制度理論視角下的內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護管理體制問題研究

李镕臣，李 哲，辛雅青

（內(nèi)蒙古大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

制度理論視角下的內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護管理體制問題研究

李镕臣，李 哲，辛雅青

（內(nèi)蒙古大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

在簡要介紹內(nèi)蒙古近年來經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，以制度理論為研究視角，對內(nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護的管理體制中存在的對資源濫用和破壞生態(tài)的行為缺乏有效監(jiān)管，對生態(tài)保護和建設(shè)的實質(zhì)性內(nèi)容把握不準(zhǔn)確，新型的環(huán)保管理理念和方法缺失問題進行了剖析，并從政績評價體系、環(huán)保思想意識、創(chuàng)新機制三方面出發(fā)提出了相關(guān)的建議對策。

內(nèi)蒙古；資源開發(fā)；環(huán)境保護；管理體制；制度

對很多國家和地區(qū)來說，經(jīng)濟實力的提升通常都伴隨著環(huán)境污染的加重[1]。作為國家重要的資源大區(qū)的內(nèi)蒙古也不例外。近年來，隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟的日益繁榮，資源過度開采和由此引發(fā)的環(huán)境污染問題愈加嚴(yán)峻，這引起了政策執(zhí)行者和眾多學(xué)者的高度重視。他們開始尋求能夠切實有效規(guī)范資源開發(fā)和環(huán)境保護行為的措施，并以此作為推進內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的重要突破口，力求為內(nèi)蒙古早日建成經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)文明強區(qū)打下堅實的基礎(chǔ)。本研究將從新制度主義理論的角度出發(fā)，對當(dāng)前內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護的管理體制問題進行探究。

1 文獻綜述和理論基礎(chǔ)

礦產(chǎn)資源在一個地區(qū)的經(jīng)濟增長過程中具有無可替代的作用。隨著人類社會的不斷進步，如何有效地利用資源來實現(xiàn)一個地區(qū)或國家經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐漸成為了眾多專家和學(xué)者研究的重要議題。

1.1 國內(nèi)外相關(guān)文獻綜述

政府通過制定政策法規(guī)并采取相應(yīng)的措施調(diào)整經(jīng)濟運行狀況，實現(xiàn)一個地區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展作為一條重要的低碳經(jīng)濟發(fā)展途徑，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的過程中是必不可少的。姬振海[2]認(rèn)為要實現(xiàn)低碳經(jīng)濟就必須要調(diào)整低碳型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，譚娟和陳曉春[3]指出要構(gòu)建促進地區(qū)低碳經(jīng)濟發(fā)展的低碳型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須要加大政府環(huán)境規(guī)制強度，優(yōu)化政府環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)。因此通過適當(dāng)?shù)墓芾碇贫饶軌蚴沟貐^(qū)資源開發(fā)步入規(guī)范化、合理化的軌道。

1.2 合法性機制的界定

從新制度主義的角度來看，制度實質(zhì)上是通過合法性機制發(fā)揮作用的。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機制，采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，不管這些形式和做法能否提高組織的運作效率。

制度理論強調(diào)的是“合法性”機制的重要性。“合法性”是指法律制度、文化制度、觀念制度、社會期待等制度環(huán)境對組織行為的影響。這種影響可以分兩個層次討論：一是強意義，所謂的強意義是說組織行為、組織形式都是制度塑造的，組織或個人沒有自主選擇性[8]。另一個層次是弱意義，弱意義層面上的合法性是指這樣一種情形：制度不是開始就塑造了人們的思維方式和行為，而是通過影響資源分配和利益產(chǎn)生激勵，鼓勵人們?nèi)ゲ杉{那些社會上認(rèn)可的做法[9]。

本研究將以合法性機制為依據(jù)來探究內(nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護的管理體制中存在的問題及其誘導(dǎo)因素，進而提出相應(yīng)建議和措施。

2 內(nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護的管理體制問題

近年來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢取得了較快的發(fā)展，伴隨著經(jīng)濟增長各種環(huán)境問題也接踵而至。通過梳理已有的信息和研究發(fā)現(xiàn)這主要是由于當(dāng)前內(nèi)蒙古在資源開發(fā)和環(huán)境保護方面的管理體制存在以下幾點問題：

2.1 對資源濫用和破壞生態(tài)的行為缺乏有效監(jiān)管

經(jīng)濟增長水平作為評價地方政府績效的重要指標(biāo)，對地方政府的行為有著顯著的影響。企業(yè)作為推動地方經(jīng)濟的主力軍，對地方經(jīng)濟增長目標(biāo)的順利實現(xiàn)起著決定性作用。姚圣[10]指出企業(yè)和地方政府之間的“關(guān)系”可能會幫助排污型企業(yè)擺脫政府環(huán)境政策的約束，從而使企業(yè)的排污行為增加。內(nèi)蒙古地方政府為確保當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠順利生產(chǎn)經(jīng)營進而如期完成經(jīng)濟增長任務(wù)，在制定資源開發(fā)與環(huán)境保護的相關(guān)政策法令時趨于松散，導(dǎo)致政府對企業(yè)資源過度開發(fā)和環(huán)境破壞的行為監(jiān)管松弛，進而造成資源浪費和環(huán)境破壞，使能夠推動可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)變革和制度更替最終擱淺。這不僅嚴(yán)重地?fù)p害了內(nèi)蒙古的政府形象，同時也加大了內(nèi)蒙古的環(huán)保壓力和生態(tài)環(huán)境治理成本。

2.2 對生態(tài)保護和建設(shè)的實質(zhì)性內(nèi)容把握不準(zhǔn)確

《施工圖審查機構(gòu)工作信息化建設(shè)探析》中提出，對審圖模塊，可以通過同型項目意見一鍵復(fù)制、下拉菜單選擇、智能聯(lián)想、默認(rèn)選填等快速輸入手段，有效提高數(shù)據(jù)采集效率。

地方政府執(zhí)行資源開發(fā)與環(huán)境保護的相關(guān)政策的意愿由資源開發(fā)與環(huán)境保護目標(biāo)在當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政目標(biāo)中的重要性所決定。1990年以后，環(huán)境質(zhì)量首長責(zé)任制的施行，使得地方政府在追逐經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的同時，也更多地把生態(tài)環(huán)境的改善作為執(zhí)政的主要目標(biāo)之一[11]。盡管如此，由于資源濫用和環(huán)境污染問題的復(fù)雜性，政策措施執(zhí)行過程中牽涉的部門也比較多，而且各部門政策措施的執(zhí)行存在重復(fù)和對立的情況，相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通，一些環(huán)保管制政策本身又存在很多問題，所以很多環(huán)保管制政策雖然看似十分合理，但是執(zhí)行者的自身素質(zhì)不高導(dǎo)致了政策的執(zhí)行效果不顯著。再加之內(nèi)蒙古一些地區(qū)的生態(tài)建設(shè)工作往往缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和部署，使得內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)工作的效率低下，效益不佳。

2.3 新型的環(huán)保管理理念和方法缺失

當(dāng)前，內(nèi)蒙古與其他省區(qū)一樣，正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要機遇期。張江雪等[12]通過測算發(fā)現(xiàn)，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的中西部企業(yè)缺乏綠色低碳的環(huán)保理念。而思想觀念能夠控制行動，并決定著行動的方向與力度。內(nèi)蒙古在創(chuàng)新環(huán)保管理思想和方法上存在惰性，缺乏積極謀求轉(zhuǎn)變的精神和強烈追求創(chuàng)新的意愿。這使得現(xiàn)有的環(huán)保管理體制已不能很好地適應(yīng)制度環(huán)境變化和經(jīng)濟社會的發(fā)展。如圖1所示，內(nèi)蒙古近10年來的單位GDP能耗都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國的平均水平。這不僅影響了內(nèi)蒙古資源型產(chǎn)品的競爭力，同時也意味著產(chǎn)品的低效益、環(huán)保的高成本。因此，內(nèi)蒙古亟需改變現(xiàn)存的環(huán)保管理思想與方式，從而提高內(nèi)蒙古地區(qū)環(huán)保工作的效率與效益，為內(nèi)蒙古構(gòu)建良好的生態(tài)氛圍打下堅實的基礎(chǔ)。

圖1 2005—2014年內(nèi)蒙古單位GDP能耗與全國單位GDP能耗對比

3 資源開發(fā)與環(huán)境保護管理體制存在問題的誘因和對策

3.1 政績評價體系不全面與改善措施

從制度理論的角度來看，國家的重化工政策和內(nèi)蒙古的相關(guān)政策為企業(yè)發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)的行為披上了“合法性”的外衣。因此，很多企業(yè)都想要通過發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)獲得政府的支持，并憑借這種大眾接受的行為來抬高其在人們心目中的地位，提升自身的競爭力。以GDP為核心的政績考核標(biāo)準(zhǔn)也為推動各地區(qū)搶抓資源、贏得資金、獲取上級政府的支持創(chuàng)造了合法性的條件。

因此，要想從根本上擺脫目前內(nèi)蒙古的資源和環(huán)保問題，首先要從政府績效評價體系入手，提高政府官員環(huán)保工作的積極性。將生態(tài)文明建設(shè)納入政府官員的績效考核體系，真正告別唯GDP論。其次還需要通過修改地方法規(guī)來配合政府官員的環(huán)保工作，使環(huán)保工作的開展更加合法、高效。最后，要明確具體的目標(biāo)責(zé)任，加強環(huán)保工作的監(jiān)督考核力度。以執(zhí)行和監(jiān)督相結(jié)合的方式對政府領(lǐng)導(dǎo)的政績進行綜合測評，從而確保內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護的相關(guān)管理法規(guī)的貫徹落實。

3.2 環(huán)境保護的思想意識淡薄與應(yīng)對方法

起初資源與環(huán)境問題并沒有引起國家及地方各級政府的重視，因而其在面對環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題上態(tài)度冷漠。對于社會大眾來說，生態(tài)環(huán)保的理念也并未上升至全民共識的高度。因此，環(huán)保的相關(guān)法令和政策并沒有發(fā)揮出合法性機制的作用。因此需要通過以下幾點措施來加以改善。

第一，加強環(huán)保方面政策法令的執(zhí)行力度，充分發(fā)揮制度的強制機制的作用，利用制度的準(zhǔn)則機制為地方的環(huán)保法規(guī)建立合法性。第二，通過強化社區(qū)、組織、家庭的環(huán)保再教育，來提升公眾的環(huán)保意識。第三，培養(yǎng)青少年環(huán)境保護的意識。將環(huán)保的理念根植于青少年的文化—認(rèn)知系統(tǒng)中。這不僅有助于未來人們環(huán)保意識的增強，也為未來的環(huán)保工作降低了難度，從而使未來內(nèi)蒙古乃至全國的生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美，更加舒適。

3.3 創(chuàng)新機制的缺乏與改革對策

同時，在合法性機制的促動下，國家還采取了一列措施來整治環(huán)境污染，加強生態(tài)保護的力度。對于內(nèi)蒙古來說，創(chuàng)新機制的缺乏使其在資源配置優(yōu)化、環(huán)保管理體制更新方面存在著較大的困難。此外，創(chuàng)新機制的不健全也嚴(yán)重制約了環(huán)保方面的科技創(chuàng)新和工作效率。對于技術(shù)的創(chuàng)新主體——企業(yè)來說，其地位還尚不明確；產(chǎn)學(xué)研三者之間相互脫節(jié)等因素嚴(yán)重制約了內(nèi)蒙古科技的進步。再者，受內(nèi)蒙古的政策法規(guī)、教育資源、社會狀況、自然條件，特別是管理理念的陳舊等因素的影響，當(dāng)?shù)卮笈鷥?yōu)秀人才流失，人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理，高水平人才匱乏，這無形中對內(nèi)蒙古環(huán)保管理體制及方法的改進起到了阻礙作用。

所以，內(nèi)蒙古應(yīng)從科技創(chuàng)新實力弱和高素質(zhì)人才緊缺的兩方面制約內(nèi)蒙古環(huán)保管理思想和方法創(chuàng)新的因素破題，采取相應(yīng)的措施來提高內(nèi)蒙古的科技創(chuàng)新實力，從而為內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護管理體制的進一步優(yōu)化創(chuàng)造條件。

4 結(jié)語

通過以上問題的分析，挖掘出了一個環(huán)境保護的管理方式革新思路。該思路是從政府自身的角度和對污染型企業(yè)監(jiān)管的角度進行闡述的。政府機構(gòu)自身要通過與環(huán)境保護各部門的相互協(xié)調(diào)，有效地控制能源消耗總量，合理地分解節(jié)能減排計劃，通過信息技術(shù)完善節(jié)能減排的實時統(tǒng)計，監(jiān)測和考核體系，加強目標(biāo)單位的評價考核力度，完善節(jié)能評估的審查機制和環(huán)境影響評價機制，加強對污染源治理設(shè)施運行的監(jiān)管和節(jié)能減排執(zhí)法的監(jiān)督。對企業(yè)要進行嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量評估。通過對企業(yè)的環(huán)境保護工作進行嚴(yán)格評估，并依據(jù)評估結(jié)果對不合格的企業(yè)進行罰款和再監(jiān)督，對環(huán)保質(zhì)量評估合格的企業(yè)進行獎勵，從而使企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)合理規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營。

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（編輯：周利海）

Problem Research on Management System of Resource Exploitation and Environmental Protection in Inner Mongolia Under the Perspective of Institutional Theory

Li Rongchen,Li Zhe,Xin Yaqing
（School of Economic&Management,Inner Mongolia University,Hohhot Inner Mongolia 010021,China）

Based on the economic development status of Inner Mongolia in recent years,from the perspective of institutional theory,analyzed the existing problems in management system:lack of effective supervision on resources abuse and ecological destruction,the understanding of the substantial contents of ecological protection and construction is not accurate,new ideas and methods of environmental management is defect.Put forward relevant suggestions from the performance evaluation system,environmental protection ideology,and innovation mechanism.

Inner Mongolia,resources development,environmental protection,management system,institution

X32

A

1008-813X（2015）05-0043-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.05.11

2015-08-10

李镕臣（1989-），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院工商管理專業(yè)研究生在讀，主要從事公司治理和環(huán)境規(guī)制的研究。