長江經(jīng)濟帶新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思考

郁鴻勝

城鎮(zhèn)化將成為未來推動中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。日前，國務院頒布了關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見，對于推動長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展，打造中國經(jīng)濟新支撐帶，謀劃中國經(jīng)濟新棋局，具有重大戰(zhàn)略意義。長江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市，面積約205萬平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%，在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。

一、長江經(jīng)濟帶城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

2012年我國有657個城市，比1978年增長了2.4倍。小城鎮(zhèn)數(shù)量達19249個，比1978年增長了8倍。其中，200萬以上城鎮(zhèn)人口城市達36個，增長2.6倍；100萬—200萬城鎮(zhèn)人口城市達83個，增長3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮(zhèn)總人口的57.6%；縣城城鎮(zhèn)人口1.2億，占城鎮(zhèn)總人口的20.3%；小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口1.3億，占城鎮(zhèn)總人口的22.1%。據(jù)統(tǒng)計， 1992年長江流域干流地區(qū)設市的市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口達5415 萬人， 為1978 年的2.1倍。1995年底流域干流地區(qū)城市已達182個，其中特大城市10個，大城市7個，中等城市61個，小城市104 個。

1.長江流域干流地區(qū)各省城鎮(zhèn)化率分析。

2008年—2013年，全國及長江流域干流地區(qū)各省城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步上升。全國城鎮(zhèn)化率由46.9%增長至54%，增長了將近7個百分點。長江流域各省的增長幅度均大于全國，在6—9個百分點之間。其中，增幅最大和城鎮(zhèn)化率最高的省份均為江蘇省，由54.3%增長至63%，增長了8.7個百分點。增幅最小和城鎮(zhèn)化率最低的省份均為安徽省，由40.5增長至46.5，增長了6個百分點。

2、全國及長江流域各省會城市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整分析。

第三產(chǎn)業(yè)方面，省會城市與各自省份的整體變動趨勢基本一致。南京呈上升趨勢，武漢先升再降、重慶先降后升、合肥持續(xù)下降。南京和武漢高于全國平均水平，合肥和重慶低于全國平均水平。

第二產(chǎn)業(yè)方面，作為中國典型的工業(yè)城市，合肥以55.3%的占比排名第一，并有繼續(xù)上升的勢頭；重慶在2011年—2012年出現(xiàn)較大回落排名第二。武漢市先降后增排名第三，只有南京低于全國平均水平。

從二、三產(chǎn)業(yè)的整體結構分析，長江流域各省會城市二、三產(chǎn)業(yè)整體占比均超過全國平均水平，體現(xiàn)了省會城市由于資源、政策和發(fā)展基礎的優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)結構升級方面領先于全國的特點。最高為南京，達到97.5%，說明在城鎮(zhèn)化水平較高的城市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP總量的比重已非常小。

3.長江流域干流地區(qū)人均收入分析。

長江流域各省城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人均純收入整體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，與人均GDP的變動情況基本一致。

城鎮(zhèn)人均可支配收入從絕對量上可分為三個梯度。第一梯度為30000元/人，代表地區(qū)為江蘇；第二梯度為25000元/人的全國平均水平，代表地區(qū)為重慶；第三梯度為20000元/人，代表地區(qū)為湖北和安徽。

農(nóng)村人均純收入從絕對量上可分為兩個梯度。第一梯度為12000元/人，代表地區(qū)為江蘇；第二梯度為全國平均水平8000元/人左右，湖北、重慶、安徽均略微低于全國平均水平，分列二、三、四位。

城鄉(xiāng)收入差距方面，整體呈現(xiàn)逐步縮小的趨勢。全國城鄉(xiāng)收入比的平均水平為3.1，湖北、安徽、江蘇低于全國平均水平，最低為江蘇省，城鄉(xiāng)收入比為2.4。重慶自2009年以來，城鄉(xiāng)收入差距大幅減少，城鄉(xiāng)收入比由3.8縮小至3.11，已與全國平均水平相當。

二、長江流域城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

1.流域東西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在差距。

從區(qū)域條件看，受山地地形的影響，長江上游地區(qū)土地資源不足，制約了社會經(jīng)濟、交通和城市建設，是城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的重要因素；長江中下游地區(qū)以平原為主，利于城鎮(zhèn)的孕育和發(fā)展，但部分地區(qū)由于人口過于密集，工業(yè)化、城市化推進迅速，存在后備資源不足的問題。從城鎮(zhèn)發(fā)展歷程看，由于改革開放以來非均衡戰(zhàn)略的實施，長江流域生產(chǎn)布局重點由西部內(nèi)陸轉向東部沿海地區(qū)，并帶動外向型經(jīng)濟迅速發(fā)展，但同時也加劇了東西部經(jīng)濟差距和城鎮(zhèn)化建設的不平衡。從城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀看，流域東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，產(chǎn)業(yè)結構和就業(yè)構成的非農(nóng)化水平較高，但局部存在大城市病和半城市化現(xiàn)象；相對流域中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展次之，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最低，大多數(shù)的中小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)和人口的聚集力，產(chǎn)業(yè)與城市不能有效融合，勞動人口大量外遷。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展有待轉型提升。

一是城鄉(xiāng)二元結構突出。目前，長江流域大片城市與鄉(xiāng)村并存，同期非農(nóng)化水平低于城鎮(zhèn)化水平，現(xiàn)行分割的戶籍制度、勞動就業(yè)制度、教育體系、醫(yī)療制度、社會保障制度等，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力轉移和城鄉(xiāng)人口流動，并造成土地等資源的浪費和環(huán)境污染面積的擴大。二是城市現(xiàn)代化程度偏低。長江流域尚處于城市現(xiàn)代化的中前期，只有上海、江蘇等若干為數(shù)不多的幾個城市基本達到了現(xiàn)代化城市要求，其余大部份大、中、小城市僅有少數(shù)指標達到或接近現(xiàn)代化城市水平。三是各梯度城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在問題。流域東部區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構趨同，分工協(xié)作不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展變緩，產(chǎn)業(yè)高級化進程難度大；流域中部區(qū)域大耗能工業(yè)集中，能源短缺，交通基礎設施建設有待健全和均衡，各類環(huán)境污染嚴重；流域西部區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，工業(yè)化城市化水平低，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。

3.城鎮(zhèn)規(guī)模體系建設不完善。

長江流域擁有各等級規(guī)模的城市，但其規(guī)模和結構不甚合理。中上游地區(qū)受交通和地形影響，除重慶、武漢兩個特大城市外，缺少能夠支持和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的次中心城市，缺少條件較好的中小城市，縣城以下的建制鎮(zhèn)規(guī)模小、發(fā)育緩慢。中游地區(qū)大中城市過少，需要進一步加強蕪湖、安慶、九江、黃石、鄂州、岳陽、荊沙、宜昌等大中城市的聚集輻射力，各級城鎮(zhèn)結構不全，缺少有帶動力的中心鎮(zhèn)。下游地區(qū)城鎮(zhèn)體系較為完整，但超大和特大型城市數(shù)量不多，中小城市（鎮(zhèn)）卻星羅棋布，城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)頂端城市偏少的扁平狀，很多中小城鎮(zhèn)發(fā)展起步晚、速度慢，缺乏合理的功能定位和發(fā)展特色。

三、長江流域城鎮(zhèn)化重點推進三項建設任務

全面推進長江流域新型城鎮(zhèn)化，應把握規(guī)劃沿江城鎮(zhèn)化布局、建設城市群交通網(wǎng)絡和創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展新體制、新機制等三項任務。

1.優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)化格局

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局是新型城鎮(zhèn)化的主要任務之一，全國主體功能區(qū)規(guī)劃提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，長江流域是其中關鍵的“一橫”。長江流域應以沿長江綜合運輸大通道為軸線，以長江三角洲、長江中游和成渝三大主體跨區(qū)域城市群為主題，同時以江淮、黔中和滇中三大區(qū)域性城市群為補充，以沿江大中小城市和小城鎮(zhèn)為依托，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)化格局。

一是促進城市群之間、城市群內(nèi)部的分工協(xié)作。城市群之間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，按照已有產(chǎn)業(yè)基礎和比較優(yōu)勢，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，科學謀劃產(chǎn)業(yè)布局。在城市群內(nèi)選擇國家級開發(fā)園區(qū)和具備一定基礎和條件的省級開發(fā)園區(qū)，設立若干承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)，完善合作機制，積極探索承接產(chǎn)業(yè)轉移新模式，積極完善投資環(huán)境，按照承接產(chǎn)業(yè)轉移園區(qū)定位，明確產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展方向，推動上下游產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展。

城市群內(nèi)部發(fā)揮區(qū)域中心城市的輻射帶動作用，構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。特大城市和有條件的大城市要進一步增強高端要素集聚、科技創(chuàng)新、文化引領和綜合服務功能，充分發(fā)揮規(guī)模效應和帶動作用。其他大中城市要立足于既有條件，完善城市功能，增強經(jīng)濟實力，加強協(xié)作對接，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展、互補發(fā)展、特色發(fā)展和集約發(fā)展。

二是完善基礎設施，推進一體化發(fā)展。加快城際間、城市群間綜合交通運輸通道建設，促進特大城市軌道交通系統(tǒng)建設，加強各種交通方式間相互對接。加強信息網(wǎng)絡基礎設施建設，推動信息服務均等化。統(tǒng)籌推進能源基礎設施一體化，形成統(tǒng)一的能源輸送體系。加快長江流域防洪、水利資源配置工程體系建設，提高水利保障能力，統(tǒng)籌規(guī)劃城市防洪、城鎮(zhèn)供排水、供氣、供電、垃圾處理等重大基礎設施建設。加強旅游基礎設施一體化建設，整合城市群內(nèi)旅游資源。整合現(xiàn)有口岸資源，推進區(qū)域通關一體化。加快科技基礎設施一體化建設，統(tǒng)籌科技資源，實現(xiàn)科技資源整合與共享。

三是推動產(chǎn)城融合，促進人口集聚。優(yōu)化城市群開發(fā)空間格局，促進產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、人口向城鎮(zhèn)集中，促進產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進。支持開發(fā)區(qū)提升支撐能力，按照各自定位，進一步完善基礎設施和其他公用配套設施，提高公共服務水平，加速產(chǎn)業(yè)和人口集聚，提升吸納就業(yè)能力，鼓勵有條件的開發(fā)區(qū)逐步向綜合發(fā)展區(qū)域和城市新區(qū)轉型。加強開發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)基礎設施共建設共享，擴大城市服務功能輻射范圍，有序推動城鎮(zhèn)化進程。

2.強化城市群交通網(wǎng)絡建設。

一是完善長江三角洲城市群交通網(wǎng)絡。建設以上海為中心，南京，杭州為副中心，由上海-南京-南通-上海、上海-南京-杭州-上海、上海-杭州-寧波-上海構成的“多三角”城際運輸主通道，建設覆蓋長江三角洲城市群內(nèi)各城市的城際鐵路。同時，根據(jù)“上海嘉定-昆山”的省際地鐵模式，針對地域關系緊密的地區(qū)，逐步推進跨省際地鐵建設，打破原有交通模式，加強大型核心城市對周邊城市的輻射效應，擴大同城效應，促進區(qū)域一體化發(fā)展。

二是擴大長江中游城市群交通網(wǎng)絡。建設以武漢、長沙、南昌為中心的“三角形、放射狀”城際交通網(wǎng)絡，構建城市群內(nèi)各中心城市之間“1小時城際交通圈”。以鐵路客運專線或高速鐵路為依托，以城際軌道交通為接駁，構建環(huán)華中城市群快速鐵路網(wǎng)，重點突破高速鐵路和城際軌道交通網(wǎng)之間的無縫銜接問題，形成互聯(lián)互通的循環(huán)體系，構建城市群內(nèi)各中心城市之間“1小時城際交通圈”，更加緊密武漢、長沙、合肥、南昌等中心城市之間經(jīng)濟交通聯(lián)系。實現(xiàn)武漢、長沙、南昌之間2小時通達；武漢、長沙、南昌與各自周邊城市之間實現(xiàn)1-2小時通達。

三是構建成渝城市群交通網(wǎng)絡。推進城市和城際軌道交通規(guī)劃建設，構建城市快速交通通道，在有條件的地區(qū)開通城際公交，分層次建設“半小時”、“1小時”“2小時”交通圈。建設成渝鐵路客運專線，實現(xiàn)重慶、成都核心城市之間2小時通達。建設以重慶、成都為中心的放射狀城際交通網(wǎng)絡，實現(xiàn)核心城市與節(jié)點城市之間1-2小時通達。推進城市和城際軌道交通規(guī)劃建設，構建城市快速交通通道，在有條件的地區(qū)開通城際公交，分層次建設“半小時”、“一小時”交通圈。

3.創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展體制。

一是中上游地區(qū)增強產(chǎn)業(yè)集聚能力。長江中上游地區(qū)是我國未來產(chǎn)業(yè)轉移的重要地區(qū)，擁有一定的經(jīng)濟基礎，具有較大的發(fā)展?jié)摿?。首先應著眼于構筑高層次的產(chǎn)業(yè)結構，加快重大項目建設，盡快形成支撐發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)，不斷增強產(chǎn)業(yè)集聚。抓好引進項目落地和在建項目建設，高標準規(guī)劃，高水平建設，盡快規(guī)范管理體制，大力提升產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設水平，打造產(chǎn)業(yè)承接平臺。同時，根據(jù)主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，繼續(xù)完善基礎設施，抓好服務設施配套，著力推進建設服務向生產(chǎn)服務轉變、項目配套向生活配套轉變、發(fā)展保障向社會保障轉變，為項目進駐和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展創(chuàng)造更好條件。最后，進一步加大招商引資力度，抓住東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉移的機遇，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在政策、產(chǎn)業(yè)、資金、技術、基礎設施等方面的綜合優(yōu)勢。

二是下游地區(qū)增強對農(nóng)業(yè)轉移人口吸納能力。長江中下游地區(qū)擁有較為發(fā)達的經(jīng)濟條件，是我國農(nóng)業(yè)人口轉移的集聚區(qū)，增強中下游地區(qū)對農(nóng)業(yè)轉移人口的吸納能力是長江流域新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。首先，增加農(nóng)業(yè)轉移人口的總收入，在不斷完善和落實最低工資標準的同時，逐步探索制定農(nóng)民工人數(shù)比重較大行業(yè)的最低工資標準，并通過建立健全工資支付監(jiān)控、工資保證金等制度，著力構建農(nóng)民工工資支付保障體系。其次，不斷深化戶籍制度改革、繼續(xù)健全就業(yè)制度、全面完善社會保障制度。一方面，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策，避免農(nóng)業(yè)轉移人口更多向特大城市和大城市過度集中。在放寬落戶條件、降低落戶門檻的同時，中小城市和小城鎮(zhèn)必須著力增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚等功能，加快提升經(jīng)濟承載能力和社會承載能力。另一方面，逐步破除戶籍制度對社會福利分配的束縛，將農(nóng)業(yè)轉移人口納入所在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)轉移人口的生存和發(fā)展提供堅實可靠的社會保障。

三是總結推廣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點經(jīng)驗。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，是新型城鎮(zhèn)化建設的重要內(nèi)容。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設面臨著地區(qū)間不同的資源、政策、市場約束，因此需對成功的城鄉(xiāng)綜合配套改革試點經(jīng)驗進行總結，逐步推廣。可借鑒的經(jīng)驗有：以市場為導向，把握投入產(chǎn)出規(guī)律，因地制宜，提升土地產(chǎn)出效益；明確產(chǎn)權歸屬，體現(xiàn)公平與效率原則、壯大集體經(jīng)濟；合理規(guī)劃農(nóng)村土地，深度開發(fā)農(nóng)村集體建設用地；發(fā)揮大都市作用，利用外來人口繁榮本地市場。