煤炭資源稅改革開啟：關(guān)鍵在執(zhí)行力

蔡恩澤

根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議決定，今年12月30日起，在全國將煤炭資源稅從量計征改為從價計征。這意味著千呼萬喚的資源稅改盡管姍姍來遲，總算靴子落地，終于拉開大幕。

（一）標(biāo)桿意義

作為推動中國經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，資源稅改革自然有著非同尋常的“標(biāo)桿”意義。

資源稅是以自然資源為征稅對象的稅種。多年來一直實行從量定額計征的辦法，表現(xiàn)出諸多局限性，如征稅額不能隨價格上漲而相應(yīng)增加，與資源稀缺程度的變化情況不相匹配。同時，一些該征的資源沒有納入征稅范圍，收稅之外還有很多不規(guī)范的收費。

資源稅開征的初衷是為了體現(xiàn)原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色礦原礦、有色金屬礦原礦等諸多國有資源的有償使用特征，與此同時，通過開征資源稅，國家亦可調(diào)節(jié)因資源壟斷所形成的級差收入。

由于煤炭在我國能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)非常重要的地位，因此推進煤炭資源稅改革，成為撬動我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要支點。

而現(xiàn)實是，自1994年中國開征資源稅以來的十幾年間，偏低的資源稅率以及從量計征的稅收方式在擴展地方財源、提振地方經(jīng)濟等層面發(fā)揮明顯作用的同時，卻也埋下了“廉價”資源導(dǎo)致產(chǎn)能擴張沖動與日劇增、資源“稀缺性”觀念日漸淡薄等隱患。

尤其是，在過去高增長的年代，中國對資源類產(chǎn)品的需求不斷高企，資源價格一路攀升，面對這一客觀事實，傳統(tǒng)資源稅制在調(diào)節(jié)資源級差收入方面的功能也在變相被削弱，以致于對資源的有效利用形成了制度性障礙。與此同時，資源稅改革也一波三折，只聽樓板響，不見人下樓。

況且，資源稅改革也將成為中國資源價格市場化改革的“試金石”，理論上而言，資源稅改革的實施力度以及成效對于整體的資源價格改革應(yīng)具有極高的參照性，稱之為資源價改的“標(biāo)桿”恐怕并不為過。

（二）正當(dāng)其時

事實上，早在2008年之前，國內(nèi)資源稅改革就在不斷試水。

2006年，財政部、國家稅務(wù)總局取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅的減征政策，恢復(fù)了全額征收；調(diào)整了對鐵礦石資源稅的減征政策，暫按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的60%征收；提高了巖金礦資源稅率，統(tǒng)一了各地釩礦石資源稅的不同稅制。

2007年，財政部、國家稅務(wù)總局先是在3月份上調(diào)了焦煤資源稅率、調(diào)整了鹽資源稅收政策，又在7月份下發(fā)通知，規(guī)定自8月1起日起對鉛鋅礦石、銅礦石以及鎢礦石產(chǎn)品資源稅率加以提高，其中的最高稅率漲幅一舉達(dá)到了原有標(biāo)準(zhǔn)16倍。

此后的2008年，隨著該年度中國經(jīng)濟在通脹、通縮間的急劇轉(zhuǎn)換以及全球金融危機的持續(xù)升級，資源稅改革唯有暫時擱淺。

到了2010年5月，石油天然氣資源稅改革在新疆正式破冰試點，2011年，改革在全國推行。然而由于煤炭在中國能源、發(fā)電中廣泛利用，相比石油價格與國際接軌和天然氣統(tǒng)一定價，煤炭資源稅改革無疑將會對資源價格產(chǎn)生更大影響，需要選擇更佳的改革窗口期。

在苦苦等待中，改革窗口期說來就來了。目前經(jīng)濟呈通縮狀態(tài)，物價水平不高，企業(yè)開工不足，煤炭是買方市場，實行從價計征改革對下游產(chǎn)業(yè)的影響較小，是推進資源稅改革的最好時機。今時今日，在大宗商品價格一路走低的情勢下，幾度猶豫的資源稅改革落地生根已是正當(dāng)其時。

資源稅改革的好處有一大籮筐。一是實行從價計征后，資源價格隨行就市，價格高則多納資源稅，價格低則少納資源稅，這樣在稅源配置上更趨科學(xué)合理。二是不會過分加重煤企負(fù)擔(dān)而影響下游產(chǎn)業(yè)，以前在煤價高企且處于賣方市場的情況下，若實行從價計征，勢必會逼迫煤炭行業(yè)將稅收負(fù)擔(dān)向下游轉(zhuǎn)移，造成經(jīng)濟失控。而當(dāng)下價格走低，從價計征不會給煤炭行業(yè)造成過重負(fù)擔(dān)。三是有利于調(diào)整資源稅定位，由過去定位為增加財政收入、調(diào)節(jié)資源級差收入的一般稅，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在運用稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，為國家的經(jīng)濟政策目標(biāo)服務(wù)而設(shè)立的特殊稅種。從價征收會對控制過度消耗煤炭起一定作用，目的是節(jié)約資源，保護環(huán)境，防范和化解資源風(fēng)險。

（三）雙管齊下

水到渠成，資源稅改革終于拉開了大幕，繼石油、天然氣之后，作為能源消耗的第一大品種，黑乎乎的最原始的地下資源煤炭開始唱大戲，關(guān)鍵是要有強大的執(zhí)行力，必須雙管齊下。

要清費正稅。清理收費決定煤炭資源稅改革成敗。過去煤炭是塊唐僧肉，在其身上聚集著太多的收費黑手。資源稅改革之所以難，其中一大難點，就是要理順煤炭領(lǐng)域名目繁多的收費。國務(wù)院常務(wù)會議已有要求，要立即著手清理涉煤收費基金，停止征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補償費、煤炭資源地方經(jīng)濟發(fā)展費等，取締省以下地方政府違規(guī)設(shè)立的涉煤收費基金，嚴(yán)肅查處違規(guī)收費行為，確保不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)。好消息是，今年以來，山西、內(nèi)蒙古、陜西等煤炭主產(chǎn)區(qū)已先后出臺規(guī)定，集中清理規(guī)范涉煤收費，著手為煤炭資源稅的改革鋪平道路。

要兼顧各方利益平衡。除煤炭企業(yè)外，地方政府是資源稅改革的另一“頂門杠”，或利益博弈者。按照發(fā)改委、財政部要求，今后除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得設(shè)立新的涉及煤炭的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目。然而這些稅費基金是煤炭主產(chǎn)區(qū)地方財政的主要來源，尤其是當(dāng)下煤炭市場不景氣，資源省份財政萎縮。從地方政府的訴求看，資源稅帶來的收益增長大概與取消收費的損失相當(dāng)。而2%-10%的稅率幅度給了地方政府很大政策彈性，意味著地方政府可以根據(jù)此前的稅費程度靈活進行調(diào)節(jié)。為保證財政收入不受影響，地方政府部門在稅率制定上很可能盯上高稅率。如果地方政府持續(xù)地實行高稅率，那么既不能體現(xiàn)資源稅改革的優(yōu)越性，還會傷及煤炭行業(yè)的利益，對中央的決策威信也是一個挑戰(zhàn)。因此，煤炭資源稅改革不可特立獨行，單兵突進，需要平衡各方利益，配套實施中央與地方財權(quán)事權(quán)改革，推進資源地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，才能使資源稅改革真正落地生根。