廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估

楊沅志，吳煥忠，姜 杰

(廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東廣州 510520)

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廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估

楊沅志，吳煥忠，姜 杰

(廣東省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，廣東廣州 510520)

采用全面評(píng)估和重點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合、內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合、定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合的方法，對(duì)廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估規(guī)劃指標(biāo)完成情況，提出評(píng)估結(jié)論及下一步工作建議，并對(duì)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃中期評(píng)估工作的發(fā)展趨勢(shì)和方法進(jìn)行探討。

林業(yè)發(fā)展規(guī)劃；“十二五”規(guī)劃；中期評(píng)估；規(guī)劃指標(biāo)；廣東省

從1953年起，我國已經(jīng)編制了10個(gè)“五年計(jì)劃”和2個(gè)“五年規(guī)劃”?！笆濉睍r(shí)期，我國開始嘗試“五年計(jì)劃”中期評(píng)估工作，屬于粗略的、實(shí)驗(yàn)性的官方評(píng)估；“十一五”時(shí)期首次依法對(duì)“五年規(guī)劃”進(jìn)行中期評(píng)估，并首次引入“第三方獨(dú)立評(píng)估程序”，標(biāo)志著我國“五年規(guī)劃”工作邁上了一個(gè)新臺(tái)階[1]。2013年，全國組織了“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估[2]，標(biāo)志著“五年規(guī)劃”工作受到越來越多的重視。事實(shí)證明，中期評(píng)估制度的建立為提高我國規(guī)劃實(shí)施效果、引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。該研究對(duì)廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃進(jìn)行中期評(píng)估，科學(xué)評(píng)估“十二五”以來全省林業(yè)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)完成情況，提出評(píng)估結(jié)論及下一步工作建議。

1 數(shù)據(jù)來源和評(píng)估方法

1.1 數(shù)據(jù)來源評(píng)估期限為2011～2013年，評(píng)估的時(shí)點(diǎn)為2011年1月1日至2013年6月30日。數(shù)據(jù)主要來源于廣東省林業(yè)廳各處室統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、核查數(shù)據(jù)，省直有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)、年報(bào)數(shù)據(jù)，各縣(市、區(qū))林業(yè)局提供的評(píng)估報(bào)表；部分預(yù)計(jì)數(shù)據(jù)采用對(duì)未來林業(yè)發(fā)展趨勢(shì)判斷與前2年平均增速相結(jié)合的辦法進(jìn)行測(cè)定。

1.2 評(píng)估方法采用全面評(píng)估和重點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合、內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合、定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合的方法進(jìn)行整體評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，全面考察社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面的情況，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，重點(diǎn)評(píng)估林業(yè)發(fā)展規(guī)劃主要指標(biāo)完成情況。評(píng)估過程由評(píng)估組主導(dǎo)，以專家支持網(wǎng)絡(luò)為支撐，充分吸收各方意見，在國家有關(guān)政策、法律、法規(guī)允許下，確保中期評(píng)估工作全面、科學(xué)、獨(dú)立、客觀、公正。評(píng)估內(nèi)容分為5個(gè)模塊(分別是生態(tài)林業(yè)建設(shè)、民生林業(yè)建設(shè)、文化林業(yè)建設(shè)、創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)以及和諧林業(yè)建設(shè))40項(xiàng)指標(biāo)，包括39項(xiàng)定量指標(biāo)，1項(xiàng)定性指標(biāo)[3]。對(duì)于定量指標(biāo)直接采用現(xiàn)狀值與規(guī)劃值比較的方法，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)完成率(%)，即現(xiàn)狀值與規(guī)劃值的比值；對(duì)于定性指標(biāo)采用綜合分析方法進(jìn)行定性評(píng)估。

2 規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估

2.1 “生態(tài)林業(yè)建設(shè)”模塊指標(biāo)評(píng)估2012年，生態(tài)景觀林帶、森林碳匯和森林進(jìn)城圍城和鄉(xiāng)村綠化美化四大重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程順利啟動(dòng)，新一輪綠化廣東大行動(dòng)全面推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)“美麗幸福廣東”的宏偉目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。全省已建生態(tài)景觀林帶1 733 km(折合面積1.16萬hm2)，建設(shè)碳匯林9.57萬hm2，新增森林家園85個(gè)，新增森林公園36個(gè)。

生態(tài)林業(yè)是指通過建設(shè)穩(wěn)定的林業(yè)生態(tài)體系，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的綠色生態(tài)屏障，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化。生態(tài)林業(yè)建設(shè)模塊包括18項(xiàng)指標(biāo)，分別是林業(yè)用地面積(A1)、有林地面積(A2)、生態(tài)公益林面積(A3)、生態(tài)公益林面積占林地面積比例(A4)、生態(tài)公益林一、二類林比例(A5)、森林蓄積量(A6)、森林覆蓋率(A7)、碳匯總儲(chǔ)量(A8)、年均森林采伐量(A9)、喬木林單位面積蓄積量(A10)、自然保護(hù)區(qū)占國土面積比例(A11)、森林公園占國土面積比例(A12)、綠色通道綠化率(A13)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種保護(hù)率(A14)、森林火災(zāi)年均受害率(A15)、林業(yè)有害生物成災(zāi)率(A16)和無公害防治率(A17)和林業(yè)生態(tài)縣建設(shè)(A18)。其中A1～A17屬定量指標(biāo)，A18屬定性指標(biāo)。該模塊定量指標(biāo)中，已完成的指標(biāo)9項(xiàng)，分別是A1、A2、A3、A4、A11、A14、A15、A16、A17，可如期完成的指標(biāo)8項(xiàng)，分別是A5、A6、A7、A8、A9、A10、A12、A13。

截至評(píng)估時(shí)點(diǎn)，全省共有94個(gè)縣(市、區(qū))被廣東省政府授予“廣東省林業(yè)生態(tài)縣”稱號(hào)，占全省121縣級(jí)單位[4]總數(shù)的77.7%，占全省國土面積的81.3%。從2007年東莞市和中山市首次獲省政府授予“林業(yè)生態(tài)市”稱號(hào)以來，共有11個(gè)地級(jí)市創(chuàng)建“廣東省林業(yè)生態(tài)市”成功，占全省21個(gè)地級(jí)市總數(shù)的52.4%，占全省國土面積的53.3%。其中，“十二五”以來，全省共有19個(gè)縣級(jí)單位創(chuàng)建林業(yè)生態(tài)縣成功，9個(gè)地級(jí)市獲得“林業(yè)生態(tài)市”稱號(hào)，林業(yè)生態(tài)省建設(shè)按預(yù)期進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行。經(jīng)綜合評(píng)估，林業(yè)生態(tài)縣基本建成的目標(biāo)可以如期完成。

表1 生態(tài)林業(yè)建設(shè)定量指標(biāo)評(píng)估結(jié)果

2.2 “民生林業(yè)建設(shè)” 模塊指標(biāo)評(píng)估民生林業(yè)就是要大力優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)完善的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，挖掘林業(yè)潛力，拓展林業(yè)經(jīng)濟(jì)功能，最大程度實(shí)現(xiàn)林地價(jià)值，既保障林產(chǎn)品的供應(yīng)，又促進(jìn)農(nóng)民增收。民生林業(yè)建設(shè)目標(biāo)包括7項(xiàng)指標(biāo)，分別是商品林基地(B1)、年均木材產(chǎn)量(B2)、年均人造板產(chǎn)量(B3)、年均松香產(chǎn)量(B4)、年均茶油產(chǎn)量(B5)、林業(yè)總產(chǎn)值(B6)、森林資源綜合效益總值(B7)。

經(jīng)評(píng)估，已完成的指標(biāo)有2項(xiàng)，分別是年均松香產(chǎn)量和林業(yè)總產(chǎn)值，其他5項(xiàng)指標(biāo)可如期完成，完成率最低為森林資源綜合效益總值(63.1%)。隨著全省四大重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程的整體推進(jìn)，預(yù)計(jì)森林資源綜合效益總值的目標(biāo)可以順利完成。

表2 民生林業(yè)建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估結(jié)果

廣東省林業(yè)總產(chǎn)值多年來位居全國第一，基本形成了資源培育、加工生產(chǎn)、產(chǎn)品研發(fā)、市場(chǎng)服務(wù)、森林文化等比較完善的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。廣東省政府決定從2013～2017年，按每年30元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)逐步提高生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在全國率先試行激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制。省級(jí)財(cái)政每年將安排生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)國家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣(市)給予補(bǔ)償和激勵(lì)。2011年，廣東省被財(cái)政部列為中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)地區(qū)。隨后，省林業(yè)廳制定了《廣東省政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案》，明確保險(xiǎn)標(biāo)的為生長(zhǎng)和管理正常且權(quán)屬清晰的生態(tài)公益林、商品林，保險(xiǎn)責(zé)任為森林綜合保險(xiǎn)。方案的出臺(tái)意味著廣東政策性森林保險(xiǎn)已經(jīng)從理論層面正式進(jìn)入實(shí)操階段。

2.3 “文化林業(yè)建設(shè)” 模塊指標(biāo)評(píng)估文化林業(yè)是要通過全面開展森林生態(tài)文化建設(shè)，不斷拓展生態(tài)文化發(fā)展新領(lǐng)域，構(gòu)建主題鮮明、內(nèi)容豐富、富有感染力的生態(tài)文化體系，為構(gòu)建林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)體系提供智力和文化支撐。文化林業(yè)建設(shè)目標(biāo)包括3項(xiàng)指標(biāo)，分別是古樹名木保護(hù)率(C1)、義務(wù)植樹盡責(zé)率(C2)、生態(tài)文化宣傳知曉率(C3)。

經(jīng)評(píng)估，各項(xiàng)指標(biāo)均已完成。

表3 文化林業(yè)建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估結(jié)果 %

“十二五”以來，惠州市、東莞市啟動(dòng)了創(chuàng)建“國家森林城市”活動(dòng)，佛山市創(chuàng)建“全國綠化模范城市”工作獲得成功，在先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)下，激發(fā)了全社會(huì)關(guān)注森林、愛護(hù)森林、建設(shè)森林的極大熱情。通過文化林業(yè)建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)牢固建立在公眾思想自覺、行動(dòng)自覺的基礎(chǔ)之上，形成生態(tài)文明建設(shè)人人有責(zé)、生態(tài)文明規(guī)定人人遵守的良好風(fēng)尚。

2.4 “創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)” 模塊指標(biāo)評(píng)估創(chuàng)新林業(yè)是通過創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展思路、發(fā)展機(jī)制、發(fā)展模式和發(fā)展手段，緊緊把握當(dāng)前林業(yè)發(fā)展的大好形勢(shì)，大力推進(jìn)觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)目標(biāo)包括8項(xiàng)指標(biāo)，分別是林地所有權(quán)林權(quán)證發(fā)證率(D1)、林地使用權(quán)林權(quán)證發(fā)證率(D2)、集體山林股份權(quán)益證書發(fā)證率(D3)、林業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率(D4)、林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率(D5)、林業(yè)信息化實(shí)現(xiàn)率(D6)、林木種子基地供種率(D7)、林木良種使用率(D8)。

經(jīng)評(píng)估，已完成3項(xiàng)指標(biāo)，5項(xiàng)指標(biāo)可如期完成，完成率最低為林業(yè)信息化實(shí)現(xiàn)率(87.5%)。廣東省作為“全國林業(yè)信息化建設(shè)示范省”之一，編制出臺(tái)了《廣東省林業(yè)信息化發(fā)展建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，基于3S的森林資源與生態(tài)狀況年度監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)、林權(quán)管理地理信息系統(tǒng)、森林防火監(jiān)控系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)與設(shè)施日臻完善，預(yù)期規(guī)劃期內(nèi)林業(yè)信息化實(shí)現(xiàn)率可以達(dá)到80%。

表4 創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估結(jié)果 %

2.5 “和諧林業(yè)建設(shè)” 模塊指標(biāo)評(píng)估和諧林業(yè)建設(shè)是要擺正人與自然的關(guān)系，有效化解林業(yè)內(nèi)部不和諧的因素，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。和諧林業(yè)建設(shè)目標(biāo)4項(xiàng)指標(biāo)，分別是城市建成區(qū)綠化覆蓋率(E1)、村莊綠化覆蓋率(E2)、林權(quán)糾紛調(diào)處率(E3)、森林案件查處率(E4)。已完成指標(biāo)3項(xiàng)，分別是城市建成區(qū)綠化覆蓋率(E1)、林權(quán)糾紛調(diào)處率(E3)和森林案件查處率(E4)。2013年，廣東省林業(yè)廳組織編制了《廣東省鄉(xiāng)村綠化美化建設(shè)規(guī)劃》，在“萬村綠大行動(dòng)”取得成效的基礎(chǔ)上，再建成13 000個(gè)美麗幸福村莊，新增鄉(xiāng)村綠化面積12萬hm2。經(jīng)綜合評(píng)估，村莊綠化覆蓋率(E2)可在規(guī)劃期內(nèi)達(dá)到30%以上。省林改辦于2012年1月組織20個(gè)檢查驗(yàn)收組開展林改檢查驗(yàn)收工作，對(duì)因涉林糾紛的跨省、跨市、跨縣以及重復(fù)上訪、越級(jí)上訪的“三跨兩訪”問題繼續(xù)依法調(diào)處。

表5 和諧林業(yè)建設(shè)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估結(jié)果 %

3 結(jié)論及建議

“十二五”以來，廣東林業(yè)圍繞“生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)、文化林業(yè)、創(chuàng)新林業(yè)、和諧林業(yè)”建設(shè)，推進(jìn)新一輪綠化廣東，努力打造全國一流、世界先進(jìn)的現(xiàn)代大林業(yè)和綠色生態(tài)第一省，努力實(shí)現(xiàn)美麗幸福廣東的“中國夢(mèng)”，一系列工作獲得了省委省政府的高度肯定。該研究采用全面評(píng)估和重點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合、內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合、定性評(píng)估和定量評(píng)估相結(jié)合的方法，對(duì)生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)、文化林業(yè)、創(chuàng)新林業(yè)和民生林業(yè)共5個(gè)模塊40個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估。結(jié)果表明：已經(jīng)提前完成的指標(biāo)共20個(gè)，占指標(biāo)總數(shù)的50%；預(yù)計(jì)可以如期完成的指標(biāo)共20個(gè)，占指標(biāo)總數(shù)的50%。評(píng)估結(jié)果對(duì)完善與調(diào)整廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃和研究編制“十三五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃具有一定的指導(dǎo)作用。“十二五”后期，全省各地應(yīng)按照《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動(dòng)的決定》(粵發(fā)〔2013〕11號(hào))的部署，實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，提升生態(tài)文明建設(shè)水平，將林業(yè)工作擺上重要議事日程，進(jìn)一步探索多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立穩(wěn)定林業(yè)資金投入機(jī)制，加快科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，完善林業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)體系，確保各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的順利完成。

我國規(guī)劃中期評(píng)估工作起步晚，面廣量大，至今尚未形成成熟的評(píng)估機(jī)制和評(píng)估體系，諸多方面亟待改進(jìn)與完善?！吨腥A人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第二十一條規(guī)定：“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在實(shí)施的中期階段，人民政府應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。規(guī)劃經(jīng)中期評(píng)估需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)”[5]。因此，隨著規(guī)劃中期評(píng)估立法的進(jìn)一步強(qiáng)化，規(guī)劃中期評(píng)估會(huì)受到各級(jí)政府的進(jìn)一步重視，完善指標(biāo)監(jiān)測(cè)體系、規(guī)范各種評(píng)估方法和加大評(píng)估成果應(yīng)用成為未來工作的大勢(shì)所趨。針對(duì)上述情況，結(jié)合廣東省森林資源與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)現(xiàn)狀，應(yīng)加強(qiáng)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)的定期監(jiān)測(cè)，嘗試將部分指標(biāo)進(jìn)行整合，提高公眾對(duì)規(guī)劃指標(biāo)評(píng)估的參與度，并納入下一期“五年規(guī)劃”編制和中期評(píng)估工作中。對(duì)規(guī)劃指標(biāo)中的定性指標(biāo)，在下一次評(píng)估中可嘗試采用紅綠燈方法進(jìn)行評(píng)估[6]，并對(duì)時(shí)間進(jìn)度進(jìn)行重點(diǎn)分析預(yù)測(cè)。

[1] 鄢一龍，王亞華.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009(50)：50-55.

[2] 鄢一龍，王洪川，楊竺松.“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中期評(píng)估[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013(55)：20-29.

[3] 廣東省綠化委員會(huì)，廣東省林業(yè)局.廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃(2011-2015)[EB/OL].http：//www.gdf.gov.cn/index.php?controller=front&action=view&id=10014670.

[4] 廣東省統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì).廣東統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012.

[5] 中國民主法制出版社.中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法[M].北京：中國民主法制出版社，2006.

[6] 李強(qiáng)，胡江.“十二五”規(guī)劃中期綠色發(fā)展規(guī)劃評(píng)估[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2013(55)：48-56.

Medium-term Assessment of the Twelfth Five-Year Forestry Development Plan in Guangdong Province

YANG Yuan-zhi, WU Huan-zhong, JIANG Jie

(Forest Inventory and Planning Institute of Guangdong Province, Guangzhou, Guangdong 510520)

The medium-term implementation of the twelfth five-year forestry development plan in Guangdong Province was comprehensively assessed and focused on plan indices by quantitative methods and qualitative methods. The assessment process consists of two separate stages, including external evaluation and internal assessment. The assessment conclusion and suggestion on improving and strengthening the plan implementation were pointed out. The trends and methods of medium-term assessment of forestry development plan were discussed finally.

Forestry development plan; Twelfth five-year plan; Medium-term assessment; Plan indices; Guangdong Province

廣東省林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目。

楊沅志(1981- )，男，湖南瀏陽人，林業(yè)高級(jí)工程師，碩士，從事林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究工作。

2015-02-02

S 7-9

A

0517-6611(2015)09-166-03