國家審計服務(wù)國家治理的路徑研究

（青島理工大學 山東青島 266520）

一、國家治理與國家審計

（一）國家治理的內(nèi)涵辨析

十八屆三中全會上首次提出“促進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化”，這是一個突破和亮點。之前我們探討國家與社會之間的關(guān)系，與人民之間的關(guān)系。最開始的說法是國家統(tǒng)治，之后講國家管理，現(xiàn)在變成了治理。統(tǒng)治和管理這兩個詞語都有管的含義，然而，改用“治理”更看重的是多主體，包括個人、組織和單位，強調(diào)兩個通道既有從頂部到底部，也有從底部到頂部，甚至可以從中間向上向下延伸開，鋪展開來，更強調(diào)平等、互助、協(xié)商，打破了原有體制下的對立格局，更具有現(xiàn)代化的氣息。

陳春常（2010）認為，“國家治理的實質(zhì)是通過它們的屬性和功能，協(xié)調(diào)并減輕沖突和矛盾，以保持一個特定的秩序。郭小聰（2010）指出，國家治理就是指該國家的統(tǒng)治者管理主權(quán)國家，其管理當局為實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過制度安排和機構(gòu)設(shè)置，協(xié)作經(jīng)濟組織、政治組織和民間社會共同努力，共同管理國家公共事務(wù)，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。劉家義審計長指出，“國家治理是通過國家權(quán)力，對國家事務(wù)和社會事務(wù)進行控制，管理和服務(wù)，保障國家安全和國家利益，維護人民的利益，維持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)國家的科學發(fā)展?！?/p>

國家治理除了要包涵中央機關(guān)對社會的治理，還包括對國家機構(gòu)之間的關(guān)系、國家和人民之間的關(guān)系進行正確處理，是全面有效的協(xié)調(diào)社會關(guān)系的概念，涉及到如何更好地參與權(quán)力配置，提高政府自身的管理水平。國家治理體系是由經(jīng)濟、政治、社會、自然環(huán)境等各個領(lǐng)域組成的國家治理戰(zhàn)略。國家治理能力建設(shè)是運用國家制度管理國家社會事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)。國家治理體系和國家治理能力是一個相輔相成的有機整體。有良好的國家治理體系才能提高國家治理能力。只有提高了國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。當代中國，完善和發(fā)展具有中國特色的社會主義制度，我們必須促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）國家審計與國家治理的關(guān)系

公共受托責任是國家審計和國家治理的理論基礎(chǔ)，是公共機構(gòu)受托對公共資源的管理。在該理論中，社會公眾是委托人，全國各級政府機關(guān)是受托人。在委托人的要求下，受托人必須盡責管理社會公共資源，接受公眾監(jiān)督，形成這樣一個公眾和政府之間的委托代理關(guān)系?；诠娛芡胸熑侮P(guān)系產(chǎn)生的國家審計，其根本目的是保證和促進公眾受托責任的有效履行。為了促進充分有效地履行公共受托責任，有必要建立一種能夠解決委托代理問題的治理機制，國家治理的最終目標是協(xié)調(diào)政府和公眾之間的關(guān)系，管理和促進社會資源的有效利用，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，以滿足社會公眾的需求。

國家審計通過管理國家公共事務(wù)開展審計監(jiān)督工作，以形成對公共權(quán)力約束的政府，并評估其是否適當?shù)芈男辛斯彩芡胸熑?，實現(xiàn)公眾問責的目標，而國家審計可以更好地保證政府受托責任履行，提高國家治理水平。由此，國家審計是國家治理不可或缺的組成部分。

二、國家審計在國家治理中應(yīng)該發(fā)揮的作用

國家治理，就是黨領(lǐng)導人民依照法律法規(guī)，對國家和社會事務(wù)進行管理和服務(wù)，保障國家安全和國家利益，實現(xiàn)國家的科學發(fā)展。在我國，它包括人民代表大會制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等基本政治制度，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，以及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)。這些構(gòu)成了一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本依托。而國家審計作為提高經(jīng)濟效益的重要工具，是實現(xiàn)社會公平的稅收杠桿，是促進黨風廉政建設(shè)的重要保證，是維護市場經(jīng)濟秩序的有效手段?？傊谕晟茋抑卫眢w系中國家審計可以發(fā)揮有效的作用。

（一）促進宏觀經(jīng)濟政策的有效落實，保證國家治理目標的實現(xiàn)

國家治理只有實現(xiàn)了預期目標，才是有效的。近年來，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化，促使黨和國家制定了一系列的政策，法規(guī)和措施，以促進經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。而國家審計機關(guān)以黨和政府的工作為中心，在決策部門做出重大決策和制定政策的過程中，及時掌握和積累大量的一手資料，并且對各種信息進行鑒別和篩選，以判別經(jīng)濟信息的可靠程度，最終為宏觀政策的制定提供真實可靠的信息；在重大決策和政策措施落實后，及時發(fā)現(xiàn)各種政策措施落實過程中出現(xiàn)的問題。在這個過程中，嚴格按照法律規(guī)定及時處理糾正，保證政策措施正常實施，保障國家經(jīng)濟活動有效性的實現(xiàn)。

（二）維護經(jīng)濟安全，保護國家利益，促進國家治理

影響國家經(jīng)濟安全的問題涉及多個領(lǐng)域和多種因素。國家審計是國家經(jīng)濟安全體系的重要組成部分，加強經(jīng)濟安全不能僅依靠傳統(tǒng)的審計職能，應(yīng)注意發(fā)揮國家審計的 “免疫系統(tǒng)”的功能，審計機關(guān)應(yīng)針對國家重大項目、重點資金的運作情況、人民群眾關(guān)注的焦點問題開展重點審計，發(fā)現(xiàn)當前經(jīng)濟運行中的安全隱患，主動建議各級政府積極采取有效措施，預防經(jīng)濟損失，有效地維護國家經(jīng)濟安全，促進國家治理。

（三）增強政府信息的透明度，推動國家治理主體的多元化

我國國家治理模式，把主要的精力放在主體的多元化管理上，強調(diào)讓各種社會組織和公民作為一個整體參與到國家事務(wù)的管理中來。但是經(jīng)濟建設(shè)中的權(quán)力監(jiān)督以及信息的不透明造成社會組織、公民和政府之間存在信息不對稱，公眾很難及時準確地了解政府的政策意圖和治理措施，造成公眾對國家治理的不滿，從而危及到國家治理的利益需求。國家審計要向全國人民代表大會報告，并且實行審計公告制度，以促進信息和政務(wù)公開，幫助公眾了解政府職能，消除誤解并取得信任，以確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以實現(xiàn)，從而提高參與國家治理的積極性。

（四）加強反腐倡廉建設(shè)，提高國家治理水平

腐敗問題是關(guān)乎國家興亡的重大問題，是國家治理體系建設(shè)中最嚴重的威脅之一。當前，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出多發(fā)易發(fā)勢頭，給國家治理蒙上一層陰影。新一屆政府自上任以來，一直把治理腐敗作為工作的重中之重。審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮揭露腐敗現(xiàn)象、查處違法亂紀問題的強大功能，集中力量，對重點部門和單位、重點國有企業(yè)進行審計，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，向司法機關(guān)提供大案要案的重要線索，懲治貪污腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設(shè)，保護國家和人民群眾的利益，提升政府威信和公信力，促進提高國家治理水平。

三、創(chuàng)新和完善國家審計服務(wù)于國家治理的路徑選擇

要充分發(fā)揮國家審計在國家治理中的建設(shè)性作用，進一步提高監(jiān)督管理水平，在深刻認識國家審計在國家治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用以后，加大改革創(chuàng)新力度，選擇國家審計服務(wù)國家治理的合理道路。

（一）創(chuàng)新國家審計模式，實現(xiàn)國家良好治理

為了讓國家審計能夠更好地服務(wù)于國家治理，改革與創(chuàng)新治理國家審計模式顯得尤為重要。根據(jù)對國家治理現(xiàn)狀的深入分析，我國的審計模式應(yīng)實行漸進式的改革，即在全國各級人大設(shè)立國家審計委員會，直接對人大負責。全國財政收入和支出預算的審計都由國家審計委員會負責，每年的政府部門審計計劃也得經(jīng)過國家審計委員會批準。而現(xiàn)有的國家審計署的職責和權(quán)力不變，主要負責公共資金跟蹤審計的操作，即“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，此種審計模式能有效地保障國家審計的獨立性，保證政府審計部門順利開展審計工作，充分發(fā)揮國家審計“免疫系統(tǒng)”的功能。

（二）推動國家審計的制度建設(shè)，促進提高政府的執(zhí)行力

作為國家經(jīng)濟發(fā)展的 “免疫系統(tǒng)”，政府審計是國家經(jīng)濟健康發(fā)展的重要保證。如果國家審計的制度建設(shè)不夠完善，不夠健全，那么審計的保障能力必然會消失。因此必須從完善審計制度出發(fā)。在國家制度層面上，一方面，審計機關(guān)要建立健全內(nèi)部控制體系，從編制審計計劃到做出審計決定，公開審計報告，每一步都必須有對應(yīng)的內(nèi)部控制制度，并在實際工作中嚴格執(zhí)行，提高政府社會管理能力。另一方面，審計機關(guān)應(yīng)當加強審計質(zhì)量管理體系，加大審計質(zhì)量檢查，審計機關(guān)應(yīng)當建立和完善全面質(zhì)量管理審計制度，促進政府提高工作的整體成效。

（三）加強審計隊伍建設(shè)，為國家治理提供智力支持

國家審計為滿足國家治理更高的要求，就必須培養(yǎng)高素質(zhì)人才，以適應(yīng)新的環(huán)境。首先，審計人員要樹立科學的審計理念，傳統(tǒng)的審計監(jiān)督理念已不適應(yīng)時代的要求，應(yīng)實現(xiàn)向?qū)徲嫹?wù)理念的轉(zhuǎn)變。國家審計監(jiān)督具有批判、揭示的功能，但審計工作還是要為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)。其次，加強對審計人員的綜合素質(zhì)培養(yǎng)，提高審計質(zhì)量，審計人員應(yīng)提高學習使用能力。最后，改進和更新審計技術(shù)和方法，以減少審計錯誤。隨著會計操作電算化、會計業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化，審計人員需要使用電腦及其他輔助手段進行審核，用科學的手段和審計方法，降低審計風險，提高審計工作質(zhì)量。

（四）完善審計公告制度，為國家治理提供有力保障

公民是國家治理的主體之一，審計信息的透明度是公民有效參與國家治理的先決條件。隨著社會的發(fā)展，公眾的知情意識、責任意識、權(quán)利意識，每年都在增強。他們關(guān)心教育、社會保障和其他專項資金的使用，也關(guān)心政府是否說實話，希望參與國家和社會事務(wù)的管理。加強審計結(jié)果公告制度，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，建立和優(yōu)化審計結(jié)果披露機制的運行環(huán)境，既要營造審計結(jié)果公告良好的外部環(huán)境，同時也要優(yōu)化審計結(jié)果公布的內(nèi)部運行機制。第二，建立健全審核結(jié)果的質(zhì)量管理制度，通過認真貫徹落實來加強審計質(zhì)量，以確保公告的內(nèi)容是可靠的。第三，審計機構(gòu)要建立反饋機制，通過調(diào)查詢問、報告及其他渠道搜集，及時向公眾公布公告，并根據(jù)反饋意見進一步調(diào)查，以消除公眾的疑慮。審計機關(guān)應(yīng)當通過社會公眾的力量來加強對政府的監(jiān)督。

四、總結(jié)與展望

目前，實現(xiàn)國家良好治理是所有國家面臨的一個共同課題。國家審計機關(guān)作為監(jiān)督制約權(quán)力的一種制度安排，具有預防、揭示和防御功能，是國家治理這個系統(tǒng)中的“免疫系統(tǒng)”。當然國家治理作為一個新的審計視角，審計的國家治理論還有許多不足和需要探究的地方，國家治理并不像公司治理那樣成熟，關(guān)于如何更好地發(fā)揮國家治理的功能仍需進一步研究。作為國家治理的重要組成部分，國家審計如能促進建立責任高效的政府，必將實現(xiàn)國家審計作用的突破，提高人們的幸福水平。