土地督察信息公開的風(fēng)險影響評價
——以專項督察制度為例

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210046）

土地督察信息公開的風(fēng)險影響評價
——以專項督察制度為例

湯其琪，黃賢金

（南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210046）

研究目的：以專項督察為例，剖析國家土地督察信息公開所帶來的社會風(fēng)險，并借此為優(yōu)化其公開方式提供借鑒。研究方法：對《國家土地總督察公告》中專項督察公開的案例進行梳理和分析，運用logistic模型分別從土地管理官員和群眾的角度分析導(dǎo)致案件公開風(fēng)險的因素。研究結(jié)果：土地督察信息公開的及時性、多樣性、互動性和廣泛性有待加強，土地專項督察中重大土地違法信息公開的需求與風(fēng)險并存，且信息公開風(fēng)險受到公開時間、內(nèi)容和方式的影響。研究結(jié)論：要充分掌握信息公開主動權(quán)，加大投入進行土地督察信息公開建設(shè)，信息公開前的保密審查機制以及公開后的輿情監(jiān)測機制亟待建立。

土地管理；專項督察；信息公開；社會風(fēng)險

十八屆三中全會指出要“完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”[1]，可見對于權(quán)力的制約和監(jiān)督體系的建立是大勢所趨。國家土地督察制度自2006年以來在用途管制、耕地保護、土地市場監(jiān)管、被征地農(nóng)民權(quán)益維護、土地調(diào)控等方面都取得了積極成效[2-3]，特別是近幾年在專項督察中公開披露了一系列重大土地違法違規(guī)案件，對于形成土地系統(tǒng)的內(nèi)外監(jiān)督，提升土地督察機構(gòu)公信力起到很大作用。但當(dāng)前對土地督察信息公開存在兩種不同的認(rèn)知，一是土地督察信息公開不夠?qū)⒂绊憴C構(gòu)的權(quán)威性以及執(zhí)行力度，導(dǎo)致“監(jiān)管俘獲”[4]；二是信息過度公開可能引發(fā)更大的社會風(fēng)險。

相關(guān)學(xué)者對金融、環(huán)保、食品藥品安全等領(lǐng)域的政府信息公開風(fēng)險進行了探討，主要研究內(nèi)容為三方面：一是信息公開風(fēng)險的表現(xiàn)，主要為政府公信力下降[5-6]、社會負(fù)面輿論增多[7-8]和法律風(fēng)險[9]增加；二是信息公開風(fēng)險原因，主要是政府對公眾知情權(quán)的忽視和對風(fēng)險意識的缺乏導(dǎo)致群眾的反饋機制[9]受阻，而中央通過問責(zé)地方分散執(zhí)政風(fēng)險成為地方隱瞞信息的制度性根源[10]；三是在風(fēng)險規(guī)制視角下對信息公開方式的探討，主要從法制建設(shè)[9]、引導(dǎo)主流媒體、強化保密審查和監(jiān)督機制[11]、理性引導(dǎo)群眾[10]幾方面展開。

前人研究多以定性分析為主，對于信息公開風(fēng)險的影響因素鮮有定量化的研究。本文分別從群眾和地方官員行為的角度，通過問卷調(diào)查、文本分析對土地督察信息公開的風(fēng)險影響進行評價。筆者于2013年9—12月間對江蘇省各市的土地管理官員發(fā)放問卷105份，回收有效問卷102份；發(fā)放群眾問卷400分，回收有效問卷385份。同時，對《國家土地總督察公告（2007—2012）》中公開的專項督察的98起重大土地違法案件做了分析，對土地督察信息公開風(fēng)險進行了初步研究。

1 土地督察信息公開現(xiàn)狀及特點

專項督察是土地督察的三項核心業(yè)務(wù)之一，旨在實現(xiàn)對當(dāng)前熱點土地違法違規(guī)行為和重大土地違法案件的快速反應(yīng)和跟蹤督察，具有敏感性、傾向性和苗頭性。為了保障督察的力度和規(guī)避可能的風(fēng)險，目前除了每年一度的《國家土地總督察公告》、國土資源部網(wǎng)站和國家土地督察網(wǎng)站上公開部分督察中發(fā)現(xiàn)的重大典型案件之外，其余土地違法案件均未向社會公開，而且公開內(nèi)容具有籠統(tǒng)性（以土地督察部門的工作情況和形勢分析為主，缺乏對事件的跟蹤性信息公開），目前還未形成與群眾溝通的固定渠道。

此外，土地管理官員和群眾對于土地督察信息公開的需求不夠?qū)ΨQ：群眾對于信息公開及時性、多樣性、廣泛性和互動性的需求最高，分別達到了72.99%、68.31%、64.68%和62.86%，而土地管理官員對于這些方面的需求僅有16.00%、19.90%、10.60%和9.60%（表1）。綜上可見，土地督察信息選擇性、籠統(tǒng)性以及對于具體案件公開的及時性不夠（除非是媒體高度關(guān)注的案件）的特征，在一定程度上影響了公眾對于土地督察的參與性，從而也影響了土地督察績效。

表1 土地督察信息公開需求表Tab.1 Land supervision information transparency requirements

由于群眾對于政府土地利用行為缺乏了解渠道，從而弱化了群眾對于政府土地利用行為的監(jiān)管。地方政府對土地財政的過度依賴可能導(dǎo)致對土地的無節(jié)制利用，政府主導(dǎo)的土地違法行為[13]時有發(fā)生，在政府公信力面臨“塔西佗陷阱”挑戰(zhàn)的現(xiàn)狀下[12]，各利益主體的矛盾加劇。據(jù)法制網(wǎng)輿情監(jiān)測中心《2012年群體性事件研究報告》，由于征地強拆導(dǎo)致的群體性事件占到全年群體性事件的22.2%[14]。但需要指出的是，在這樣的背景下，公開土地違法案件既可能成為約束地方政府土地利用行為的倒逼機制，也可能成為公眾維權(quán)、泄憤、引發(fā)騷亂的依據(jù)，因此，重大土地違法案件的公開具有風(fēng)險。

2 土地督察信息公開的風(fēng)險影響評價

地方政府偏向于隱瞞和封鎖信息，在利益沖突不斷積累并受到特定事件的刺激時，往往會通過一定的群體性事件表現(xiàn)出來，導(dǎo)致社會控制失效。此外，在網(wǎng)絡(luò)媒體力量日益強壯的背景下，如果土地督察部門和地方政府不在第一時間主動公開信息，信息公開就會轉(zhuǎn)化為自下而上的被動公開，網(wǎng)絡(luò)謠言會在短時間內(nèi)擴散，造成“網(wǎng)絡(luò)群體事件”，從而在更廣的范圍內(nèi)帶來不良影響。在網(wǎng)絡(luò)媒體作用日益明顯的時代，公開案件信息的時間、方式和內(nèi)容顯得尤為重要。

2.1 基于Logistic模型的土地督察信息公開風(fēng)險因素分析

專項督察中容易帶來社會風(fēng)險的信息主要是指重大土地違法違規(guī)案件信息。在調(diào)查中，對于公開重大土地違法案件引起群體性事件的可能性，有67.44%的群眾和45.50%的土地管理官員選擇“不會”或者“可能性很小”，但有43.60%的土地管理官員認(rèn)為“有可能”引起群體性事件。為了進一步探索專項督察中信息公開的風(fēng)險因素，在此引用了定量分析的方法。

2.1.1 模型選?。簂ogistic回歸模型 logistic回歸模型可以對受多種因素影響的事件發(fā)生概率進行擬合，描述自變量變化時因變量發(fā)生的概率的變化情況，該模型的突出特點是因變量為分類變量。為了預(yù)測重大土地違法案件信息公開引發(fā)群體性事件的概率，在此選用該模型。由于官員和群眾對于信息公開需求不一致，所以分別對官員和群眾建立模型分析。

土地管理官員認(rèn)為重大土地違法案件信息公開后引發(fā)群體性事件的概率有5種類別：不會、可能性很小、有可能、可能性很大、會引發(fā)群體性事件。由于這5個類別的程度依次加深，所以選用有序多分類logistic回歸模型。自變量為根據(jù)問卷統(tǒng)計得出的重大土地違法案件公開需要改進的幾個方面：法律依據(jù)、風(fēng)險防范制度、公開渠道多樣性、公開內(nèi)容廣泛性、信息公開及時性、技術(shù)支持、財政支持和舉報途徑，分別記為x1—x8，最終擬合了4個累積logistic模型，設(shè)相應(yīng)取值水平的概率為P1，P2，P3，P4，P5，則P1+ P2+ P3+ P4+ P5= 1，模型如下：

從群眾的角度來看，群眾因知曉重大土地違法行為參與涉地群體性事件的可能性為5個類別：可能性很小、可能性較大、肯定參加、不知道參加與否和不會參加，由于該5種類別并無程度遞進關(guān)系，因此可以選用無序多分類logistic回歸模型進行分析。自變量為問卷統(tǒng)計的群眾參與涉地群體性事件的可能因素：“受他人鼓勵”、“對政府其他行為不滿，借機發(fā)泄”、“自身權(quán)益受到侵害、對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”，分別記為x1—x5，因變量為“公眾參與群體性事件的意愿”的5個分類水平，其發(fā)生概率為P1，P2，P3，P4，P5。模型首先將“不會參加”這一分類水平作為參照水平，其他水平均與其相比，形成了4個廣義logit模型如下：

2.1.2 參與涉地群體性事件因素分析 從土地管理官員的角度來看，在0.01的顯著性水平上，信息公開的及時性x5和信息公開的財政支持x7對引發(fā)群體性事件的可能性有影響（表2）。根據(jù)式1，每種風(fēng)險等級發(fā)生的概率分別是：

由上可以看出，從土地管理官員的角度來看，就不會發(fā)生群體性事件的概率而言，信息公開具有及時性（即x5= 1時）的概率為比信息公開不具有及時性（即x5= 0時）的概率（P1）小，即信息公開能降低這一程度群體性事件發(fā)生的概率，而且越是高程度的群體性事件發(fā)生概率，信息公開及時性對其概率的影響越明顯。簡言之，信息的及時性對于群體性事件發(fā)生概率產(chǎn)生影響，且群體性事件發(fā)生可能性越大的程度水平上，這種影響越明顯。

表2 官員角度群體性事件因素表Tab.2 Factors impacting group events from the offcials' point of view

從群眾的角度來看，以“不會”參與群體性事件的概率為參照，不是因為“違法用地侵害到自身權(quán)益”、“自身權(quán)益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”（這三個因素在“可能性很小”水平顯著水平＜0.001，具有統(tǒng)計意義）這些因素導(dǎo)致參加群體性事件“可能性很小”和“不會”的概率相比，是因為這些因素導(dǎo)致概率的0.25、0.276和0.294倍，即不選擇三個因素能使“可能性很小”和“不會”參與群體性事件的概率的比值變小，說明這三個因素能使群體性事件發(fā)生的概率變大。

同理可證“自身權(quán)益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”、“想知道事情真相”能使參加群體性事件“可能性較大”的概率變大；“自身權(quán)益未受到侵害，但對違法用地行為不滿”和“對政府其他行為不滿，借機宣泄”能使“肯定參加”群體性事件的概率變大；“想知道事情真相”能使“不知道”參加與否的概率變大。綜上所述，在0.01的顯著性水平上，自身權(quán)益受到侵害x3、對違法用地行為不滿x4、想知道事情真相x5是群眾參與群體性事件的主要動機。

表3 群眾角度群體性事件影響因素表Tab.3 Factors impacting group events from the normal people's point of view

可以看出，如果公眾的知情權(quán)得不到保障，加上對政府用地行為的質(zhì)疑，就會有引發(fā)群體性事件的風(fēng)險。但公開案件信息會有導(dǎo)致“對政府其他行為不滿借機宣泄”的可能，同樣帶來群體性事件風(fēng)險?？梢姡卮笸恋剡`法案件公開的時間、方式、渠道，部門對信息公開工作的支持等都是影響群體性事件發(fā)生的重要因素，選擇時應(yīng)當(dāng)慎重。

2.2 信息公開時間和內(nèi)容對土地督察信息公開風(fēng)險影響分析

為了研究信息公開的時間對風(fēng)險影響的差異，確定合適的信息公開內(nèi)容，筆者對《國家土地總督察公告（2007—2012）》公開的98起案件進行了分析。筆者以網(wǎng)絡(luò)媒體公開和土地督察機構(gòu)公開的時間相對比將信息公開分為事前公開和事后公開，土地督察機構(gòu)公開信息在媒體公開信息之前則為事前公開，否則就為事后公開（表4）。

研究發(fā)現(xiàn)，98起案件中，有5起引發(fā)了群體性事件，而且都為事后公開。這5起事件分別是北京順義區(qū)“以租代征”事件、湖南湘潭市違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)事件、京滬高鐵廊坊段施工單位與被征地農(nóng)民沖突事件、河北省永年縣永焦公路占用基本農(nóng)田事件和河北省萬全縣違規(guī)征地事件。其中湖南省湘潭市違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)事件是惟一在土地督察機構(gòu)介入調(diào)查之后仍爆發(fā)群體性事件的案件。2007年有農(nóng)民通過微博控訴土地權(quán)益被剝奪，在網(wǎng)絡(luò)上帶來不良影響，2007年7月土地督察機構(gòu)介入并督促地方政府進行整改，2008年《國家土地總督察公告1號》公開了該案件，然而在2009年一些村民又與土地監(jiān)察部門人員發(fā)生了糾紛，盡管2011年新華網(wǎng)報道九華經(jīng)濟區(qū)的拆遷為“和諧拆遷”，但在2011年仍有村民舉報強拆民房的問題，地方政府和土地督察機構(gòu)處于十分被動的局面。可見事后公開的風(fēng)險大于事前公開，并且難以估量。以上5起群體性事件表現(xiàn)出很強的利益沖突和很高的突發(fā)性、暴力性，并在網(wǎng)絡(luò)上帶來了不良影響，因此在信息公開的趨勢下選擇合適的公開內(nèi)容顯得尤為重要。有59.8%的土地管理官員認(rèn)為專項督察的工作計劃、重大典型土地違法案件應(yīng)該主動公開，一些官員建議在土地系統(tǒng)內(nèi)部刊物上公開重大土地違法案件可以有效減少風(fēng)險并且起到警示作用；有40.2%的官員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將案件相關(guān)的約談記錄、信訪及辦理情況進行依申請公開?？梢姡诂F(xiàn)有體制下，實現(xiàn)信息公開的過程應(yīng)當(dāng)是循序漸進的。

表4 公開案件及群體性事件情況表Tab.4 Relation between the information transparency and group events

2.3 信息公開方式對土地督察信息公開風(fēng)險影響分析

目前土地督察信息主要通過《國家土地總督察公告》、國家土地督察及國土資源部網(wǎng)站、新聞發(fā)布會和大眾傳媒進行公開，不同的信息公開方式在公開的范圍、時效性、權(quán)威性、便利性、與群眾互動性和對受眾的要求是不同的（表5）。其中，《國家土地總督察公告》和新聞發(fā)布會是土地督察部門最具有嚴(yán)肅性和權(quán)威性的公開方式，但兩者的時效性較為欠缺；官方網(wǎng)站是信息公開的最便捷渠道，也是依申請公開的重要平臺，具有較強的互動性；大眾傳媒特別是網(wǎng)絡(luò)媒體具有信息傳播速度快、容量大、時效性、互動性超強的優(yōu)點，近年來，微博成為信息獲取、傳播和分享的平臺，充分釋放了公眾的表達能力。但大眾傳媒發(fā)布的信息缺乏權(quán)威性，也容易成為負(fù)面輿論蔓延的場所。在公開的98起案件中，事后公開案件有20起，都是由于大眾傳媒散播負(fù)面消息使得土地督察機構(gòu)不得不公開信息對案件情況加以澄清。重大土地違法案件信息具有突發(fā)性和不可預(yù)知性，與涉案地區(qū)公眾利益息息相關(guān)，更加容易引起媒體關(guān)注[15]。由表5分析可知，最佳的公開方式是官方網(wǎng)站和新聞發(fā)布會，此外，官方微博公開可以增強土地督察機構(gòu)和公眾的互動性，不失為一種有效的方式。

3 土地督察信息公開風(fēng)險影響評價的主要結(jié)論

3.1 信息公開需求和風(fēng)險并存

公開土地違法案件信息具有導(dǎo)致群體性事件的風(fēng)險，同時也有降低政府公信力的風(fēng)險。地方政府是土地違法信息的擁有者和控制者，出于部門利益傾向于隱瞞信息，當(dāng)公眾的消極情緒積累受到特定事件刺激時就會引發(fā)群體性事件。隨著公民對政府信息公開的需求逐漸強烈，而在現(xiàn)有體制下，信息公開的風(fēng)險依然存在。

表5 信息公開方式效果對比Tab.5 The effectiveness of different way of information transparency

3.2 信息公開的時間和內(nèi)容對信息公開風(fēng)險產(chǎn)生影響

就信息公開時間而言，事前公開和及時公開相關(guān)信息能夠有效督促整改，降低發(fā)生涉地群體性事件的風(fēng)險。特別是近年來在高速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公民的權(quán)利意識開始覺醒，然而公民對民間輿論尚缺乏明辨是非的能力[16]，如果政府不在第一時間內(nèi)主動公開信息，就喪失了信息公開的主動權(quán)，社會輿論很容易被某些不實的消極信息影響，增加了網(wǎng)絡(luò)群體性事件的風(fēng)險。就信息公開內(nèi)容而言，需要考慮與體制改革、現(xiàn)行機制相匹配，在充分保障公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上將信息公開風(fēng)險降到最低。

3.3 信息公開方式對信息公開風(fēng)險產(chǎn)生影響

多元化的利益沖突使得地方政府和群眾對于土地政策變化十分敏感，重大土地違法信息很容易引發(fā)各利益主體之間的矛盾。由上文分析得出，重大土地違法案件對信息公開的時效性和權(quán)威性提出了要求，因此最適合的方式是官方網(wǎng)站和新聞發(fā)布會，大眾傳媒先行的公開方式容易有引發(fā)群體性事件的風(fēng)險。

4 完善土地督察信息公開的政策建議

土地督察制度是最嚴(yán)格耕地保護制度下的產(chǎn)物，它的特殊地位決定了信息公開需要特殊的公開方式，根據(jù)前文的分析，財政支持對于土地督察信息公開的風(fēng)險具有影響，因此土地督察機構(gòu)需要加大投入進行信息公開機制建設(shè)，以保證在維護社會穩(wěn)定的前提下最大程度做到信息公開。十八屆三中全會提出還權(quán)能于農(nóng)民的市場化配置型土地制度改革[17]，更需要有土地督察信息公開作為政府監(jiān)管土地市場運行的制度保障。

4.1 公開前：建立土地督察信息公開的保密審查制度

目前土地督察機構(gòu)雖然對信息公開作出了要求，但是還未形成信息公開體系，對于公開信息的主觀性較強。因此在信息公開之前，需要按照“誰公開誰審查”的原則對擬公開信息進行保密審查，如果不能確定是否公開的應(yīng)及時上報進行商榷。保密審查機制應(yīng)考慮信息公開與其他現(xiàn)行政策的配套性，對信息公開可能引發(fā)的風(fēng)險作出預(yù)判，有效避免信息公開后可能帶來的不利影響。

4.2 公開中：多渠道主動公開，階段性釋放信息

事前公開的案件比事后公開的案件引發(fā)群體性事件的可能性低，越是及時公開相關(guān)信息，發(fā)生群體性事件的概率越低，因此對于具有典型性、影響重大的案件應(yīng)當(dāng)盡量做到將督察的關(guān)口前移，把握信息公開主動權(quán)，避免被不良輿論引導(dǎo)造成不良社會影響。在公開時間上進行節(jié)點控制，充分考慮受眾心理，階段性地釋放信息，將事后補救的反應(yīng)式應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)測或事中控制的前瞻式應(yīng)對，既保證了公眾的知情權(quán)，又巧妙規(guī)避了一次性讓公眾接受大量敏感信息帶來的風(fēng)險。此外，還要拓寬信息公開渠道，官方網(wǎng)站、官方微博都是有效途徑，此外在調(diào)研中一些土地管理官員還建議可以通過內(nèi)部刊物進行公開，起到警示作用。

4.3 公開后：加強信息公開的輿情監(jiān)測

近年來，網(wǎng)絡(luò)輿情影響巨大，成為社會監(jiān)督的有效途徑。越來越多的公眾選擇網(wǎng)絡(luò)渠道來表達觀點、傳播思想。近幾年來一些網(wǎng)絡(luò)輿情事件引發(fā)了社會的高度關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)輿情突發(fā)事件如果處理不當(dāng)，容易引導(dǎo)不良輿論，煽動群眾通過違規(guī)和過激的方式宣泄不滿，進而對社會穩(wěn)定形成嚴(yán)重威脅。因此亟待建立土地督察信息的輿情監(jiān)控系統(tǒng)對公開的土地督察信息進行跟蹤評估。對于容易引起負(fù)面輿論的信息的披露要制定危機預(yù)警方案，土地督察機構(gòu)要牢牢把握信息源，保持對事態(tài)第一時間的獲知權(quán)，加強對信息的監(jiān)控力度。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Risks of the Transparency of Land Supervision Information: Taking Land Special Supervision as an Example

TANG Qi-qi, HUANG Xian-jin
（School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210046, China）

The research purpose is to analyze the social risks of the transparency of land special supervision information, and to provide a reference for optimizing the information transparency mode. Methods employed include case analysis and logistic model. The results show that the timeliness, diversity, interactivity and breadth of the transparency of land supervision information need to be strengthened. Besides, the time, the content and the manner of publicize the information may bring some risk. It is concluded that the department should fully grasp the initiative of information transparency. In addition, the budget of supervision administration should be increased. The confidential review mechanism before information publication and public opinion monitoring mechanism should also be established.

land administration; special supervision; information transparency; social risk

F301.22

A

1001-8158（2015）02-0038-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.02.005

2014-05-23

2014-11-08

江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“江蘇省自然資源用途管制制度研究”（2014ZDIXM001）。

湯其琪（1990-），女，江蘇鹽城人，碩士研究生。主要研究方向為土地經(jīng)濟與政策。E-mail: mg1227100@smail.nju.edu.cn

黃賢金（1968-），男，江蘇揚州人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地利用變化和自然資源管理等。E-mail: hxj369@nju.edu.cn