四川藏區(qū)扶貧項目對農村社區(qū)發(fā)展的影響研究

吳杰　鄒嬌　方雅蕊

摘 要：隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改變城鄉(xiāng)二元體制等觀念的提出，農村社區(qū)作為一個嶄新的話題被呈現出來。在西部大開發(fā)大背景下，四川藏區(qū)農村地區(qū)在一大批扶貧項目的支撐下也開展了農村社區(qū)建設。本文旨在通過對扶貧政策實施前后藏區(qū)農村的變化，探討藏區(qū)扶貧項目與農村社區(qū)建設更好結合的出路。

關鍵詞：四川藏區(qū)；扶貧項目；農村社區(qū)；影響研究

1 研究的背景

（一）農村社區(qū)的發(fā)展歷程

我國歷史上長期以來是一個大一統(tǒng)的農業(yè)社會，新中國成立以后，我國開始了艱難的工業(yè)化歷程，逐步形成城市與鄉(xiāng)村在生產發(fā)展、行政管理、生活物資供應、公共產品供給等方面的分離狀態(tài)，并通過體制化的方式予以固定，最終形成了計劃經濟體制下的城鄉(xiāng)二元結構。改革開放和社會主義現代化建設推動了我國綜合國力和經濟實力的快速增長，但卻沒有改變城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)差距越來越大。與城市居民相比，農村居民在生活基礎設施、社會保障體系、勞動就業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等各方面長期得不到與其相同的國民待遇。因此，加大對農村發(fā)展的投入，突破城鄉(xiāng)二元體制的困境變得十分迫切。

2005年，黨的十六屆五中全會建設和諧社會的決議中，首次提出了要建立農村社區(qū)。2006年，黨的十六屆六中全會首次提出了“積極推進農村社區(qū)建設”的要求。2007年，黨的十七大報告進一步提出，要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”和“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農村社區(qū)建設”。黨的十七屆三中全會、十八大和十八屆三中全會都對推進農村社區(qū)建設提出明確要求。2015年，黨中央發(fā)布《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，這是中央層面下發(fā)的第一個推進農村社區(qū)建設的政策文件，肯定了農村社區(qū)建設實驗試點工作的初步成效，指出了深化農村社區(qū)建設試點的基本方向。

（二）農村社區(qū)的概念

農村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現代城市社區(qū)而言的，指聚居在一定地域范圍內的農村居民在農業(yè)生產方式基礎上所組成的社會生活共同體[1]。農村社區(qū)在人口規(guī)模、基礎設施、公共服務和社會保障方面相對于傳統(tǒng)的自然村落和社隊村組制有著顯著的提升，是一個相對完善的社會結構。

農村社區(qū)具有以下特點：一是以農村居民為主體。農村居民是農村社區(qū)建設者，是農村社區(qū)存在的基礎；二是基礎設施完善，能夠滿足農村居民生活和生產和需求；三是公共服務全面覆蓋，能滿足農村居民的發(fā)展需求，維護居民與之密切相關的利益；四是居住環(huán)境優(yōu)美，社區(qū)內規(guī)劃設計科學，社區(qū)綠化、美化顯著，居民環(huán)保意識較強；五是以農業(yè)生產為主，多種生產方式并存，使社區(qū)能有效組織、協調、管理生產經營活動。

（三）四川藏區(qū)農村社區(qū)建設的重要性

目前，就我國農村社區(qū)建設狀況而言，東部地區(qū)借助其經濟較發(fā)達優(yōu)勢，走農村小城鎮(zhèn)化道路，其農村社區(qū)建設取得了一定成效。在其農村城鎮(zhèn)化的過程中，許多農村將原本散居的村民遷入統(tǒng)一規(guī)劃建設的小城鎮(zhèn)居住，改善了公共基礎服務設施，提高了公共服務水平，提升了城鎮(zhèn)化后的居民生活質量[2]。但在我國中、西部大部分欠發(fā)達農村地區(qū)，其社區(qū)建設還面臨著諸多困難和問題，尤其是位于我國經濟水平落后的西部四川藏區(qū)農村地區(qū)，由于受特定的地理環(huán)境、歷史文化等因素的制約，成為了典型的“老、少、邊、窮、苦”為一體的整體貧困地區(qū)[3]。四川藏區(qū)農村社區(qū)的發(fā)展水平極低。在基礎設施、社會保障、勞動就業(yè)等方面，四川藏區(qū)農村地區(qū)遠遠落后于我國大部分地區(qū)。

而四川藏區(qū)作為我國第二大藏區(qū)，區(qū)內農村人口占總人口的比例超過80%，四川藏區(qū)農村的開發(fā)建設將關系到整個藏區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定。藏區(qū)的農村社區(qū)建設，是解決農牧民生產生活問題的有效途徑，有利于推進地區(qū)的教育普及，完善就業(yè)機制，建立社會福利制度，推動藏區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。藏區(qū)的農村社區(qū)建設，是我國縮小地區(qū)差異、縮小城鄉(xiāng)差異的重要一環(huán)，是我國建設社會主義新農村的關鍵部分，是藏區(qū)維穩(wěn)與發(fā)展的重中之重。

2 扶貧項目在四川藏區(qū)農村社區(qū)建設中的作用

四川藏區(qū)農村建設作為四川藏區(qū)扶貧開發(fā)的重點，新世紀以來的扶貧政策，在四川藏區(qū)農村建設中起到了至關重要的推動作用。

（一）扶貧項目落實前的四川藏區(qū)農村

藏區(qū)解放后，藏區(qū)人民打破了封建農奴制的壓迫，生活水平有了顯著的提高，但其生產生活方式本質上并沒有多大的改變，由于海拔、氣候上的制約，四川藏區(qū)農村地區(qū)發(fā)展受到了極大阻礙。牧民以靠天養(yǎng)畜、逐水草而居的游牧生活，這種生產生活方式對自然形成了極大的依賴。

改革開放以來，藏區(qū)農村的基礎設施仍不健全，大部分農牧民沒有固定的居所，生活在簡易的帳篷中。2008年，四川藏區(qū)53.3萬純牧民中，無定居房或僅有簡易固定居所的藏民比例高達88.6%。農牧民的生活環(huán)境低劣，大部分農村地區(qū)都沒有通公路，與外界的溝通交流不便，生活物質運送困難。農村地區(qū)的醫(yī)療條件落后，藏民看病難、治病難。農村教育水平低下，教育基礎設施不健全，藏民文化素質水平不高，適齡兒童入學率低，藏民政治參與度低，民主意識較差。

（二）扶貧項目落實后的四川藏區(qū)農村

1、牧民定居計劃

為改變四川藏區(qū)農村牧民靠天養(yǎng)畜、逐水草而居的游牧生活，四川省自2001年起從“輸血”的扶貧方式轉變成為“造血”的扶貧方式，對貧困牧民展開“牧民定居、圍欄種草、牲畜圈養(yǎng)”計劃。2009年，四川省開始實施《藏區(qū)牧民定居行動計劃》。計劃中，公共基礎設施由政府投入為主，牧民住房以牧民投入為主，以村為單位組織牧民統(tǒng)一新建、改建住房，引導牧民集中居住，總共完成定居房建設超過100000戶。同時，為保護牧民的生活習慣，還同步實施“帳篷新生活行動”，為藏區(qū)內10萬戶藏民免費提供適宜高寒地區(qū)使用的帳篷。并與之配套連接公路、供水管網、水源點、垃圾收集點、輸電線路、村民活動中心、學校、衛(wèi)生室等基礎設施和公共服務設施。牧民定居計劃是推進藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的重大舉措，改變了牧民分散游牧的狀態(tài)，群眾的生產生活條件有了顯著改善。能讓牧民享受現代生活方式和基本均等化的公共服務，從根本上改善牧民基本生產生活條件。

2、教育扶貧計劃

四川藏區(qū)農村教育水平落后，教育的落后所引發(fā)的藏民觀念的落后、技術能力的缺乏是阻礙藏區(qū)農村發(fā)展的一大因素。新世紀以來，以推動教育公平為主旨的教育扶貧在藏區(qū)開展，并迅速發(fā)展到廣大農村地區(qū)。藏區(qū)農村地區(qū)教育從無到有，逐漸發(fā)展。在《四川省民族地區(qū)教育發(fā)展行動計劃》的基礎之上，藏區(qū)農村地區(qū)新建了一大批學校，改變了農村地區(qū)學校邊緣分散、點少面廣的狀況。2009年，四川省啟動藏區(qū)“9+3免費教育計劃”，先后組織了近7萬民藏區(qū)學生到內地學習。2015年，四川藏區(qū)開始推行15年免費教育，實現了學前教育、高中教育和高職教育的免費。義務教育和免費教育計劃的實施，使廣大貧困藏區(qū)農村學生有了接受教育的條件，并向他們提供了接受更高等教育的機會。藏區(qū)教育扶貧事業(yè)的發(fā)展，推動了藏區(qū)農村群眾教育觀念、生活理念上的進步，提高了農牧民的文化素質水平。定居點內學校的建立，滿足聚居點內群眾的基本教育需求，增進了群眾對定居點的依賴和情感。

3、醫(yī)療扶貧計劃

農村地區(qū)的醫(yī)療問題同樣是藏區(qū)農村建設中的突出問題。農牧民看病難、治病難是藏區(qū)農村地區(qū)普遍存在的現象。在近十年來的扶貧開發(fā)中，藏區(qū)農村地區(qū)已經新建了大批醫(yī)療機構，自主培養(yǎng)和引進了一批醫(yī)療人才。農村地區(qū)公共衛(wèi)生機構能力有了明顯提升，醫(yī)療衛(wèi)生條件有明顯改善，農牧民因病致貧和因病返貧的現象得到了一定遏制。農村地區(qū)的公共衛(wèi)生服務體系、醫(yī)療服務體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應保障體系進一步與城市接軌。

4、產業(yè)扶貧計劃

產業(yè)化扶貧是連片特困地區(qū)應用最廣泛的扶貧模式。[4】四川藏區(qū)依靠產業(yè)政策扶持，有重點的加快定居點配套產業(yè)的發(fā)展，解決農村定居點居民的就業(yè)問題。在藏區(qū)產業(yè)扶貧的道路中，確定了以優(yōu)先發(fā)展有利于牧區(qū)生產方式轉變和長遠發(fā)展產業(yè)的基本方案。大力發(fā)展特色產業(yè)，以鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展在農村產業(yè)扶貧中尤為顯著。

產業(yè)扶貧的另一大方面是發(fā)展特色畜牧業(yè)，整合草地資源，在定居點周圍，開展草場改良、人工種草、建設打貯草基地，順利的解決了牲畜飼養(yǎng)需求和安全過冬問題。積極發(fā)展牦牛、藏綿羊等特色養(yǎng)殖，推進牲畜品種改良，推廣牲畜舍飼、半舍飼和暖棚建設，提升牲畜品種質量，提高出欄率和商品率，結合旅游提供特色旅游食品，解決定居牧民生計和增收問題。[5]

3 扶貧后四川藏區(qū)農村社區(qū)建設現狀

四川藏區(qū)農村地區(qū)在長久以來的建設中，已經取得了顯著地變化，但是農村社區(qū)的建設還處于起步階段。藏區(qū)農村現在只能滿足群眾的基本生存需求，而無法完全提供作為社區(qū)應具有的發(fā)展需求。

在基礎設施建設上，藏區(qū)農村地區(qū)的建設已初步達標。四川藏區(qū)內農村公路建設里程超過10000公里，基本解決了區(qū)內農村社區(qū)在交通運輸上的不便。

在公共服務上，農村地區(qū)的教育、醫(yī)療水平較過去有了突破性的進展，但同其他區(qū)域農村地區(qū)和本區(qū)域城鎮(zhèn)地區(qū)相比，教育和醫(yī)療設施相對落后，教學環(huán)境較差。教育過程中對農村孩童的綜合素質能力培養(yǎng)有限，教育質量偏低。農村地區(qū)在職教師雖然享受了新的補貼政策，但總體待遇仍然低下，在職教師離任或調轉人數多，許多地區(qū)義務教育階段依靠于內地的支教團隊。農村社區(qū)中醫(yī)療人員水平差距大，專職醫(yī)護人員數量相對較少。

藏區(qū)農村地區(qū)內社會保障制度初具規(guī)模，基本實現了藏區(qū)農村內“五?！比藛T等集中供養(yǎng)全覆蓋，藏區(qū)將在2016年前全面實現農村五保對象自愿入住條件下集中供養(yǎng)全覆蓋[6]。但是整個藏區(qū)農村社會保障制度依然存在漏洞。

由于藏區(qū)內第二、三產業(yè)發(fā)展不足，農村剩余勞動力的轉移缺乏強有力的產業(yè)支撐，農村勞動力還存在無工可做、無職可就的狀況。

四、扶貧項目與四川藏區(qū)農村社區(qū)建設結合的出路

在當前的社區(qū)建設中，四川藏區(qū)扶貧和農村社區(qū)建設在本質上是不相連的兩個政策，但由于扶貧項目在基礎設施、公共服務上投入的大量資金，藏區(qū)農村的社區(qū)建設被帶動。扶貧也成為了四川藏區(qū)農村社區(qū)建設的主要推動力量。在今后四川藏區(qū)農村發(fā)展中，要不斷加強扶貧與農村社區(qū)建設之間的聯系。新一輪的扶貧，加強定居點基礎設施建設的同時，要注意統(tǒng)籌城鄉(xiāng)在公共資源上的分配，完善農村社區(qū)的社會保障制度。

基礎設施建設上，四川藏區(qū)偏遠農村地區(qū)修公路工程大，必須加大扶貧政策資金支持，保證繼續(xù)對公路基礎設施的建設，便利的交通可以加強當地農村與社會廣闊市場的聯系，推動其經濟的穩(wěn)定、快速發(fā)展。加強現代化手段的應用于發(fā)展，帶動藏區(qū)其他相關產業(yè)的發(fā)展進步。

在公共服務上，要在《四川省人民政府辦公廳關于印發(fā)2015年藏區(qū)六大民生工程計劃“1+ 6”工作方案》的精神指導下，繼續(xù)加大醫(yī)療衛(wèi)生方面的投入，培養(yǎng)衛(wèi)生技術人員創(chuàng)建專業(yè)團隊，鼓勵藏區(qū)制定符合當地實際的人才引進特殊優(yōu)惠政策，積極在農村地區(qū)引進各類衛(wèi)生人才，鼓勵農村地區(qū)自主培養(yǎng)醫(yī)療人才；繼續(xù)實施新農合補助和基本醫(yī)療衛(wèi)生機構基本藥物制度。開展全民健康生活方式行動計劃，強化健康素養(yǎng)促進，提升農村居民健康素養(yǎng)水平。

在教育扶貧上，做好農村地區(qū)校舍建設，進一步改善教學環(huán)境和農村教師工作生活條件。高校招生對藏區(qū)農村學生實施必要的優(yōu)惠政策。做好免費師范生定向培養(yǎng)工作，減少農村教師流動性和對內地支教團的依賴性。

在社會保障方面，目前藏區(qū)參保農民基本覆蓋，但農民在就業(yè)方面依然存在問題。在進一步加大養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險建設的同時，要結合當地發(fā)展和農民工的技能統(tǒng)籌發(fā)展，落實就業(yè)崗位多渠道開發(fā)。要在完善現有小城鎮(zhèn)的基礎設施、做好城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)體系的空間布局規(guī)劃的基礎之上，培養(yǎng)建制鎮(zhèn)的主導產業(yè)，大力發(fā)展民營經濟及加大對農村扶貧的工作力度。[7]落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶措施到位，如在貸款發(fā)放、稅費減免、工商登記、信息咨詢等方面為當地農村在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)上提供支持。

加強藏區(qū)民主政治建設，提高藏區(qū)群眾的政治參與。建設藏區(qū)村民的藏區(qū)村民委員會，建立藏區(qū)村民自治制度。

加強對社區(qū)內、定居點內藏民的文化扶貧，形成良好的學習風氣，樹立藏區(qū)群眾不畏艱險、改善生活、奔向小康的精神追求，形成正確的價值觀和道德規(guī)范，加強村民對社區(qū)的認同感和歸屬感，實現社區(qū)生活共同體的本質要求。

參考文獻

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[2]賀明銀.淺析欠發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)建設存在的問題及對策[J].東北理工大學學報，2010（3）

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[4]周前進，四川.4年投資180億元 改善藏區(qū)牧民生產生活條件[N].四川日報.2009-02-08

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[7]沈茂英.少數民族地區(qū)人口城鎮(zhèn)化問題研究——以四川藏區(qū)為例[J].西藏研究，2010（5）