合署辦公，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”。農(nóng)墾“黨政企社”合一的局面反而變得更為復(fù)雜。農(nóng)墾的組織和制度改革仍然在各種矛盾中進(jìn)行，其發(fā)展現(xiàn)狀似乎還無法驗(yàn)證一些學(xué)者的觀點(diǎn)，即單位功能將從不斷剝離直至最終消解，形成“后單位社會(huì)”③參見路風(fēng):《單位:一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國社會(huì)科學(xué)》，1989年第1期;曹錦清，陳中亞:《走出理想城堡——中國“單位”現(xiàn)象研究》，海天出版社，1997年版;田毅鵬:《“典型單位制”的起源和形成》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第4期。;相反，它所呈現(xiàn)的是，中國出現(xiàn)了體制內(nèi)和體制外劃分的“新二元社會(huì)”結(jié)構(gòu)④參見李路路:《論“單位”研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2002年第5期;李漢林:《變遷中的中國單位制度:回顧中的思考》，《社會(huì)》，2008年第3期;余紅，劉欣:《單位與代際地位流動(dòng):單位制在衰落嗎?》，《社會(huì)學(xué)研究》，2004年第6期。，“單位制社會(huì)”與“市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)”呈現(xiàn)出并存和互動(dòng)而非取代的關(guān)系⑤參見劉平:《新二元社會(huì)與中國社會(huì)轉(zhuǎn)型研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2007年第1期。，甚至“單位制”與市場機(jī)制并存還會(huì)持續(xù)很長時(shí)間⑥參見孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華:《改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會(huì)科學(xué)》，1994第2期;李路路，李漢林，王奮宇:《中國的單位現(xiàn)象與體制改革》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊(香港)》，1994年春季卷;劉建軍:《單位中國——社會(huì)調(diào)控體系中的個(gè)人、組織與國家》，天津人民出版社，2000年版。。因此，本文試圖從“長期動(dòng)態(tài)學(xué)”的角度，運(yùn)用新制度主義中歷史、效率與合法性的三重機(jī)制對黑龍江農(nóng)墾這一特殊個(gè)案的變遷歷程進(jìn)行剖析，展示其在不同歷史發(fā)展階段的組織結(jié)構(gòu)和行為特征，以此對農(nóng)墾當(dāng)下的變遷困境和未來的走向提供反思與借鑒。

一、研究個(gè)案

黑龍江農(nóng)墾(又稱墾區(qū)，以下將簡稱農(nóng)墾)是我國目前最大的國有農(nóng)場群，位于東北松嫩平原、三江平原和小興安嶺山麓的黑土帶上，總面積約5.62萬平方公里。自1947年北大荒開墾至今，這里已累計(jì)生產(chǎn)糧食3 065.3億公斤⑦引自2013年黑龍江省農(nóng)墾總局經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。，是我國重要的商品糧基地和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)區(qū)域。歷經(jīng)68年來的發(fā)展，這里的生產(chǎn)經(jīng)營體制和社會(huì)治理模式發(fā)生了一系列的變革，形成了“黨政企社”復(fù)雜纏繞的制度和組織形式。

本研究的主要調(diào)查對象是墾區(qū)最高管理者——黑龍江農(nóng)墾總局(以下簡稱總局)，它是國家農(nóng)業(yè)部和黑龍江省人民政府的直屬機(jī)構(gòu)?？偩滞ㄟ^9個(gè)管理局管理著113個(gè)國有農(nóng)場、918家企業(yè)以及750多個(gè)事業(yè)單位，它們分布在黑龍江境內(nèi)的12個(gè)市，人口約170萬?？偩衷?998年成立了黑龍江北大荒集團(tuán)總公司(以下簡稱總公司)，與總局并列，實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”的內(nèi)部政企分開模式，所轄的各個(gè)管理局也按照此模式分別成立北大荒集團(tuán)分公司，形成了一種政府與公司組織一體化的形態(tài)和體制。

黑龍江農(nóng)墾總局下轄9個(gè)管理局(相當(dāng)于縣)，管理局之下是數(shù)個(gè)農(nóng)場(相當(dāng)于鄉(xiāng))，農(nóng)場之下又有具體負(fù)責(zé)生產(chǎn)的管理區(qū)(撤隊(duì)并區(qū)前叫生產(chǎn)隊(duì)，可比照行政村來理解)。本研究選取了9個(gè)管理局之一的BQL管局作為調(diào)查對象，該管局下轄14個(gè)農(nóng)場，其局機(jī)關(guān)設(shè)立在它所管轄的BQL農(nóng)場。BQL農(nóng)場是1950年建立的國有農(nóng)場，位于HG市、LB縣、HB林業(yè)局交界處，下轄8個(gè)管理區(qū)，總?cè)丝诩s2.7萬，在冊職工6 000人。農(nóng)場場區(qū)總面積107.8萬畝，其中耕地44萬畝，主要種植玉米、水稻、大豆及經(jīng)濟(jì)作物。由于經(jīng)營較好，BQL農(nóng)場也是參與上市的農(nóng)場之一，再加上它是局機(jī)關(guān)所在地，因此頗具典型性。

黑龍江農(nóng)墾作為一種“特殊單位制”，其制度和組織本身就是一種復(fù)雜的體系，很難簡單用某一種機(jī)制去解釋。它是一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，其制度涉及集體農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營上的安排。農(nóng)墾作為由上百個(gè)農(nóng)場組成的系統(tǒng)，還建立了一套完善的地方行政體系，并且在歷史上還曾有過軍事化管理的傳統(tǒng)，因而其組織架構(gòu)和管理模式區(qū)別于普通的生產(chǎn)組織。最后，由于特殊的歷史和區(qū)位因素，農(nóng)墾在當(dāng)?shù)匕缪葜鐣?huì)管理和服務(wù)者的角色，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期存在的特殊社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。由此可見，農(nóng)墾制度在不同層面上具有不同意義。研究個(gè)案本身的復(fù)雜性告訴我們，只有應(yīng)用多重理論邏輯，才能揭示農(nóng)墾作為一種企業(yè)制度、行政體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)意義三方面的制度變遷。

二、多重理論邏輯的分析框架

本文試圖將新制度主義的三種流派——?dú)v史制度主義、理性選擇制度主義與社會(huì)學(xué)制度主義相融合，以“多重理論邏輯”為分析框架，分析如下三個(gè)問題:(1)將歷史、效率、合法性三種機(jī)制同時(shí)納入，分析其各自在農(nóng)墾變遷中所發(fā)揮的作用、產(chǎn)生的結(jié)果;(2)分析三種機(jī)制之間的相互作用，探討它們之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，并關(guān)注這種關(guān)系結(jié)構(gòu)隨著時(shí)間變化的過程;(3)試圖運(yùn)用三大機(jī)制的分析來揭示農(nóng)墾變遷過程中出現(xiàn)的張力與困境。

從表1可知，三種新制度主義流派所運(yùn)用的研究方法和分析思路都存在很大差異:歷史制度主義重視制度變遷的結(jié)構(gòu)性，理性選擇制度主義側(cè)重微觀行動(dòng)者，社會(huì)學(xué)制度主義則關(guān)注宏觀社會(huì)環(huán)境的影響。為了克服不同流派研究方法上的沖突，實(shí)現(xiàn)分析層面上的綜合，即將行動(dòng)主體(組織)和宏觀的歷史、結(jié)構(gòu)因素(組織環(huán)境)結(jié)合起來。本研究借鑒組織社會(huì)學(xué)的相關(guān)內(nèi)容，將“再分配體制下的制度化組織變遷”［1］作為分析的主要思路①參見李猛，周飛舟，李康:《單位:制度化組織的內(nèi)部機(jī)制》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)，1996年第16期。文中將單位組織定義為“再分配體制下的制度化組織”，提出任何組織都具有兩方面性質(zhì)，即“依據(jù)效率原則的技術(shù)性質(zhì)和適應(yīng)一定制度框架的制度安排原則的儀式性質(zhì)”，完全依據(jù)效率原則的組織是“技術(shù)性組織”，完全依據(jù)制度安排原則的組織是“制度化組織”。。制度學(xué)者強(qiáng)調(diào)，組織必須適應(yīng)環(huán)境才能生存，所以必須從組織環(huán)境的角度解釋組織行為。在組織社會(huì)學(xué)的研究中，組織主要面對技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。技術(shù)環(huán)境是指“在其中組織的一種產(chǎn)品和服務(wù)得以生產(chǎn)并在一個(gè)市場中進(jìn)行交換，這樣的組織因?yàn)閷ζ渖a(chǎn)系統(tǒng)有效地和充分地控制而獲得回報(bào)”，制度環(huán)境是“以具有完善的規(guī)則和要求為特征的環(huán)境，如果其中的個(gè)體組織想獲得支持和合法性就必須接受這些規(guī)則和要求”［2］。本文在這兩種環(huán)境外，加入了歷史環(huán)境，它是指組織所在的具體時(shí)空環(huán)境、歷史背景和既存制度，它們構(gòu)成組織變遷的阻礙因素以及可利用的資源。歷史環(huán)境是上一個(gè)階段組織變遷的結(jié)果，而組織當(dāng)下的變遷又構(gòu)成下一次組織制度變遷的起點(diǎn)，這體現(xiàn)了歷史制度主義所強(qiáng)調(diào)的制度變遷的結(jié)構(gòu)性。

表1 三種理論分析一覽表

技術(shù)環(huán)境通過效率機(jī)制影響組織，制度環(huán)境通過合法性機(jī)制影響組織，歷史環(huán)境則通過歷史機(jī)制影響組織。反過來，組織通過不同的機(jī)制作用進(jìn)行變遷，以提高對三種環(huán)境的適應(yīng)程度，增加自身的生存可能。三種環(huán)境對組織的要求常常是不一致的，這導(dǎo)致不同變遷機(jī)制之間或協(xié)調(diào)或沖突，進(jìn)而組成機(jī)制之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)對組織產(chǎn)生影響，導(dǎo)致組織變遷，形成新的組織結(jié)構(gòu)和形態(tài)。這一結(jié)構(gòu)還會(huì)隨著時(shí)間有所變化，它們可以用來解釋制度變遷的方向和路徑。

三、農(nóng)墾制度變遷的三種機(jī)制分析

(一)兵團(tuán)時(shí)期:高度“制度化”與低度“技術(shù)性”并存

所謂兵團(tuán)時(shí)期，是指從1947年農(nóng)墾創(chuàng)立到1976年黑龍江生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)解體，它涉及農(nóng)墾制度的最初起源，也是農(nóng)墾在后兩個(gè)時(shí)期體制變遷的基礎(chǔ)。生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)將農(nóng)村的人民公社、城市的工業(yè)企業(yè)以及部隊(duì)編制進(jìn)行了結(jié)合，形成“黨、政、軍、企四權(quán)合一，工、農(nóng)、兵、學(xué)、商五位一體”的形態(tài)，集生產(chǎn)、邊防、屯墾等功能于一身，便于國家直接控制調(diào)動(dòng)。在這種情況下，農(nóng)墾和所有單位組織一樣，扮演著國家的“部件”的角色，沒有自主性。其代表的行動(dòng)者實(shí)際上不是農(nóng)墾組織本身或者其內(nèi)部的員工，它的制度建設(shè)和變遷基本由國家直接推動(dòng)。既然變遷主體是國家，其行動(dòng)邏輯也只能從國家的角度去理解。作為當(dāng)時(shí)的治理主體，國家在當(dāng)?shù)鼐徒?jīng)濟(jì)發(fā)展和政治整合兩個(gè)目的來說，軍事和政治控制的目的高于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的目的;就經(jīng)濟(jì)本身來說，城市中的工業(yè)現(xiàn)代化高于農(nóng)村中農(nóng)業(yè)的建設(shè)。國家的行動(dòng)邏輯導(dǎo)致農(nóng)墾組織本身的技術(shù)性要求低，合法性要求高。因此兵團(tuán)時(shí)期的主導(dǎo)機(jī)制是歷史機(jī)制。同時(shí)，合法性壓制效率機(jī)制，使農(nóng)墾具有高度“制度化”與低度“技術(shù)性”的特征。

(二)農(nóng)墾組織系統(tǒng)成形時(shí)期:“制度化”的相對弱化與“技術(shù)性”的相對提升

這一時(shí)期從1976年總局成立到90年代末。伴隨著改革開放，農(nóng)墾逐步建立起層層的財(cái)務(wù)包干制和家庭農(nóng)場承包制。從機(jī)制之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，隨著效率和市場因素逐步獲得國家意識(shí)形態(tài)的承認(rèn)以及技術(shù)環(huán)境的從弱到強(qiáng)，合法性機(jī)制對效率機(jī)制的壓制消失，轉(zhuǎn)而與效率機(jī)制形成“共存”與“合作”的關(guān)系。而歷史機(jī)制的作用，主要體現(xiàn)在“場辦社會(huì)”的歷史延續(xù)，這導(dǎo)致了農(nóng)墾區(qū)域治理角色的強(qiáng)化。

1.由政府直接治理向市場治理過渡。從行動(dòng)主體的角度來看，這一時(shí)期的制度變遷是以國家政策的形式推動(dòng)的，屬于強(qiáng)制性制度變遷。此時(shí)，農(nóng)墾的生產(chǎn)經(jīng)營制度體現(xiàn)了高效率的承包制逐步代替低效率的計(jì)劃體制。推動(dòng)這一過程的主體仍然是政府，政府具有明確的目的性，它體現(xiàn)了國家行動(dòng)邏輯的變化:即經(jīng)濟(jì)和效率訴求取代了軍事和政治控制訴求。對農(nóng)墾來說，它在財(cái)務(wù)包干體制下不能再吃國家的“大鍋飯”，必須自負(fù)盈虧，這促使它將包干的壓力逐級(jí)分配，推進(jìn)農(nóng)墾內(nèi)部改革，最終以興辦家庭農(nóng)場的形式將責(zé)任落實(shí)到了直接生產(chǎn)者。

對農(nóng)墾和職工而言，這一制度變遷并沒有體現(xiàn)出他們的主體地位，因?yàn)樗麄儾]有完全成為自負(fù)盈虧的主體，農(nóng)墾推進(jìn)家庭農(nóng)場責(zé)任制所遭遇的困難表明了這一點(diǎn)。家庭農(nóng)場實(shí)行以后，責(zé)任被落實(shí)到具體的職工，反而使他們的生產(chǎn)經(jīng)營有了更多風(fēng)險(xiǎn)，因此職工對家庭農(nóng)場一開始采取的是抵制態(tài)度，認(rèn)為它會(huì)影響全民所有制的性質(zhì)，進(jìn)而影響職工各種福利待遇。在BQL農(nóng)場訪談時(shí)，農(nóng)戶們普遍反映，直到近幾年，由于糧食價(jià)格提高和國家實(shí)行糧食直補(bǔ)，愿意從事家庭農(nóng)場生產(chǎn)的職工才真正多起來。改革初期為減少阻力，農(nóng)場對家庭農(nóng)場的“兩費(fèi)”——生活費(fèi)和生產(chǎn)費(fèi)實(shí)行記賬墊付，年終決算時(shí)收繳。由于家庭農(nóng)場負(fù)盈不負(fù)虧，所有經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)全部集中到“大農(nóng)場”，造成“小農(nóng)場”欠“大農(nóng)場”，“大農(nóng)場”欠國家的“三角債”，使許多農(nóng)場陷入“貸(款)—墊(資)—掛(賬)”的不良循環(huán)。這一現(xiàn)實(shí)給農(nóng)場造成巨大債務(wù)負(fù)擔(dān)，直到2001年，墾區(qū)家庭農(nóng)場生活費(fèi)和生產(chǎn)費(fèi)的自理率才基本達(dá)到100％①引自2001年黑龍江省農(nóng)墾總局經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。。

2.歷史機(jī)制推動(dòng)“場辦社會(huì)”到“區(qū)域治理”。路徑依賴是歷史機(jī)制最重要的特征。諾斯最早在分析國家經(jīng)濟(jì)制度變遷時(shí)指出了路徑依賴現(xiàn)象:它廣義上是指“歷史上某一時(shí)間已經(jīng)發(fā)生的事件將影響其后發(fā)生的一系列事件”［3］147，狹義上是指“某一國家和地區(qū)一旦按照某個(gè)軌跡開始發(fā)展，改變發(fā)展道路的成本非常高，盡管存在其他道路選擇，但已建立的制度會(huì)阻礙對初始選擇的改變”［3］149。從定義上看，路徑依賴是指制度的自我強(qiáng)化，即一種制度或組織形式一旦確立，不論它帶來的效果如何，都有一種自我捍衛(wèi)和自我強(qiáng)化的傾向，這使得扭轉(zhuǎn)和退出該制度隨著時(shí)間推移越發(fā)困難［4］。歷史機(jī)制的這一作用導(dǎo)致了農(nóng)墾的“場辦社會(huì)”逐步發(fā)展為“區(qū)域治理”②1980年到1984年，農(nóng)墾系統(tǒng)設(shè)立公檢法部門，并承擔(dān)起建設(shè)、交通、環(huán)保等職能。到1992年，《黑龍江國營農(nóng)場條例》明確指出“國營農(nóng)場依法負(fù)責(zé)場區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政管理工作”。此后一直到2000年左右，省政府通過委托、授權(quán)等方式，逐步賦予農(nóng)墾系統(tǒng)除稅收以外的全部社會(huì)管理職能。。

在農(nóng)墾創(chuàng)立初期，所吸收的制度資源包括“供給制”，這一制度最大的特征是在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，生產(chǎn)、文教、軍事組織的高度集中，形成了“場辦社會(huì)”。而真正將屬地化管理完全切斷，實(shí)行“全包”的是兵團(tuán)體制。兵團(tuán)體制繼承了軍事生產(chǎn)和管理一體化的特征，為了實(shí)行一元化的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，原先屬于地方政府的政法職能也被內(nèi)化，農(nóng)場的組織設(shè)置和功能達(dá)到空前的膨脹。雖然兵團(tuán)體制后來撤銷了，但功能高度合一的社會(huì)管理制度卻隨著時(shí)間越發(fā)強(qiáng)化。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和外來人口的不斷增多，墾區(qū)不再是一個(gè)僅僅管理其職工的企業(yè)，農(nóng)墾的公共服務(wù)也不僅僅針對農(nóng)墾組織內(nèi)部，它還要對整個(gè)區(qū)域進(jìn)行治理，農(nóng)墾不只服務(wù)于“場”，已擴(kuò)展成為所在地域“區(qū)域治理”的主體。

3.合法性機(jī)制與效率機(jī)制“合作”，農(nóng)墾“技術(shù)性”提高。這一時(shí)期，農(nóng)墾雖然仍是高度“制度化”的單位組織，但它的“技術(shù)性”開始凸顯并提高，其原因主要在于效率機(jī)制的強(qiáng)化，以及合法性機(jī)制與效率機(jī)制關(guān)系的變化。

改革開放背景下，軟預(yù)算約束①科爾奈1980年在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的概念，它指:社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中資源約束型體制下的企業(yè)在生產(chǎn)過程中一味追求產(chǎn)出，不注重效率，力圖突破預(yù)算限制;在出現(xiàn)虧損或資源短缺時(shí)，可以不斷地向上級(jí)部門索取資源來彌補(bǔ)虧空。1980年代以來，“軟預(yù)算約束”成為解釋社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其企業(yè)行為的一個(gè)重要分析概念和理論思路。受到限制，單位組織所在的技術(shù)環(huán)境得到強(qiáng)化，因此，改變兵團(tuán)體制的低效，以生產(chǎn)組織管理代替軍事管理，提高生產(chǎn)效率，是農(nóng)墾制度變遷的主要目標(biāo)。這一時(shí)期的合法性也從貶斥“市場”、否定經(jīng)濟(jì)訴求、抑制高效制度等內(nèi)容，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢笆袌龌焙汀靶省薄?/p>

合法性內(nèi)容的逆轉(zhuǎn)，從根本上改變了合法性機(jī)制壓制效率機(jī)制的狀況。從農(nóng)墾各種文件中的政治話語來看，過去的體制逐步被打上一系列標(biāo)簽，諸如“吃大鍋飯”“僵化教條”“管得過死”“效率低下”等詞匯。恰恰相反，過去被認(rèn)為是“效率掛帥”的各種高效率制度，開始獲得了政治話語的承認(rèn)。墾區(qū)資料顯示，在1984到1985年間，圍繞要不要辦家庭農(nóng)場的問題出現(xiàn)了遍及全墾區(qū)的“試辦家庭農(nóng)場大討論”。在這次討論中，總局黨委統(tǒng)一組織職工對農(nóng)村改革的一號(hào)文件、中央領(lǐng)導(dǎo)的講話等進(jìn)行了學(xué)習(xí)，目的是讓職工明白，墾區(qū)必須像農(nóng)村那樣進(jìn)行改革，而試辦家庭農(nóng)場是解決國有農(nóng)場今后發(fā)展問題的方向?？梢钥闯?，在效率的機(jī)制作用遇到阻礙時(shí)，合法性機(jī)制通過政治話語和思想宣傳，能夠幫助制度變遷朝著有效率的方向繼續(xù)前進(jìn)。所以，農(nóng)墾在這一時(shí)期進(jìn)行改革，既能夠提高組織合法性，又是效率機(jī)制下的選擇。

(三)“政企分開”與“政企合一”并行時(shí)期:高“制度化”與高“技術(shù)性”并存

從90年代末以來，國有企業(yè)的改革以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心，在產(chǎn)權(quán)、資本構(gòu)成和運(yùn)營上全面實(shí)現(xiàn)公司化。作為具有自身利益訴求的日益獨(dú)立化的國有企業(yè)，農(nóng)墾的組織目標(biāo)是謀求組織的自我發(fā)展，即由“管理型單位”變?yōu)椤袄嫘蛦挝弧雹趯O立平、王漢生在《改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》一文中指出:改革以來國家與組織的關(guān)系由總體生存模式轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立生存模式，單位雖承擔(dān)著社會(huì)管理的職能，但其中心任務(wù)是滿足成員需要和謀求組織自我發(fā)展，即由“管理型單位”變?yōu)椤袄嫘蛦挝弧保鐣?huì)體制也由“管理型單位制”向“利益型單位制”轉(zhuǎn)變。。因此，農(nóng)墾需要擺脫行政干預(yù)，推進(jìn)市場化運(yùn)營，通過剝離社會(huì)職能和上市集資，追求組織經(jīng)濟(jì)利潤的增長。與此同時(shí)，作為區(qū)域治理的主體，農(nóng)墾類似于地方政府，具有為農(nóng)墾職工提供公共物品、不斷提升公共服務(wù)水平以及完善社會(huì)保障等職能。從變遷機(jī)制來看，歷史、效率、合法性三大機(jī)制間的矛盾加劇，體現(xiàn)為“政企分開”和“政企合一”③對農(nóng)墾而言，“政企分開”更多是組織內(nèi)部的，或者說形式上的，主要指“兩塊牌子”，即企業(yè)化管理的母子公司與從事行政管理和社會(huì)服務(wù)的兩套并行的系統(tǒng)，而“政企合一”更多是實(shí)質(zhì)性的，主要指“一套人馬”。的并行，這最終使得農(nóng)墾組織呈現(xiàn)出高“技術(shù)性”與高“制度化”并存的特征。

1.效率機(jī)制與合法性機(jī)制并行，加劇農(nóng)墾“技術(shù)性”特征。從效率機(jī)制自身來看，農(nóng)墾首先在產(chǎn)權(quán)和資本結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了變革，通過將契約關(guān)系引進(jìn)組織內(nèi)部，生產(chǎn)管理不斷擺脫行政束縛。而通過上市，農(nóng)墾實(shí)現(xiàn)了股份制改造，它不再僅僅是國家利益的代表，更為了股東的利益從事生產(chǎn)經(jīng)營。因此，承擔(dān)社會(huì)職能對公司來說是無效率的負(fù)擔(dān)，所以它一直在爭取“政企分開”，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營權(quán)和利潤完全歸入公司所有。

從合法性機(jī)制來看，改革開放初期到國有企業(yè)改革，國家的意識(shí)形態(tài)主要強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以“效率”為主要目標(biāo)。在這種合法性之下，農(nóng)墾借助“經(jīng)濟(jì)”“效率”的合法性話語，將“政企分開”的改革過程合法化，“社會(huì)職能剝離”和“政企分開”被認(rèn)為是市場化改革的一部分，具備了意識(shí)形態(tài)上的合法性。

那么，農(nóng)墾“政企分開”的真正受益者是誰呢?在訪談過程中，農(nóng)場管理者和職工一致認(rèn)為，農(nóng)墾的上市只對購買原始股的股東有利，而對內(nèi)部從事勞動(dòng)生產(chǎn)的職工沒有太大的影響。上市究竟意味著什么?誰又是最大的股東和效益的受益者?據(jù)一位農(nóng)場管理者介紹:

“主要是土地拿來上市了，不上市土地是農(nóng)場的，純上市以后土地沒有了，土地收入沒有了，對農(nóng)場沒好處，對總局有好處，可以融資啊;對職工收益沒關(guān)系，對股東有好處”?！皩β毠碚f，上不上市都得種地，都得包地，對總局不一樣，上市對股東有回報(bào)，總局有收益，它是最大的股東?！?/p>

所以，上市意味著農(nóng)墾的土地被當(dāng)作股份公司的資產(chǎn)進(jìn)行了運(yùn)作，農(nóng)墾本身的債務(wù)也被剝離到農(nóng)場，優(yōu)勢資源歸入上市公司。上市公司是獨(dú)立于農(nóng)墾的經(jīng)濟(jì)組織，作為經(jīng)濟(jì)組織，它不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府的社會(huì)管理職能，更不能放開預(yù)算約束，為農(nóng)墾社會(huì)管理提供公益性質(zhì)的服務(wù)，這有悖于現(xiàn)代企業(yè)組織的性質(zhì)。在這種行為邏輯之下，農(nóng)墾推行了“政企分開”。集團(tuán)公司企圖剝離農(nóng)場承擔(dān)的各種社會(huì)負(fù)擔(dān)，對股東利益的最大化負(fù)責(zé)。這一追求乍一看是符合邏輯的，是公司本來就應(yīng)該做出的理性選擇。但是，股份公司是通過農(nóng)場的土地資源上市集資的，土地歸屬于農(nóng)場(農(nóng)場代表國家)，農(nóng)場才是最大的股東。但現(xiàn)在，由于“政企分開”成立了兩套組織，最大的股東不是農(nóng)場，反而是獨(dú)立出來的所謂“公司”。所以，這里就產(chǎn)生一個(gè)問題，即農(nóng)墾追求的“政企分開”雖然在形式上具有合法性，但從產(chǎn)權(quán)上講，將國有土地的盈利進(jìn)行單位化占有是有悖于我國全民所有權(quán)的合法性的。

2.歷史機(jī)制與合法性機(jī)制并行，加劇農(nóng)墾“制度化”特征。這一時(shí)期，歷史機(jī)制與合法性機(jī)制存在一種“合作”關(guān)系，兩種機(jī)制共同導(dǎo)致了“政企合一”趨勢的增強(qiáng)。具體來說，就是社會(huì)職能和公共服務(wù)不僅沒有剝離出去，反而通過成立社會(huì)行政管理委員會(huì)專門承擔(dān)這一職能。這種機(jī)制結(jié)構(gòu)使得農(nóng)墾呈現(xiàn)出高度“制度化”的組織特征。

對農(nóng)墾來說，長期“區(qū)域治理”與“條塊分割”的財(cái)務(wù)體制是配套的制度體系。在“條”的方面，農(nóng)墾的生產(chǎn)經(jīng)營等事務(wù)由國家農(nóng)業(yè)部直線領(lǐng)導(dǎo)，在“塊”的方面，農(nóng)場的黨政工作應(yīng)該由所在地政府管理。由于行政區(qū)域歸屬的復(fù)雜以及歸屬地財(cái)力的有限，農(nóng)墾的許多公共事務(wù)實(shí)際上一直是其自身在承擔(dān)，始終沒能實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能的剝離。此外，這種功能合一的管理體制和政治組織構(gòu)架是一種公共物品，是非競爭性制度安排，因而無法像經(jīng)濟(jì)體制一樣變動(dòng)。社會(huì)管理制度難以用績效衡量，其變動(dòng)很難指定固定的受益人，因而也更難推進(jìn)其改革。這些原因造成農(nóng)墾在管理體制上的變革較為被動(dòng)，難以走出路徑依賴造成的“政企合一”。

如果說歷史機(jī)制造成“政企合一”的路徑依賴，那么合法性機(jī)制則直接幫助農(nóng)墾爭取“事權(quán)”，加劇了“政企合一”。進(jìn)入21世紀(jì)，國家的合法性內(nèi)容不再是單純地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，而是開始提倡“經(jīng)濟(jì)”與“社會(huì)”的協(xié)調(diào)發(fā)展。作為高度“制度化”的“類地方政府”的單位組織，農(nóng)墾直接受到國家合法性的形塑，其內(nèi)部管理人員政績考核的指標(biāo)必然涉及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利、社會(huì)公共服務(wù)水平的提高，所以它需要更好地履行“事權(quán)”①2010年修訂的《黑龍江墾區(qū)條例》最終以法律形式確立了農(nóng)墾在行政和社會(huì)管理方面的權(quán)力，對總局、管理局、農(nóng)場分別比照市、縣、鄉(xiāng)級(jí)政府賦予行政執(zhí)法權(quán)(財(cái)稅權(quán)除外)，市、縣人民政府和行政部門將不再對墾區(qū)履行行政管理和執(zhí)法職責(zé)，這使得“事權(quán)”上的“條塊分割”徹底結(jié)束。。另一方面，在爭取“事權(quán)”乃至“財(cái)稅權(quán)”②2012年11月黑龍江省編委發(fā)文(黑編［2012］154號(hào))設(shè)立黑龍江省農(nóng)墾建三江、九三管理委員會(huì)，為省政府派出機(jī)構(gòu)，分別與農(nóng)墾建三江、九三管理局合署辦公，行使特殊建制縣財(cái)稅職能。2014年11月省編委發(fā)文(黑編［2014］152號(hào))設(shè)立黑龍江省農(nóng)墾共青管理委員會(huì)，與共青農(nóng)場社會(huì)行政管理委員會(huì)合署辦公，行使特殊建制縣財(cái)稅職能。的過程中，農(nóng)墾也利用了“公平”的意識(shí)形態(tài)政治話語來為“政企合一”的合法性進(jìn)行辯護(hù)。

從上述分析中我們看出，在兵團(tuán)時(shí)期，國家通過兵團(tuán)對墾區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行直接治理，農(nóng)場作為國家的“部件”體現(xiàn)著國家的行動(dòng)邏輯。歷史機(jī)制形塑了兵團(tuán)制度的建立，而弱的技術(shù)環(huán)境和強(qiáng)的制度環(huán)境則導(dǎo)致合法性機(jī)制對效率機(jī)制的壓制，使兵團(tuán)成為高度“制度化”與低度“技術(shù)性”的組織。在農(nóng)墾系統(tǒng)成形時(shí)期，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體，市場治理機(jī)制逐步代替政府直接治理，但這時(shí)仍然是強(qiáng)制性制度變遷，即國家是推動(dòng)改革的主體。從機(jī)制作用看，歷史機(jī)制主要通過路徑依賴作用使得“場辦社會(huì)”延續(xù)為“區(qū)域治理”，而合法性機(jī)制與效率機(jī)制從壓制轉(zhuǎn)向“共存”與“合作”，農(nóng)墾的“技術(shù)性”得到提高。在“政企分開”和“政企合一”并存的時(shí)期，一方面，歷史機(jī)制和效率機(jī)制導(dǎo)致“政企合一”的趨勢，墾區(qū)不斷爭取“事權(quán)”，社會(huì)職能難以剝離;另一方面，效率機(jī)制和合法性機(jī)制的合作更加深入，農(nóng)墾將企業(yè)的利益最大化訴求與意識(shí)形態(tài)上經(jīng)濟(jì)“效率”優(yōu)先的政治話語相結(jié)合，從而不斷爭取“財(cái)稅權(quán)”，并分別成立上市公司和社會(huì)行政管理委員會(huì)，試圖在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“政企分開”。這最終使得農(nóng)墾組織呈現(xiàn)出高度“制度化”和高度“技術(shù)性”并存的特征。

四、變遷機(jī)制的內(nèi)在張力與困境

(一)機(jī)制共存下多重角色間的沖突

農(nóng)墾作為組織系統(tǒng)，最突出的特點(diǎn)即是組織職能的多重化，這一結(jié)果源自三大機(jī)制的作用。從歷史機(jī)制來看，“場辦社會(huì)”是農(nóng)場特殊區(qū)位環(huán)境和根據(jù)地傳統(tǒng)造成的，而兵團(tuán)時(shí)期的軍事化管理促成了農(nóng)墾社會(huì)管理職能的完善。由于路徑依賴作用，農(nóng)墾區(qū)域治理者的角色日益加強(qiáng)，所以行政和社會(huì)管理職能一直延續(xù)到今天，難以輕易剝離。從效率機(jī)制來說，農(nóng)墾在成立集團(tuán)公司以后，開始成為追求利益最大化的主體，社會(huì)負(fù)擔(dān)就成了企業(yè)發(fā)展最大的障礙。從合法性機(jī)制來說，農(nóng)墾生存在二元社會(huì)制度之下，作為一個(gè)行政組織，它承擔(dān)著政府角色的壓力，即社會(huì)服務(wù)和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩方面的合法性壓力。

三重機(jī)制交互作用，造成農(nóng)墾組織目標(biāo)的復(fù)雜化與矛盾化。作為企業(yè)，農(nóng)墾是市場主體，市場所具有的競爭特征決定它要追求利潤的最大化，這推動(dòng)了它進(jìn)行“政企分開”的改革。作為墾區(qū)歷史上的管理者，農(nóng)墾是治理主體，因而無法逃避社會(huì)管理者的角色，然而過多的“事權(quán)”導(dǎo)致農(nóng)墾社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出的擴(kuò)大。經(jīng)費(fèi)的吃緊，使得農(nóng)墾不得不爭取財(cái)稅權(quán)，越發(fā)向地方政府的角色靠攏。

由于多重的組織目標(biāo)和角色的沖突，農(nóng)墾在體制改革上期望將不同組織角色劃分到不同系統(tǒng)中，做到“政企分開”，其基本的框架是:總局、管理局、農(nóng)場社會(huì)行政管理委員會(huì)分別對墾區(qū)行政和社會(huì)工作實(shí)行區(qū)域管理;北大荒集團(tuán)總公司、分公司、國有農(nóng)場和國有及國有控股企業(yè)實(shí)行母子公司管理，二者在職能、機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等方面相對分開，做到“兩塊牌子，兩套人馬”。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)墾的運(yùn)作是所謂“兩塊牌子，一套人馬”。以上市農(nóng)場BQL農(nóng)場為例，首先在生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，生產(chǎn)經(jīng)營和行政仍然在一起，沒有分開，連隊(duì)實(shí)行隊(duì)長負(fù)責(zé)制，一般設(shè)置隊(duì)長、書記、副隊(duì)長，技術(shù)員、會(huì)計(jì)各一名，他們負(fù)責(zé)全隊(duì)的統(tǒng)計(jì)、生產(chǎn)服務(wù)(技術(shù)輔導(dǎo)、噴灑農(nóng)藥等)、土地地租和社會(huì)保障費(fèi)用的收取等。一位隊(duì)長說:

“農(nóng)場和分公司是一個(gè)體系”，“現(xiàn)在(政企)分開只是生產(chǎn)的事情找生產(chǎn)部門，社保的事務(wù)找行政機(jī)構(gòu)辦公室，但對連隊(duì)來說，分不分沒有太大區(qū)別。隊(duì)里的人也不關(guān)心?！?/p>

而在農(nóng)場一級(jí)，上市公司和農(nóng)場處于一種混雜狀態(tài):在公司這邊，場長兼總經(jīng)理管理財(cái)權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營，下有3個(gè)副總。農(nóng)場這邊，書記和副書記管理黨口，同時(shí)有副場長3名。表面上似乎分開了，實(shí)際上每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)又各自管理著幾個(gè)生產(chǎn)隊(duì)，負(fù)責(zé)民政、教育、衛(wèi)生、建設(shè)等方面的工作，所以職能又有交叉。在重大決策上，黨委、社區(qū)和農(nóng)場所制定的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算或者重大建設(shè)項(xiàng)目等，又都要提交給農(nóng)場的黨委通過。到總局和管理局的層次，基本和農(nóng)場相似。

雖然“人馬”和管理人員的“權(quán)責(zé)”沒有完全分開，但上市公司和農(nóng)場在財(cái)務(wù)上卻分開得比較徹底，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)分賬核算。由于BQL農(nóng)場已經(jīng)上市，所以農(nóng)場所收的土地承包費(fèi)等經(jīng)費(fèi)都要交給公司，作為上市公司經(jīng)營的利潤。在上市之前，農(nóng)場收取的各類土地承包費(fèi)和經(jīng)營利潤，可以在農(nóng)場一級(jí)直接支出，即可以將這些經(jīng)費(fèi)作為社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)直接使用。上市后，公司經(jīng)費(fèi)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)實(shí)行分賬核算，如果農(nóng)場需要事業(yè)性支出，則必須由總公司從股份公司的利潤分紅中撥給農(nóng)場用于社區(qū)建設(shè)。據(jù)BQL管理局的一名管理人員指出，上市以后的情況是:

“錢不好要了，人家為什么要給你(經(jīng)費(fèi))?我是公司，我應(yīng)該對股東負(fù)責(zé)，而不是對你農(nóng)場”。

而且，目前管局直屬地區(qū)所辦的學(xué)校、醫(yī)院都是為墾區(qū)內(nèi)所有人服務(wù)的，不只是針對農(nóng)場職工。因此，實(shí)際上是農(nóng)場的土地承包費(fèi)和利潤在為一些非農(nóng)場職工提供服務(wù)。在這種情況下，農(nóng)場事業(yè)性經(jīng)費(fèi)吃緊，也就成了必然的結(jié)果。

(二)“政企分開”還是“政企合一”

在本研究中，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下農(nóng)墾發(fā)展中最突出的問題是“財(cái)稅權(quán)”的問題。農(nóng)墾長期以來“條塊分割”的財(cái)政體制體現(xiàn)在財(cái)務(wù)預(yù)算被分割為兩塊，一塊是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營部門，其財(cái)務(wù)預(yù)算上劃中央，由財(cái)政部通過農(nóng)業(yè)部下達(dá)，另一塊的財(cái)務(wù)預(yù)算則被分給農(nóng)墾所在地。在此制度背景下，行政區(qū)域歸屬的復(fù)雜情況使得農(nóng)墾地區(qū)公共事務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算既不屬于中央，也沒有被納入地方預(yù)算。加上農(nóng)墾雖擁有“事權(quán)”，卻沒有地方政府所具有的財(cái)稅權(quán)，不享有國家的稅費(fèi)反哺，作為企業(yè)它還要上繳稅費(fèi)和利潤。而對于地方政府，他們收取農(nóng)墾所繳納的稅收，但在社會(huì)事業(yè)上卻長期處于缺位狀態(tài)。所以，預(yù)算上的分割加上財(cái)稅權(quán)的缺失，使得農(nóng)墾的事業(yè)經(jīng)費(fèi)始終要依賴它的生產(chǎn)經(jīng)營收入，因而無法拿出更多的經(jīng)費(fèi)來成立一套完全獨(dú)立的組織承擔(dān)所剝離的社會(huì)職能?？偩值墓芾砣藛T反映，由于農(nóng)墾缺乏財(cái)稅權(quán)，它沒有辦法制定優(yōu)惠的稅收政策，無法為墾區(qū)招商引資。而只有更多的農(nóng)業(yè)和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)墾，才能逐步將離開土地的富余勞動(dòng)力進(jìn)行有效利用。

為了解決“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”的這一矛盾，農(nóng)墾進(jìn)行了一系列的實(shí)踐探索①歷史上探索出三種模式:(1)建政模式。1988年，在友誼農(nóng)場建立友誼縣，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的司法、行政和社會(huì)管理工作，隸屬雙鴨山市，而友誼農(nóng)場歸屬農(nóng)墾系統(tǒng)管理。這一模式試圖將場、縣分立，獨(dú)立運(yùn)行。結(jié)果是農(nóng)場社會(huì)負(fù)擔(dān)減輕，農(nóng)場的納稅也作為縣財(cái)政留在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行建設(shè)。但多設(shè)立一套政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)委員會(huì)，卻導(dǎo)致機(jī)構(gòu)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足，最后農(nóng)場在實(shí)際上繼續(xù)承擔(dān)著從前的職責(zé)。此外，由于農(nóng)場不再給從前所屬的集賢縣財(cái)政納稅，它的財(cái)政也出現(xiàn)了問題。(2)還政模式。即在虎林縣進(jìn)行徹底的“政企分開”，將虎林縣域內(nèi)六個(gè)農(nóng)場的司法、行政和社會(huì)管理職能一并交給當(dāng)?shù)乜h政府，經(jīng)費(fèi)上農(nóng)場逐步退出。該模式持續(xù)三年之后由于虎林縣財(cái)政負(fù)擔(dān)過重而宣告失敗。(3)內(nèi)部政企分開模式。在綏濱農(nóng)場成立社區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)司法、行政和社會(huì)管理職能，而農(nóng)場改制為農(nóng)工商事業(yè)總公司，二者共設(shè)一個(gè)黨委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。該實(shí)驗(yàn)雖然也沒有達(dá)到預(yù)期效果，但最終這一模式成為農(nóng)墾后來改革的道路。。在所探索的三種模式中，“建政模式”和“還政模式”在本質(zhì)上都是一種徹底的“政企分開”模式，前者以成立新的政府來取代農(nóng)場的行政和社會(huì)職能，后者以農(nóng)場的完全退出讓地方政府承擔(dān)相應(yīng)職能，二者失敗的直接原因不僅在于高額的財(cái)政成本，還因?yàn)檗r(nóng)墾長期承擔(dān)這些事務(wù)導(dǎo)致人員、經(jīng)費(fèi)、物資、實(shí)際運(yùn)營難以簡單剝離給另一個(gè)組織。而第三種內(nèi)部政企分開模式則是農(nóng)墾現(xiàn)行的制度，它干脆避開地方政府這一主體來處理問題，但仍舊在財(cái)稅問題上要面對與地方政府的博弈。可以看出，農(nóng)墾最后選擇的模式體現(xiàn)了效率機(jī)制的作用，因?yàn)閷τ谵r(nóng)墾和地方政府而言，徹底的分開具有巨大的改革成本，這在本質(zhì)上有悖于制度變遷的均衡邏輯。而“內(nèi)部政企分開”是一種比較溫和的改革，經(jīng)費(fèi)成本較小，阻力相對小很多。

這三種不同的改革模式凸顯了市場化之后社會(huì)職能承擔(dān)主體的問題。是“建政”造出這樣一個(gè)主體?還是“還政”找地方政府買單?亦或是農(nóng)墾繼續(xù)扮演它曾經(jīng)的角色?與城市單位不同的是，農(nóng)墾社會(huì)職能的承擔(dān)沒有被迅速地甩在農(nóng)墾的企業(yè)化進(jìn)程之后，而是通過內(nèi)部的組織分化將社會(huì)職能進(jìn)行了內(nèi)部消化。然而，改革畢竟已經(jīng)改變了農(nóng)墾的實(shí)質(zhì)，它內(nèi)部分裂出具有雙重性質(zhì)和運(yùn)行目標(biāo)的組織。公司具備了現(xiàn)代企業(yè)性質(zhì)，其行動(dòng)目標(biāo)是利潤最大化，而非社會(huì)利益和公共服務(wù)，它不可能像從前一樣具有高度的公益性，無限制地提供資金進(jìn)行社會(huì)服務(wù)。在社會(huì)管理職能和企業(yè)經(jīng)營管理分離之后，農(nóng)場社區(qū)管委會(huì)的資金來源由上級(jí)撥款、事業(yè)創(chuàng)收和農(nóng)場補(bǔ)貼三塊組成，實(shí)行預(yù)算管理。這些原因使得社會(huì)管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)成了剛性約束，因而導(dǎo)致財(cái)稅問題日益突出。黑龍江農(nóng)墾通過建立和分化內(nèi)部組織來獨(dú)立企業(yè)經(jīng)營和消化社會(huì)職能，但分化后的兩種系統(tǒng)具有完全不同的行動(dòng)目標(biāo)和運(yùn)行邏輯，農(nóng)墾已無法再協(xié)調(diào)、消化巨大的財(cái)政壓力。所以，農(nóng)墾從改革前期致力于“事權(quán)”的爭取，不斷內(nèi)化社會(huì)職能，演變到現(xiàn)在主要爭取“財(cái)權(quán)”，以應(yīng)對系統(tǒng)內(nèi)部的壓力。

爭取財(cái)稅權(quán)的另一重壓力是農(nóng)場職工與農(nóng)場間的矛盾加劇。自2007年開始，國家稅費(fèi)改革免除了農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅和各種提留統(tǒng)籌費(fèi)，并且將“直補(bǔ)”直接發(fā)給農(nóng)墾職工。但國家免除的稅費(fèi)，在農(nóng)墾是從土地承包費(fèi)中減免，土地承包費(fèi)卻沒有規(guī)定收取的額度和上限。另據(jù)一些職工反映，雖然土地承包費(fèi)減免了稅費(fèi)，但國家的農(nóng)機(jī)補(bǔ)助卻從沒有如數(shù)下發(fā)。在BQL地區(qū)，農(nóng)民的土地承包費(fèi)一般是每坰4 000元左右，而加上機(jī)械、肥料等花費(fèi)，一坰地的成本接近9 000元。

在農(nóng)場職工看來，他們與周邊農(nóng)村農(nóng)民的待遇存在著不平等，他們上繳的地租供養(yǎng)著機(jī)關(guān)人員，這構(gòu)成了他們沉重的負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村，農(nóng)民不用繳納承包費(fèi)就有土地，國家不僅免除稅費(fèi)，甚至還對農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)，用職工的話說，就是“地還沒種就有1 000多塊錢(國家直補(bǔ)經(jīng)費(fèi))”。農(nóng)場職工說:

“我們地稅年年漲，為啥地稅這么高，他們(機(jī)關(guān)人員)退休工資全是農(nóng)場隊(duì)里的地稅出，像農(nóng)場的建設(shè)、環(huán)境綠化啊，也都是從我們的地稅里出的。”

“我就希望(農(nóng)墾各級(jí)機(jī)關(guān))能合并的合并，該精簡的精簡……一個(gè)農(nóng)業(yè)辦什么場子，辦場子要場長，要那些機(jī)構(gòu)干啥，給我們增加負(fù)擔(dān)。連隊(duì)也得合并，沒必要，幾個(gè)連隊(duì)合并成一個(gè)區(qū)就行，現(xiàn)在的合并(撤隊(duì)并區(qū))，人員不減有啥用?不需要這些機(jī)構(gòu)，多余，我們種地費(fèi)用年年增加，你精簡了之后我們的負(fù)擔(dān)不就減輕了嗎?”

實(shí)際上，墾區(qū)農(nóng)民的社保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和生產(chǎn)費(fèi)用等都匯集在土地承包費(fèi)之中，由職工直接承擔(dān)。據(jù)BQL農(nóng)場曾經(jīng)從事過會(huì)計(jì)工作的一位職工介紹道:

“從地里收錢，我們現(xiàn)在一坰地收4 000塊錢，養(yǎng)老金，醫(yī)療，城鎮(zhèn)建設(shè)，管局和農(nóng)場的人員開支，這個(gè)錢(地租)是資金來源的一部分。我當(dāng)會(huì)計(jì)的時(shí)候，九幾年，農(nóng)場給管局一年交90多萬，到2000年時(shí)候就交1 200萬了，但是我們是上市公司了，我們是要給總公司的。”

連年上漲的土地承包費(fèi)讓農(nóng)墾職工的相對剝奪感和不公平感與日俱增，也由此造成了一些農(nóng)墾職工的上訪現(xiàn)象。為了減輕這一矛盾，農(nóng)墾必須在公司、職工之外找到新的事業(yè)資金來源，這恰好解釋了農(nóng)墾為何如此迫切地爭取“財(cái)稅權(quán)”。

五、結(jié)論及其討論

回顧農(nóng)墾在不同歷史發(fā)展時(shí)期的組織結(jié)構(gòu)與組織特征，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)墾制度變遷存在滯后性、復(fù)雜性和諸多因地制宜的特殊性。農(nóng)墾的生產(chǎn)經(jīng)營制度經(jīng)歷了“供給制—計(jì)劃體制—層層包干制—家庭農(nóng)場承包制—現(xiàn)代企業(yè)制度”的變革，而其社會(huì)管理制度則經(jīng)歷了初期“場辦社會(huì)”—“軍政企社”高度合一的“條塊管理”之下的區(qū)域治理，以及“內(nèi)部政企分開”的變遷?？梢哉f，農(nóng)墾68年的歷史涉及了中國從建國之初至今在農(nóng)村和城市的一系列制度改革，其復(fù)雜性超越了許多單位組織，因而在改革的時(shí)間和程度上通常都滯后于城市中的國有企業(yè)。它的功能分化不徹底，行政色彩仍然濃厚，契約性不強(qiáng)，實(shí)際上反映了這類限制介入性大型國企①限制介入性大型國有企業(yè)是指在國民經(jīng)濟(jì)中關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)命脈和戰(zhàn)略安全的行業(yè)和企業(yè)，主要是一些限制其他經(jīng)濟(jì)類別介入的國有“壟斷”行業(yè)。在當(dāng)下改革的困境。

透過歷史、效率和合法性三種機(jī)制的作用和關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，我們發(fā)現(xiàn)，機(jī)制之間的共存與沖突，源于國家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理層面上的變化，即從政府直接治理—市場治理—多元化治理之間的逐步過渡，也即由政治整合到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)多元化治理，有兩個(gè)可以探討的改革思路:一是多元化治理由不同組織提供，即所謂“政企分開”模式，這一思路符合現(xiàn)代社會(huì)組織功能分化的趨勢，但改革的現(xiàn)實(shí)阻力大。二是農(nóng)墾以組織功能合一的形式，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)多元化治理②美國田納西流域開發(fā)與治理的最大的經(jīng)驗(yàn)就是建立了一個(gè)跨州的、政企合一的流域管理機(jī)構(gòu)——田納西流域開發(fā)管理局(Tennessee Valley Authority，TVA)。TVA一方面是總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的政府職能機(jī)構(gòu)，董事會(huì)直接向總統(tǒng)和國會(huì)負(fù)責(zé);另一方面又是一個(gè)獨(dú)立核算的大企業(yè)，具有獨(dú)立法人資格，獨(dú)立行使人事權(quán)，直接從事全流域各種開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營。這種雙重職能的政策，使TVA既能作為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)行使流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及綜合治理和管理的職能，同時(shí)又能夠利用市場機(jī)制，充分發(fā)揮流域內(nèi)各種生產(chǎn)要素的作用，促進(jìn)全流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。結(jié)果不僅保證了管理局各項(xiàng)開發(fā)工作和移民的順利進(jìn)行，完成政府社會(huì)管理的職責(zé)，而且使整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)繁榮和環(huán)境改善優(yōu)化，市場經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展，成為流域開發(fā)中計(jì)劃手段與市場手段有機(jī)結(jié)合的典范。轉(zhuǎn)引自洪振挺《創(chuàng)新社會(huì)管理——一種新型的政企合一》，2011。。黑龍江農(nóng)墾成立了建三江、九三管理委員會(huì)，以及成立共青管理委員會(huì)，并被賦予相應(yīng)的財(cái)稅職能，這一舉措在某種意義上是第二種思路的嘗試。這種新型的政企合一，是政府主導(dǎo)下的社會(huì)市場機(jī)制，這種合作機(jī)制可以取得合作收益［5］。農(nóng)墾變遷的問題背后是高度制度化的組織與強(qiáng)技術(shù)性組織如何共存的問題，也是國家所有制如何與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的問題。

［1］李猛，周飛舟，李康.單位:制度化組織的內(nèi)部機(jī)制［G］//中國社會(huì)學(xué)文選.北京:中國人民大學(xué)出版社，2011:493.

［2］理查德·斯科特，約翰·W·邁耶.社會(huì)部門組織化:命題與初步論證［M］//組織分析的新制度主義.姚偉，譯.上海:上海人民出版社，2008:133.

［3］道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.劉守英，譯.上海:上海三聯(lián)書店，1994.

［4］何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2004:236.

［5］羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理:地方政府新戰(zhàn)略［M］.鄞益奮，李玲玲，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2007:82.

〔責(zé)任編輯:常延廷〕

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A

1000－8284(2015)07－0141－09

2015－06－01

哈爾濱工程大學(xué)中央高校自由探索項(xiàng)目(HEUCF20131302)

鄭莉(1973－)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，博士，從事理論與文化社會(huì)學(xué)研究。