美國2016財年國防預(yù)算的重點、難點與變數(shù)

肖石忠

美國2016財年國防預(yù)算的重點、難點與變數(shù)

肖石忠

美國2016財年國防預(yù)算高于美國之后8個國家國防預(yù)算的總和，其關(guān)注的重點主要包括武器裝備現(xiàn)代化、部隊結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性、全譜戰(zhàn)備的繼續(xù)保持、提高官兵薪金福利、強化創(chuàng)新改革和海外作戰(zhàn)；其面臨的難點是要平衡“五個關(guān)系”，并對其可能存在的變數(shù)進行了分析。

美國 國防預(yù)算 2016財年

作者：肖石忠，軍事科學院軍事歷史和百科研究部研究員，專業(yè)技術(shù)6級，大校

2015年2月2日，美國總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬正式向美國國會提交2016財年國防預(yù)算案（國防預(yù)算申請）。2016財年（2015年10月1日～2016年9月30日）國防預(yù)算總額約為5850億美元，比2015財年國防預(yù)算增加4.4%，高于美國之后8個國家國防預(yù)算的總和。其中，基礎(chǔ)預(yù)算5343億美元，比2015財年增加7.7%，再創(chuàng)歷史新高；海外應(yīng)急作戰(zhàn)（海外應(yīng)急軍事行動）預(yù)算509 億美元，比2015財年減少21%。從各軍種所占份額來看，陸軍1265億美元，占23.7%；海軍和海軍陸戰(zhàn)隊占1610億美元，占30.1%；空軍1529億美元，占28.6%；整個國防部范圍內(nèi)跨軍種的機構(gòu)、項目和活動940億美元，占17.6%。

一、關(guān)注的重點

美國2016財年國防預(yù)算關(guān)注的主要重點包括：武器裝備的現(xiàn)代化、部隊結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、全譜戰(zhàn)備的繼續(xù)保持、官兵薪金福利的提高、創(chuàng)新與改革的繼續(xù)強化、海外應(yīng)急作戰(zhàn)。

武器裝備現(xiàn)代化。既重視研發(fā)殺傷力、生存性、可持續(xù)性更佳且負擔得起的下一代武器系統(tǒng)和裝備，又強調(diào)《四年防務(wù)評估報告》（2014年版）確定的重要能力建設(shè)，包括核威懾、天基系統(tǒng)、力量投送、導彈防御、網(wǎng)絡(luò)安全、情報、監(jiān)視、偵察、反恐和特種作戰(zhàn)。此外，還有改進基地建設(shè)、航天發(fā)射計劃、先進傳感器、通信和彈藥等。

具體武器裝備項目主要包括：購買 57架F-35聯(lián)合打擊戰(zhàn)斗機（106億美元）、16架P-8海上反潛巡邏機（34億美元）、5架E-2D預(yù)警機（13億美元）和KC-46空中加油機（30億美元）、新型遠程轟炸機項目（12億美元）；建造9艘新艦艇，其中包括2艘驅(qū)逐艦、2艘攻擊型核潛艇和3艘瀕海戰(zhàn)斗艦（116億美元），“華盛頓”號航空母艦的大修（6.78億美元），“俄亥俄”級替代戰(zhàn)略潛艇的研發(fā)（14億美元），改進瀕海戰(zhàn)斗艦功能（5500萬美元）；以及網(wǎng)絡(luò)安全（55億美元）、導彈防御計劃（96億美元）、導彈防御地面攔截器可靠性（16億美元）、陸軍直升機現(xiàn)代化（45億美元）、MQ-9“死神”無人機采購（8.21億美元）。

部隊結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。2016財年，部隊結(jié)構(gòu)規(guī)模為130萬現(xiàn)役軍人、81.1萬預(yù)備役軍人和77.3萬文職人員。目標部隊仍然是陸軍54個旅戰(zhàn)斗隊，海軍304艘艦艇（包括11艘航空母艦和14艘彈道導彈潛艇），空軍49個戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)斗機中隊、450枚陸基洲際彈道導彈、96架可動用的轟炸機（總數(shù)為154架）。2016財年結(jié)束時，美軍總兵力將從目前的水平適度減少1.13萬人。

繼續(xù)保持全譜戰(zhàn)備。致力于使美軍各軍種繼續(xù)保持全譜戰(zhàn)備進展。自2014財年起，美國國防預(yù)算開始從“側(cè)重于當前的作戰(zhàn)”到“能夠滿足更廣泛的任務(wù)部隊”的轉(zhuǎn)型。全譜戰(zhàn)備投資將產(chǎn)生戰(zhàn)備精良、富有能力、準備在任何時間或地點實現(xiàn)任務(wù)目標的部隊。具體說來，美國陸軍將擁有實施訓練計劃的資源，包括再增加6個全面戰(zhàn)備的旅戰(zhàn)斗隊和進行全譜訓練的資源；美國海軍將擁有能夠使前沿存在和休整能力之間實現(xiàn)有效平衡的保養(yǎng)期；美國海軍陸戰(zhàn)隊將繼續(xù)增加危機反應(yīng)能力，并解決非部署部隊的戰(zhàn)備問題；美國空軍將實施作戰(zhàn)航空隊的飛行小時計劃，以此達到美國空軍2023財年實現(xiàn)“全譜戰(zhàn)備的作戰(zhàn)部隊達到80%”的目標；美國特種作戰(zhàn)司令部將增加特種作戰(zhàn)部隊航空飛行小時項目資金，優(yōu)化訓練，實現(xiàn)作戰(zhàn)司令部所屬特種作戰(zhàn)部隊齊裝滿員。

提高官兵薪金福利。繼續(xù)為美軍官兵及其家庭提供充分的薪金和福利。本項資金提高為7億美元，與往年比提高了1.3%。為包括國防部文職人員的聯(lián)邦政府文官加薪1.3%。預(yù)算認為人事人力成本（包括軍人薪金與津貼、軍事醫(yī)療、文職人員薪金和家庭的支持）應(yīng)占國防預(yù)算中基礎(chǔ)預(yù)算的46.8%，即2498億美元。鑒于必須使人事成本與當前及今后的部隊結(jié)構(gòu)規(guī)模、武器裝備現(xiàn)代化、戰(zhàn)備和訓練保持平衡，所以采取放緩軍人薪金、醫(yī)療費用增長的步伐，來減少補給運營成本和補貼，比如，對65歲或65歲以上的退役人員實行終身聯(lián)合醫(yī)療保健保險，并鞏固聯(lián)合醫(yī)療保健計劃。

強化創(chuàng)新與改革。為確保美軍能夠繼續(xù)在任何地方、任何時候與任何潛在的敵手作戰(zhàn)，2016財年國防預(yù)算強調(diào)進一步創(chuàng)新和改革，注重資助國防創(chuàng)新計劃和長期研究與發(fā)展規(guī)劃項目，包括高速打擊武器，航空航天創(chuàng)新計劃，第六代戰(zhàn)機，電磁軌道炮，更加精確的定位、導航與授時，高能激光武器與技術(shù)；技術(shù)和裝備研發(fā)經(jīng)費增加6.3%，達到698億美元。要專門對國防部業(yè)務(wù)和管理制度進行全面評估，改善財務(wù)審計，并支持“更佳購買能力計劃”3.0版以改善武器裝備采辦。為實現(xiàn)有限資源利用的最大化，還應(yīng)降低業(yè)務(wù)成本，重大舉措包括：空軍A-10近距支援攻擊機的退役、陸軍航空兵的重組、新一輪基地調(diào)整與關(guān)閉的授權(quán)和補償改革等。

支持海外應(yīng)急作戰(zhàn)。預(yù)算中509億美元的支持海外應(yīng)急作戰(zhàn)費用，遠低于2015財年海外應(yīng)急作戰(zhàn)預(yù)算的642億美元。一是在阿富汗實施安全過渡，其中38億美元用于訓練和裝備阿富汗安全部隊，以幫助維持該國的政治、經(jīng)濟和安全。二是打擊“伊斯蘭國”的連續(xù)行動，其中13億美元為訓練、裝備伊拉克軍隊和經(jīng)過審核的敘利亞反對派成員。三是設(shè)置反恐伙伴關(guān)系基金21億美元，歐洲保證計劃資金7.89億美元，軍事行動中使用的武器裝備的重置和回撤資金78億美元。

二、面臨的難點

美國2016財年國防預(yù)算面臨的難點在于，如何按照美國國家安全戰(zhàn)略、國家防務(wù)戰(zhàn)略指南、國家軍事戰(zhàn)略的總體部署和《四年防務(wù)評估報告》（2014年版）的總體要求，根據(jù)阿富汗戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束、亞太“再平衡”戰(zhàn)略正在推行、“伊斯蘭國”恐怖勢力坐大、歐洲烏克蘭危機凸顯、非洲埃博拉病毒危機等形勢變化的需要而平衡五個主要關(guān)系。

一是如何平衡美軍部隊結(jié)構(gòu)規(guī)模、武器裝備水平數(shù)量與國防預(yù)算總額之間的關(guān)系。“燒錢”的反恐戰(zhàn)爭和長期的經(jīng)濟低迷，迫使美國削減國防預(yù)算，美國國防部只得大聲疾呼，聲稱削減國防預(yù)算將削弱美軍實力、損害國家安全。如果不再“輸血”，美軍將“規(guī)模過小”“裝備過差”，無力全方位應(yīng)對潛在威脅。美國參謀長聯(lián)席會議主席馬丁·鄧普西上將指出，美國需要一支擁有實力、隨時能戰(zhàn)、規(guī)模適度的武裝部隊，以便在全球展開行動，而2016財年國防預(yù)算案費用是維持這樣一支力量的“最低資源限度”。國防預(yù)算總額一旦遭到國會削減，勢必對美軍部隊結(jié)構(gòu)規(guī)模、武器裝備水平數(shù)量造成直接影響。

二是如何平衡各軍種的均衡發(fā)展與優(yōu)先領(lǐng)域能力重點建設(shè)之間的關(guān)系。美軍各軍種之間的利益競

爭從來就沒有停止過。近年來，美國海軍和空軍合作開發(fā)“空海一體戰(zhàn)”概念，以抵消在反恐戰(zhàn)爭中出盡風頭的美國陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊的影響，引發(fā)后兩者的強烈不滿。美國陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊和美國特種作戰(zhàn)司令部隨后祭出“戰(zhàn)略地面力量”概念，以與美國海軍和空軍抗衡。為了淡化軍種競爭、實現(xiàn)軍種均衡發(fā)展，2015年1月，美國參謀長聯(lián)席會議被迫宣布：以各軍種均參與其中的“全球公域進入與機動聯(lián)合概念”取代有著狹隘軍種利益之嫌的“空海一體戰(zhàn)”概念。而優(yōu)先領(lǐng)域能力的重點建設(shè)，勢必對軍種均衡發(fā)展規(guī)劃和軍種預(yù)算分配產(chǎn)生影響。

三是如何平衡當前國防領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展未來武器裝備、先進技術(shù)之間的關(guān)系。美國當前國防領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)，必須以現(xiàn)實的作戰(zhàn)能力和威懾能力來應(yīng)對。發(fā)展未來武器裝備、先進技術(shù)，又是應(yīng)對潛在威脅和未來挑戰(zhàn)所必需的。

四是如何平衡亞太“再平衡”與其他地區(qū)的“失衡”之間的關(guān)系。在總兵力不變的前提下，抽調(diào)兵力和武器裝備加強亞太地區(qū)的軍事部署，推行亞太“再平衡”，必然導致其他地區(qū)的“失衡”。其中典型事例如，開始推行亞太“再平衡”后，駐歐洲的美國陸軍部隊規(guī)模一再壓縮，乃至沒有師級部隊的存在，導致面對烏克蘭危機，美國除了揮舞經(jīng)濟制裁大棒之外，幾乎無所作為。

五是如何平衡維持人力資源與發(fā)展武器裝備之間的關(guān)系。只有人與武器裝備有機結(jié)合，才能形成戰(zhàn)斗力，沒有適當?shù)谋壤鴨为殢娬{(diào)任何一方都是難以想象的。在國防預(yù)算總額不變的情況下，美軍維持人力資源的投入過大，發(fā)展武器裝備的投入就會相應(yīng)縮小，反之亦然。

三、存在的變數(shù)

美國2016財年國防預(yù)算案提出后，美國國防部主要領(lǐng)導就宣稱這份預(yù)算體現(xiàn)的是戰(zhàn)略目標、資源配置和能力手段的有效平衡，能夠滿足美國21世紀國家安全戰(zhàn)略需求，呼吁國會如數(shù)通過。美國參聯(lián)會主席強調(diào)預(yù)算案費用是維持當前美軍的“最低資源限度”，不可削減。各軍種首腦則強調(diào)本軍種的部隊結(jié)構(gòu)是合理的、部隊規(guī)模是適當?shù)?、武器裝備與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃是可行的，本軍種的地位作用是不可替代的，預(yù)算是不能減少的。盡管如此，美國2016財年國防預(yù)算仍然存在很大的變數(shù)。

第一，國防預(yù)算總額難以獲得國會首肯。按照美國2013年啟動的自動削減赤字機制，2016財年國防預(yù)算的基礎(chǔ)預(yù)算上限大約為5000億美元。當年規(guī)定的這個上限，是美國政府與國會反復(fù)角力的結(jié)果，現(xiàn)在的國防預(yù)算案在很大程度上突破了這個上限，美國國會是斷難接受的。美國國會在審查過程中，將毫不留情地砍掉部分預(yù)算額。

第二，武器裝備與技術(shù)采購、發(fā)展項目數(shù)量將遭到壓縮。主要指那些采購成本過高、短期內(nèi)難以形成現(xiàn)實戰(zhàn)斗力或不確定因素過大的武器裝備與技術(shù)采購、發(fā)展項目。最典型的是國防部一方面打算花106億美元采購57架備受爭議的F-35聯(lián)合打擊戰(zhàn)斗機（比2015財年采購計劃多19架），另一方面則主張將在海灣戰(zhàn)爭和反恐戰(zhàn)爭中有著上乘表現(xiàn)的近距支援攻擊機A-10退役。國會意見與此相反，反對增加F-35采購數(shù)量，拒絕A-10退役。

第三，部隊結(jié)構(gòu)規(guī)模面臨進一步調(diào)整壓縮的壓力。美軍當前的部隊規(guī)模與部隊結(jié)構(gòu)是相適應(yīng)的，再壓縮部隊規(guī)?？赡墚a(chǎn)生美軍無法實施全譜作戰(zhàn)和無法應(yīng)對潛在威脅的風險。但是，美國國會通過預(yù)算審查手段控制預(yù)算總額、壓縮武器裝備與技術(shù)采購、發(fā)展項目數(shù)量之后，很可能迫使美軍從調(diào)整優(yōu)化部隊結(jié)構(gòu)入手，進一步壓縮部隊規(guī)模，節(jié)省人力資源成本。

［1］美國國防部負責主計的副部長兼首席財務(wù)官辦公室：《美國國防部2016財年預(yù)算申請概要》，2015（2）．（United States Department of Defense Fiscal Year 2016 Budget Request Overview， February 2015）

［2］（美）約翰·布雷特施內(nèi)德．觀察即將出臺的美國國防預(yù)算的25個問題．美國防務(wù)新聞，2015-01-30．

（責任編輯：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）03-0047-03