新中國成立后戰(zhàn)時經(jīng)濟政策實施的經(jīng)驗與啟示

□ 苑 敏 丁 茹 黃 波

戰(zhàn)時經(jīng)濟政策作為一種國家在戰(zhàn)時對于全體國民經(jīng)濟的國家施政，其目的在于使全體國民經(jīng)濟適應(yīng)戰(zhàn)時的需要，以期獲得戰(zhàn)爭的最后勝利。①參見劉化綿主編：《軍事經(jīng)濟學(xué)辭典》，592頁，北京，中國經(jīng)濟出版社，1993。戰(zhàn)時經(jīng)濟政策是國防經(jīng)濟政策的組成部分，是國家宏觀調(diào)控的重要手段，對于維持經(jīng)濟運轉(zhuǎn)、支持戰(zhàn)爭推進起著重要作用。以抗美援朝戰(zhàn)爭為例，中國為這場戰(zhàn)場共開支戰(zhàn)費62.5億元人民幣，幾乎等于中國1950年全年的財政收入。如果沒有采取適當?shù)慕?jīng)濟政策，在新中國成立初期，國家建設(shè)百廢待興、經(jīng)濟發(fā)展尚未進入正常軌道的前提下，恐難承受如此巨大的戰(zhàn)爭耗費。借鑒新中國成立后歷次戰(zhàn)爭時期經(jīng)濟政策的成功做法，預(yù)建中國戰(zhàn)時經(jīng)濟政策，對于國家安全和長遠發(fā)展具有重要意義。

一、依據(jù)戰(zhàn)場形勢特點，相機實行戰(zhàn)時經(jīng)濟政策

戰(zhàn)時經(jīng)濟政策的制定要以有利于爭取戰(zhàn)爭勝利為首要原則。但是戰(zhàn)場形勢瞬息萬變，經(jīng)濟政策作為戰(zhàn)爭的堅實后盾與贏得戰(zhàn)爭的輔助手段，應(yīng)配合戰(zhàn)場形勢變化而變化。解放戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略追擊階段 （1949年2月—1950年6月），國家財政預(yù)算的總方針是 “保證戰(zhàn)爭勝利，逐步恢復(fù)建設(shè)”。1949年12月財政部 《關(guān)于1950年度財政收支概算草案編成的報告》指出，概算分配主要用于支援戰(zhàn)爭，解放尚被殘敵占領(lǐng)的少數(shù)地區(qū)，奪取全國革命的徹底勝利。

抗美援朝戰(zhàn)爭期間，在運動戰(zhàn)階段 （1950年10月25日—1951年6月10日）、陣地防御作戰(zhàn)階段（1951年6月11日—1953年7月27日）采取的經(jīng)濟政策迥異。1950年11月，中央財政經(jīng)濟委員會在北京召開第二次全國財政會議，確定國家在抗美援朝戰(zhàn)爭期間的財政經(jīng)濟工作方針是：國防第一，穩(wěn)定市場第二，其他第三。②參見陳云：《抗美援朝開始后財經(jīng)工作的方針——在第二次全國財政會議上的講話》，引自 《陳云文選》，第2卷，111頁，北京，人民出版社，1984。

隨著戰(zhàn)爭形勢向利我方向發(fā)展，在保證戰(zhàn)爭勝利進程的前提下，經(jīng)濟政策向恢復(fù)經(jīng)濟建設(shè)側(cè)重，經(jīng)濟建設(shè)逐步成為國家建設(shè)的第一要務(wù)。1952年，財政概算方案重點放在和談可能延長并能繼續(xù)應(yīng)付戰(zhàn)爭這個基點上。①參見陳云：《1952年財經(jīng)工作的方針和任務(wù)》，引自《陳云文選》，第2卷，157頁，北京，人民出版社，1984。經(jīng)濟建設(shè)成為財政經(jīng)濟工作的第一位。

在對印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)期間，國家層面并未有針對戰(zhàn)爭的特殊經(jīng)濟政策，但在 “積極防御、北頂南放”的軍事戰(zhàn)略方針的指導(dǎo)下，1962年5月底總參謀部向新疆軍區(qū)、西藏軍區(qū)下達了 《關(guān)于中印邊境軍事斗爭的指示》，中央軍委發(fā)出 《關(guān)于加強東南沿海地區(qū)戰(zhàn)備工作的指示》?？梢哉f，1962年的經(jīng)濟政策是同時為對臺作戰(zhàn)任務(wù)和對印作戰(zhàn)準備服務(wù)的，以恢復(fù)經(jīng)濟、保障人民生活為目標的一系列經(jīng)濟政策效果顯著，成為保障戰(zhàn)爭經(jīng)費和物資供應(yīng)的強大后盾。

從這三次戰(zhàn)爭中經(jīng)濟政策制定與實施的情況來看，經(jīng)濟政策并非一成不變的。它與國家安全形勢、軍事戰(zhàn)略、戰(zhàn)場形勢密切相關(guān)。當戰(zhàn)爭關(guān)乎國家生存與主權(quán)等核心國家利益時，經(jīng)濟政策的制定無疑要以 “國防第一”；當戰(zhàn)爭危害降到可控制范圍內(nèi)時，經(jīng)濟政策要以維護經(jīng)濟建設(shè)正常秩序、保障民生為基本任務(wù)。

二、突出財政政策主體地位，充分發(fā)揮其支援戰(zhàn)場、穩(wěn)定經(jīng)濟的作用

財政政策以平衡收支為主要目的。戰(zhàn)爭時期財政政策的主要作用有兩個：籌備戰(zhàn)爭經(jīng)費，保證戰(zhàn)爭資源供給；平衡財政收支平衡，穩(wěn)定物價。在新中國成立后的多次戰(zhàn)爭中，國家財政政策在保證戰(zhàn)爭經(jīng)費開支、穩(wěn)定經(jīng)濟中發(fā)揮了重要作用。

（一）調(diào)整財政體制，集中財權(quán)。1950年3月，中央人民政府政務(wù)院頒布 《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，調(diào)整了財政體制。規(guī)定國家對財政收入實行統(tǒng)一管理，集中財權(quán)。將國家財政收入，如公糧、稅收及倉庫物資的全部、國營企業(yè)的利潤和折舊金的一部分，統(tǒng)一納入國庫，集中支配。國家銀行實行統(tǒng)一現(xiàn)金管理及轉(zhuǎn)賬制度，將屬于國有的現(xiàn)金集中到國家銀行手中，集中調(diào)度。抗美援朝戰(zhàn)爭期間，中央財政開支中戰(zhàn)勤費由東北人民政府按年度編制預(yù)算，經(jīng)中央財政部核準后，由東北人民政府掌握動支，年終專案報銷。戰(zhàn)爭期間通過調(diào)整財政體制實現(xiàn)全國范圍內(nèi)或區(qū)域內(nèi)財權(quán)集中，是當時在短期內(nèi)籌備經(jīng)費的有效作法。

（二）平衡財政收支，減少赤字。戰(zhàn)爭時期，政府通過發(fā)行公債、增加稅收等手段增加財政收入，不斷縮減財政支出，并在戰(zhàn)爭區(qū)域?qū)嵭刑厥庳斦咭云胶庳斦?/p>

1.增加財政收入。1950年中央人民政府發(fā)行人民勝利折實公債，當年財政收入65.19億元，支出68.08億元，有2.89億元的財政赤字②參見樓繼偉：《新中國50年財政政策》，23頁，北京，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000。，財政收支趨于平衡?？姑涝瘧?zhàn)爭期間，政府提高農(nóng)業(yè)稅稅率，開征契稅，對酒和卷煙用紙實行專賣；同時，通過加強稅收工作治理嚴重偷漏稅的問題，效果明顯。1951年，對老解放區(qū)和新解放區(qū)區(qū)別實行比例稅制、累進稅制；適當提高農(nóng)業(yè)稅率。1951年稅收比1950年增加1倍以上，1952年城市各項稅收與其他稅收計劃數(shù)，比1951年實收數(shù)增加32.98%。③參見薄一波：《關(guān)于一九五一年度國家預(yù)算的執(zhí)行情況及一九五二年度國家預(yù)算草案編成的報告》（1952年8月6日），引自 《中華人民共和國財政大事記 （1949—1985）》，63頁，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1989。

2.緊縮財政支出?？姑涝瘧?zhàn)爭期間，中央財政經(jīng)濟委員會規(guī)定，除與戰(zhàn)爭有直接關(guān)系的軍工投資、對增加財政收入直接有幫助的投資和對穩(wěn)定市場有密切關(guān)系的投資外，文教衛(wèi)生、公用事業(yè)、軍政經(jīng)常費用和其他經(jīng)濟建設(shè)投資都要加以消減和收縮?？偟囊笫?“可削則削，可減則減，可推則推”④《當代中國》叢書編輯委員會：《當代中國財政》，上卷，73頁，北京，中國社會科學(xué)出版社，1988。。隨后的 “精兵簡政，增產(chǎn)節(jié)約”方針，“三反”“五反”運動，有效地節(jié)約了財政支出。對印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)期間，通過壓縮基本建設(shè)規(guī)模、降低重工業(yè)產(chǎn)品指標等措施節(jié)省財政支出，為保證國防費開支提供了條件。

3.區(qū)域性財政政策。為了保證抗美援朝戰(zhàn)爭的軍費開支，東北人民政府采取一系列區(qū)域內(nèi)財政措施。一是壓縮經(jīng)常費與事業(yè)費，同時開展“全力支援前線，厲行精簡節(jié)約”的活動，一切服務(wù)于戰(zhàn)爭。二是改變支付結(jié)算手段，國有部門往來款項一律實行銀行轉(zhuǎn)賬，將有限的現(xiàn)金流量用于軍費開支。三是征收戰(zhàn)勤糧、戰(zhàn)勤費。1950年12月，東北人民政府實施 《東北區(qū)戰(zhàn)勤動員暫行辦法》，征收的戰(zhàn)勤費由財政部門管理，?？顚Ｓ茫@實際上是保障軍費開支的區(qū)域性、臨時性的增收措施。

（三）保持物價穩(wěn)定，抵制通貨膨脹。穩(wěn)定物價是國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的重要目標，這一目標在戰(zhàn)爭時期尤為重要，也尤為困難。一是收縮流動性，回籠資金。如，1950年11月，金融機構(gòu)對部隊、機關(guān)、團體的存款實施凍結(jié)，凍結(jié)的存款全部抵作1951年預(yù)算撥款。二是促進生產(chǎn)增加物資供應(yīng)。1951年，由于大量物資用于朝鮮戰(zhàn)場，加上部分商人的投機活動，國內(nèi)市場價格漲勢明顯。為此，中央財政經(jīng)濟委員會于同年9月出臺 《堅決穩(wěn)定物價的決定》，增加國營企業(yè)對市場的商品供應(yīng)；同時開展 “三反” “五反”運動，進一步促進物價回落。1952年物價指數(shù)為103.8，明顯低于上一年 （116.2）。

三、對軍工建設(shè)生產(chǎn)和交通運輸實行戰(zhàn)時統(tǒng)制

（一）加強軍工生產(chǎn)管理。戰(zhàn)略追擊作戰(zhàn)結(jié)束以后，各戰(zhàn)略區(qū)的軍事工業(yè)和接管的國民黨政府軍事工業(yè)相繼改制，在各大行政區(qū)成立軍工局或軍工處，由政府統(tǒng)一管理。1950年5月，重工業(yè)部成立兵工辦公室，領(lǐng)導(dǎo)東北、華北、華東、中南和西南5個兵工生產(chǎn)基地，擁有45個工廠，從中央到地方的兵工管理體制基本形成。此后，人民解放軍的武器彈藥，由政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會物資分配局軍用品處審核需要計劃，下達分配生產(chǎn)指標，由重工業(yè)部經(jīng)理司和解放軍總后勤部計劃處分別向國防工業(yè)各部門和人民解放軍各軍區(qū)進行分配、調(diào)撥和組織供應(yīng)。

抗美援朝戰(zhàn)爭期間，國家采取多種措施保證軍工行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)。一是保證軍工領(lǐng)域投資。對直接與戰(zhàn)爭有關(guān)的軍工投資，對增加財政收入直接有幫助的投資，對穩(wěn)定市場有密切關(guān)系的投資應(yīng)該予以滿足。①參見陳云：《抗美援朝開始后財經(jīng)工作的方針——在第二次全國財政會議上的講話》，引自 《陳云文選》，第2卷，111頁，北京，人民出版社，1984。1952年12月，在抗美援朝戰(zhàn)爭和恢復(fù)國民經(jīng)濟生產(chǎn)的背景下，重工業(yè)成為國家建設(shè)的重點。二是軍工企業(yè)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時生產(chǎn)。增加武器裝備的研制、試驗、生產(chǎn)、維修。1951年6月出臺的 《關(guān)于兵工建設(shè)問題的決定》明確提出，1951年兵工生產(chǎn)的方針，是根據(jù)抗美援朝戰(zhàn)爭的經(jīng)驗與加強國防的需要進行生產(chǎn)與逐步地改造生產(chǎn)，使之盡量地滿足戰(zhàn)爭的要求與適應(yīng)作戰(zhàn)的要求。三是制定國防工業(yè)發(fā)展規(guī)劃。1950年10月，重工業(yè)部制定了 《三年兵工建設(shè)方針草案》和《兵器工業(yè)恢復(fù)建設(shè)方針》；1952年，兵工總局批準了 《兵工工廠調(diào)整計劃綱要》和 《兵工五年建設(shè)大綱》，同年中共中央批轉(zhuǎn)了 《關(guān)于兵工問題的決定》，明確了兵器工業(yè)建設(shè)的步驟，建立了國防工業(yè)的基本發(fā)展規(guī)劃。

（二）保障軍事交通運輸。1949年10月，政務(wù)院財政經(jīng)濟委員會要求 “以主要力量修復(fù)軍事前線的鐵路，加強現(xiàn)已通車線路，爭取主要鐵路迅速通車”。1949年11月，第一屆全面航務(wù)、公路工作會議上，中央領(lǐng)導(dǎo)號召各方面相互學(xué)習(xí)，克服困難，通力合作，恢復(fù)運輸，支援戰(zhàn)爭，迎接交通建設(shè)的偉大任務(wù)。②參見 《交通部行政史》編委會編：《交通部行政史》，21頁，北京，人民交通出版社，2008。1950年2月，政務(wù)院第十八次政務(wù)會議通過 《關(guān)于1950年航務(wù)工作的決定》，指出1950年航務(wù)工作的任務(wù)是繼續(xù)支援解放戰(zhàn)爭、恢復(fù)生產(chǎn)。1950年8月，政務(wù)院頒布《鐵路軍事運輸暫行條例》，規(guī)定鐵路系統(tǒng)要服務(wù)軍事。

抗美援朝戰(zhàn)爭期間，作為運送作戰(zhàn)人員、物資的命脈，交通運輸系統(tǒng)的作用異常重要。鐵道部與東北局、東北軍區(qū)商定成立了軍運指揮機構(gòu)，承擔(dān)戰(zhàn)時支前運輸任務(wù)。1951年相繼頒布了 《中央人民政府人民革命軍事委員會軍事運輸機關(guān)臨時條例》《中國人民解放軍鐵路運輸規(guī)章》《鐵路軍事運輸計劃規(guī)劃》 《鐵路軍運調(diào)度工作暫行辦法》 《鐵路軍事運輸付費辦法》等法規(guī)政策，加強鐵路運輸?shù)挠媱澬裕?jīng)濟合理安排國家運力，優(yōu)先保障軍事運輸，在一定程度上緩解了人力物資供需矛盾。

四、積極應(yīng)對外貿(mào)風(fēng)險，發(fā)揮戰(zhàn)時經(jīng)濟政策的反制與威懾效應(yīng)

抗美援朝戰(zhàn)爭期間，針對國外對中國的經(jīng)濟封鎖，中國采取的應(yīng)對措施，一方面體現(xiàn)為強有力的經(jīng)濟反制，如凍結(jié)、沒收等，另一方面千方百計擴大經(jīng)濟物資來源，拓展外貿(mào)渠道。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國逐步加大對華貿(mào)易制裁力度，中斷了對華石油出口。1950年12月對中國實行貿(mào)易出口許可證制度，對所有美國出口產(chǎn)品實行許可證制度。同月，禁止美國飛機、船只裝載前往社會主義國家的戰(zhàn)略物資，并宣布管制中國在美國轄內(nèi)的公私財產(chǎn)。針對美國的敵對經(jīng)濟措施，中國政府一方面通過外交、外貿(mào)途徑努力打破經(jīng)濟封鎖，制定了 《中央財委對美帝封鎖我經(jīng)濟的七項對策》，并采用易貨貿(mào)易方式代替結(jié)匯方式，加強與社會主義國家的經(jīng)濟往來；另一方面對美國在華資產(chǎn)實施凍結(jié)、沒收等措施，出臺了 《關(guān)于管制美國在華財產(chǎn)凍結(jié)美國在華存款的命令》，將凍結(jié)美國在華資產(chǎn)和沒收接收美國津貼機構(gòu)的行動同時展開。通過一系列對外經(jīng)濟政策，推動了戰(zhàn)時對外貿(mào)易艱難地向前發(fā)展，同時爭取了大量物資和現(xiàn)金，為支援抗美援朝戰(zhàn)爭及恢復(fù)經(jīng)濟起到積極作用。

隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展和中國對外貿(mào)易規(guī)模擴大，中國對外貿(mào)易依存度不斷提高，2013年已達49.3%。這一方面有利于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，另一方面為國內(nèi)經(jīng)濟安全埋下隱患。尤其是戰(zhàn)爭時期國外經(jīng)濟、政治因素導(dǎo)致的經(jīng)濟波動將對國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)生巨大沖擊。制定應(yīng)對戰(zhàn)時國際性經(jīng)濟波動的政策和措施，對于穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟、完成戰(zhàn)爭保障任務(wù)具有不可替代的作用。這些政策和措施應(yīng)至少具備兩方面作用：一是對沖突國家的經(jīng)濟具有強有力的反擊效果，以配合軍事行動并最終取得勝利；二是在和平時期外貿(mào)政策就注重分散風(fēng)險、廣開外貿(mào)渠道，以減少戰(zhàn)爭時期外國經(jīng)濟政策和措施對我國國民經(jīng)濟的沖擊和破壞。

［1］曹智英主編：《戰(zhàn)時經(jīng)濟論》，天津，南開大學(xué)出版社，1991。

［2］林暉：《21世紀初的中國國防經(jīng)濟政策——論新時期中國經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展》，北京，中國計劃出版社，2008。

［3］謝百三編： 《中國當代經(jīng)濟政策及其理論》，北京，北京大學(xué)出版社，2008。