海南省會(huì)城市網(wǎng)格化管理模式分析

高 艷

（海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院 公共管理學(xué)院，?？?571127）

城市建設(shè)與城市管理脫節(jié)的矛盾等種種問題目前在許多城市普遍存在且日益突出，因此也引起各級(jí)政府和專家學(xué)者的廣泛關(guān)注。黨的十八屆四中全會(huì)的順利召開，是中國法治建設(shè)進(jìn)程中的重要里程碑，開啟了中國依法治國新時(shí)代。在此之前，為深入貫徹黨的十八大以來中央關(guān)于“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”的要求和海南省委第六屆五次全會(huì)精神，各級(jí)政府進(jìn)一步提高城市社區(qū)管理水平，改善城市社區(qū)公共服務(wù)體系，強(qiáng)化城市社區(qū)自治功能，重視社會(huì)管理體制的發(fā)展，全面推進(jìn)法治海南建設(shè)。目前來看，?？谑凶鳛楹Ｄ鲜∈?huì)城市，城市網(wǎng)格化管理是其創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理的有效途徑。

1 ?？谑谐鞘芯W(wǎng)格化的實(shí)踐

1．1 網(wǎng)格的劃分

?？谑械靥幒Ｄ蠉u北部，總土地面積為2 304．84平方公里，分設(shè)秀英、龍華、瓊山、美蘭4個(gè)區(qū)。 2012年以來，針對(duì)實(shí)施?？谑谐鞘猩鐓^(qū)網(wǎng)格化管理，市改創(chuàng)辦按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的要求，在現(xiàn)行行政區(qū)的框架下，將每個(gè)城市社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格。城市社區(qū)網(wǎng)格范圍東起南渡江、南至椰海大道、西至澄邁縣、北到瓊州海峽，覆蓋145個(gè)社區(qū)和9個(gè)村委會(huì)。全市共劃分網(wǎng)格1 148個(gè)，其中居委會(huì)網(wǎng)格1 120個(gè)，村委會(huì)網(wǎng)格28個(gè)。按照每300～500戶為一個(gè)網(wǎng)格，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、物業(yè)小區(qū)等可劃分為一個(gè)網(wǎng)格，其范圍可適當(dāng)調(diào)整；各網(wǎng)格之間無縫隙對(duì)接，不留空白；各網(wǎng)格任務(wù)相當(dāng)、方便管理、界定清晰、責(zé)任明確，網(wǎng)格劃分實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)字化。

1．2 網(wǎng)格數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)與投入

改善網(wǎng)格社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)寬帶接入。推廣適合社區(qū)居民需求的信息化手段，提高居民信息技術(shù)運(yùn)用能力，發(fā)展面向社區(qū)居民的“一站式”服務(wù)。建設(shè)信息共享服務(wù)平臺(tái)。將街道信息化管理和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)納入城市信息化建設(shè)總體規(guī)劃，整合現(xiàn)有綜治、公安、計(jì)生、衛(wèi)生、教育、民政、社保、殘聯(lián)等各類數(shù)據(jù)資源，建立以街道綜合數(shù)據(jù)庫為支撐、渠道界面統(tǒng)一、覆蓋社區(qū)各類業(yè)務(wù)的綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源在不同部門之間的無障礙共享，逐步形成“一街一網(wǎng)”（三級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)）、“一臺(tái)”（管理服務(wù)信息平臺(tái)）、“一庫”（街道管理服務(wù)共享數(shù)據(jù)庫）、“一頁”（市民網(wǎng)頁）、“一卡”（社會(huì)保障卡）為核心的高效快捷的服務(wù)體系。大力推進(jìn)“光纖到戶”和“三網(wǎng)”融合，開展“智慧社區(qū)”、“數(shù)字家庭”建設(shè)應(yīng)用。這一舉措旨在建立以街道綜合數(shù)據(jù)為支撐、渠道界面統(tǒng)一、覆蓋社區(qū)各類業(yè)務(wù)的綜合信息平臺(tái)，發(fā)揮社區(qū)綜合信息平臺(tái)在基層政府、企業(yè)、社區(qū)組織和居民之間的溝通交流作用，方便服務(wù)于社區(qū)居民，通過信息化改善網(wǎng)格社區(qū)內(nèi)的管理，維護(hù)網(wǎng)格社區(qū)安全。

2 城市網(wǎng)格化管理過程中遇到的困境

2．1 政府內(nèi)部各職能部門的定位與設(shè)置問題

目前由于政府始終處于城市管理的中心位置，市場(chǎng)和社區(qū)居民都是圍繞著政府這個(gè)核心才能參與到社區(qū)的公共服務(wù)當(dāng)中。然而到了基層各社區(qū)內(nèi)均存在街道辦事處專員、社區(qū)網(wǎng)格員、社區(qū)居委會(huì)成員3類人員，形成所謂三個(gè)不同層面的管理方式，一定程度上造成機(jī)構(gòu)多、資源重復(fù)浪費(fèi)以及協(xié)調(diào)時(shí)間長。原本網(wǎng)格化有比較明確的責(zé)任部門，但是實(shí)際運(yùn)用中網(wǎng)格化并沒有讓本已經(jīng)存在的職能破碎化的問題得到解決。一項(xiàng)職能分散在幾個(gè)部門的問題并沒有從機(jī)構(gòu)這個(gè)硬件上得到有效的解決。這就導(dǎo)致搭載在機(jī)構(gòu)之上的網(wǎng)格化管理效率低下。網(wǎng)格化服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到各部門各單位。個(gè)別部門強(qiáng)調(diào)自身工作重要性，很少考慮到條塊關(guān)系，橫向互動(dòng)不強(qiáng)。尤其在最基層的社區(qū)，其工作又涉及綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、民政優(yōu)撫、宣傳文化、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)等諸多方面，一個(gè)問題往往又牽涉到一個(gè)或幾個(gè)責(zé)任部門，因缺乏聯(lián)動(dòng)性，在部門與部門之間就很容易出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象，導(dǎo)致問題遲遲得不到解決，使得扁平化服務(wù)的效能還沒有真正體現(xiàn)出來。

2．2 城市網(wǎng)格內(nèi)居民的身份定位問題

在我國長期的社區(qū)管理模式中，政府包攬了過多的事務(wù)，社區(qū)正式組織的工作機(jī)制和運(yùn)作功能行政化特征明顯，使得社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)管理與自己無太大關(guān)系，社區(qū)意識(shí)淡薄。在這種情況下，更別提對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄也是導(dǎo)致社區(qū)參與冷漠的主要因素。同時(shí)，社區(qū)居民在社區(qū)公共管理和公共服務(wù)供給中，通常扮演著兩種角色。一種角色是社區(qū)公共產(chǎn)品的服務(wù)對(duì)象。另一種角色是作為社區(qū)公共服務(wù)的提供者，主動(dòng)承擔(dān)起公共服務(wù)供給的責(zé)任，體現(xiàn)公民的一種志愿精神。但是，在雙重身份的交替影響下，從社區(qū)居民的行為來看，居民更容易選擇消費(fèi)者的角色，接受政府的管理和安排。并且，當(dāng)社區(qū)居民并不具備良好的公民意識(shí)時(shí)，大多數(shù)都會(huì)缺乏自我服務(wù)的動(dòng)力。

2.3 城市網(wǎng)格管理人員機(jī)制存在的漏洞

城市網(wǎng)格管理的工作人員基本上是開始學(xué)習(xí)網(wǎng)格化管理的“新人”，在有很多地方的專業(yè)化程度都還達(dá)不到所需要的水平。城市社區(qū)網(wǎng)格隊(duì)伍人員文化素質(zhì)和學(xué)歷基本不高，大部分都只是大專以上的學(xué)歷，當(dāng)中有部分對(duì)電腦的操作并不熟悉，技能水平在一定程度上還難以滿足網(wǎng)格化管理的專業(yè)化要求。長期以往下去很難開展門邊服務(wù)，將會(huì)大大影響網(wǎng)格化管理的效率和服務(wù)質(zhì)量。其次是管理部門在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，出現(xiàn)重管理輕服務(wù)，工作上缺乏有效理論支撐。在思維上仍欠缺科學(xué)的管理理念，看到哪管到哪，管到哪想到哪，憑直覺和經(jīng)驗(yàn)以及傳統(tǒng)的工作方式處理問題。因此，處理問題時(shí)，仍是依靠以前的那種經(jīng)驗(yàn)方法，帶有強(qiáng)烈個(gè)人主觀思想的工作方式。

由于一些配套機(jī)制沒及時(shí)跟上，致使某些地區(qū)的網(wǎng)格員隊(duì)伍時(shí)而在工作過程中出現(xiàn)思想波動(dòng)，一些工作已經(jīng)停滯不前。根據(jù)網(wǎng)格員的工作職責(zé)要求，網(wǎng)格員必須是最長時(shí)間深入網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、巡查，但是由于部分網(wǎng)格員的住所與工作地點(diǎn)相距太遠(yuǎn)，嚴(yán)重影響到工作的有效開展。同時(shí)，對(duì)網(wǎng)格員來說，隨著他們?yōu)槊穹?wù)項(xiàng)目的增多，手中的“權(quán)力”會(huì)不斷增大，一旦不受約束，會(huì)造成不良影響。只有加強(qiáng)完善網(wǎng)格員的招錄、管理、考核、清退工作機(jī)制，特別是退出機(jī)制嚴(yán)格要求，才能公平公正做到方便群眾、為居民服務(wù)。

2.4 法律及規(guī)范性制度的欠缺

城市管理過程中法規(guī)不健全、不完善的情況普遍存在，同時(shí)也存在許多管理規(guī)定難以正常實(shí)施與操作，造成城市管理中的執(zhí)法難。并且，現(xiàn)有的法律規(guī)范的更新速度在一定程度上與新的管理模式不相適應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上社會(huì)發(fā)展的需求，城市管理法律法規(guī)修訂滯后的情況也非常普遍。也由此看出這些政策大多是零碎的應(yīng)對(duì)式的政策法規(guī)，各部門之間的權(quán)限不明確導(dǎo)致的問題拖延處理以及責(zé)任相互推脫的現(xiàn)象也會(huì)偶有發(fā)生，因此，要求法律法規(guī)在部門設(shè)置和責(zé)任明確上也要有配套的改變。

3 完善城市網(wǎng)格化管理的建議

如何進(jìn)一步完善網(wǎng)格化服務(wù)管理體系，科學(xué)、有序推進(jìn)網(wǎng)格化管理，是當(dāng)前需要著重考慮和關(guān)注的問題。大致從以下幾個(gè)方面來提出對(duì)策建議：

3.1 明確政府各職能部門的角色定位

政府作為公共服務(wù)安排者和資金提供者是不能改變的，必須負(fù)擔(dān)起完善公共服務(wù)體制的責(zé)任，為市場(chǎng)化創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，減少市場(chǎng)化過程中的不確定性因素。政府首要的著力點(diǎn)就是站在全局的高度，創(chuàng)造合理有序運(yùn)行的社會(huì)大環(huán)境。政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不必凡事都自己劃槳，政府應(yīng)該為那些可以由企業(yè)供給的公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)置明確的準(zhǔn)入制度，放松對(duì)私營部門資金進(jìn)入的限制。通過合同外包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼等方式，委托企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目。另外，由于公共服務(wù)市場(chǎng)化的推行是建立在市場(chǎng)發(fā)育成熟，政策法規(guī)健全的公共服務(wù)體制的基礎(chǔ)上。所以，政府要深入研究社會(huì)管理的規(guī)律，建立和完善穩(wěn)定的企業(yè)投標(biāo)制度，合同承包制度、許可經(jīng)營制度等，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在社區(qū)公共服務(wù)供給過程的透明化公開化和公平公正。

3.2 加強(qiáng)培養(yǎng)城市居民的公民精神

積極的公民精神需要具備成熟的思想和公民意識(shí)，城市居民不只是城市網(wǎng)格社區(qū)公共服務(wù)的消費(fèi)者，不是只顧自己利益的居民，也不是坐享其成的居民，而是具有公民精神的公民。公民精神不僅體現(xiàn)在積極表達(dá)個(gè)人利益訴求，而更多的是體現(xiàn)在公民個(gè)人對(duì)于公共政策服務(wù)和提供過程中的積極參與，同時(shí)具備高度責(zé)任感和義務(wù)感。而是否有高度責(zé)任感和義務(wù)感的積極公民是高質(zhì)量城市社區(qū)生活和社區(qū)治理效率不可或缺的關(guān)鍵因素。同時(shí)，除了居民本身覺醒之外，培養(yǎng)積極的公民精神還需政府承擔(dān)著重要責(zé)任。其中一個(gè)是加強(qiáng)對(duì)居民的教育?；鶎诱谏鐓^(qū)治理過程中針對(duì)全市居民采取豐富多樣的手段和工具加強(qiáng)對(duì)城市社區(qū)居民的公民精神宣傳教育。二是進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)力度，城市社區(qū)居民樹立強(qiáng)烈的社區(qū)意識(shí)，是促進(jìn)他們廣泛參與社區(qū)建設(shè)活動(dòng)的思想基礎(chǔ)。

3.3 逐步完善城市網(wǎng)格管理人員機(jī)制

實(shí)施城市網(wǎng)格化管理后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，執(zhí)法人員的工作量較之以前增加，而且新型城市管理模式所要求的精細(xì)化也使城市管理人員的工作時(shí)間較之前增加。由于城市管理人員的人數(shù)有限，編制也有限，如何建立高效運(yùn)轉(zhuǎn)與反應(yīng)迅速的長效機(jī)制是十分必要的。第一，強(qiáng)化城市網(wǎng)格員的招錄、管理、考核、清退工作機(jī)制，建立健全城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的激勵(lì)機(jī)制。其次是政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)高素質(zhì)人才，增強(qiáng)基層工作隊(duì)伍力量。加上良好的工資和福利待遇，進(jìn)而吸引優(yōu)秀社會(huì)工作人員深入社區(qū)網(wǎng)格開展各項(xiàng)工作。

3.4 逐步優(yōu)化和規(guī)范城市網(wǎng)格化管理制度

逐步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，網(wǎng)格化管理格局的出現(xiàn)可以提前及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問題，從而可以更好的糾正解決執(zhí)法過程中發(fā)生在前端的問題。同時(shí)，還要明確責(zé)任主體的分工，改變以往職能部門之間由于管理權(quán)限的交叉多導(dǎo)致對(duì)責(zé)任的扯皮現(xiàn)象。建立“市—區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”五級(jí)管理組織體系。網(wǎng)絡(luò)化管理格局出現(xiàn)以后，分工不明確的問題都可以通過網(wǎng)格化來細(xì)化責(zé)任得到解決，使相應(yīng)的部門明確自己的責(zé)任，而且在外部建立城市管理部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)他們之間權(quán)力作用的互補(bǔ)。

除此之外，網(wǎng)格化管理誕生于城市社會(huì)管理的轉(zhuǎn)型期，其模式的運(yùn)用依賴信息科學(xué)技術(shù)，今后城市的發(fā)展仍需加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)綜合平臺(tái)的投入。通過對(duì)城市網(wǎng)格的劃分和監(jiān)督考評(píng)等保障手段，將政府的服務(wù)系統(tǒng)和基層政府及社會(huì)組織服務(wù)機(jī)構(gòu)建立起通暢的溝通與反饋網(wǎng)絡(luò)，制定有效的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，明確各主體的管理職能，強(qiáng)化主體間的協(xié)同合作，切實(shí)提升各層級(jí)政府的行政績效。

［1］陳平．網(wǎng)格化城市管理新模式［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006．

［2］魏濤．城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式研究［D］.大連：大連理工大學(xué)，2011．

［3］馬繼媛．銀川市紫馨苑社區(qū)網(wǎng)格化管理模式研究［D］.廈門：廈門大學(xué)，2014．

［4］中共?？谑形?關(guān)于改革和創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制的決定［Z］.2012．