“一把手”，請出庭

陸睿

2014年，王中云59歲，幫別人駕駛客車。

他在合川區(qū)肖家鎮(zhèn)的家里，收藏著一份上世紀(jì)80年代的行政訴訟《判決書》。

《判決書》是油印的，上面印著“（1987）合法行字第01號”的文件號。

在“01”數(shù)字背后，王中云早年的一次“壯舉”躍然紙上。

“民告官”第一人

1986年以前，王中云和家人住在肖家鎮(zhèn)哨馬街103號。

那是一排土墻房，很擠，也很寒磣。

1986年4月，王中云攢了點(diǎn)錢，決定搞個(gè)“大工程”——把臨街四間屋改成一樓一底的樓房。

說干就干。

接下來一些日子，新屋一點(diǎn)點(diǎn)長高，王中云心里偷著樂。

卻不想，合川縣（現(xiàn)合川區(qū)）建設(shè)委員會和鎮(zhèn)政府干部找上門來。

“你家房屋施工未得到審批，而且侵占了部分規(guī)劃街道——得停止施工。”干部們說。

王中云跳了起來：“開工前，我的申請村主任簽字同意了，我又交到鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)里管事的干部也口頭同意了！”

一場口水戰(zhàn)之后，雙方不歡而散。

第二天，王中云收到鎮(zhèn)政府停止施工的書面通知。接下來一些日子，縣建委和鎮(zhèn)上干部也屢次上門勸阻。

王中云都置之不理。

新屋蓋好了，縣建委的《處罰通知》也送到了——罰款200元，責(zé)令拆除侵占規(guī)劃街道的房屋。

“管事干部同意了的，憑什么罰款？”王中云怒氣滿胸。

“上法院——行政訴訟！”有人支招。

第二天，他一紙?jiān)V狀，把縣建委告上法庭。

他并不知道，自己這個(gè)案子，成了重慶市各級人民法院成立行政法庭一年來受理的第一案。

1987年2月26日，縣法院開庭審理此案，上百人擠進(jìn)現(xiàn)場旁聽。

訟戰(zhàn)的焦點(diǎn)是“王中云修房是否屬于無證施工”。

控辯結(jié)束，審判長宣判——因?yàn)槟貌怀龊诵淖C據(jù)，王中云被判敗訴。

當(dāng)年，他拆了規(guī)劃紅線內(nèi)的房屋，并承擔(dān)了訴訟費(fèi)20元。

“壞就壞在‘口說無憑——如果當(dāng)初拿到了書面證明，哪會有這些惱人事！”從此，王中云干任何事都要先“辦手續(xù)，存憑證”。

王中云訴縣建委一案，開啟了重慶“民告官”新紀(jì)元。

“敢為天下先”

王中云計(jì)劃修屋之際，應(yīng)屆畢業(yè)生劉春焱告別母校西南政法學(xué)院（現(xiàn)西南政法大學(xué)），進(jìn)入市人大當(dāng)了干部。

一報(bào)到，他就接到“大任務(wù)”——參加制訂《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》。

“當(dāng)時(shí)，這項(xiàng)立法在全國尚屬首例?！睉浖爱?dāng)年，劉春焱仍熱血沸騰。

上世紀(jì)80年代，正值改革開放初期，各類利益糾葛和矛盾激增，群眾和政府部門頻現(xiàn)摩擦。

如此摩擦，如何解決？

1983年，《民事訴訟法（暫行）》指出一條解決之道——行政訴訟，即普通公民、法人或其他社會組織通過司法程序，以相關(guān)政府部門為對象展開訴訟爭取合法權(quán)益，俗稱“民告官”。

可是，《民事訴訟法（暫行）》并沒有對行政訴訟具體程序作出規(guī)定。

“因?yàn)槿狈唧w法律程序支撐，法院即使面對行政訴訟也不知如何受理——就像有了路牌，路卻沒修通。”一位律師如是說。

而修通這條“路”，就是劉春焱和同事們的努力方向。

其時(shí)，剛剛成為計(jì)劃單列市的重慶市，擁有了一定立法權(quán)。

通過動用立法權(quán)，重慶啟動了“鋪路”之戰(zhàn)。

“重慶市做此項(xiàng)工作時(shí)，《行政訴訟法》尚未頒布，我們只能‘摸著石頭過河?！眲⒋红驼f。

在1986年那些充滿激情的日子里，市人大立法團(tuán)隊(duì)以訴訟基本程序?yàn)橹骶€，對每一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)都進(jìn)行謹(jǐn)慎論證，逐項(xiàng)作出了操作規(guī)定。

立案條件、訴訟主體、審理程序……隨著一塊塊“攔路石”被搬開，“民告官”之路通暢起來。

1987年，《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》出爐，舉國矚目。

“《規(guī)定》出臺，意義有二?！眲⒋红驼f，一是積累了行政訴訟的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，為隨后出臺的國家《行政訴訟法》提供了立法經(jīng)驗(yàn)和操作依據(jù);二是在法理上破除了“民不與官斗”的傳統(tǒng)社會倫理，讓群眾在官民矛盾面前不再“忍氣吞聲”。

1990年，《行政訴訟法》出臺，行政訴訟受理體系迅速覆蓋全國。

“路”雖通，卻并不平坦。

異地審理避“干擾”

1995年，法官汪華富遭遇到了“民告官”審理的坎坷。

那年，他調(diào)任華中某省一區(qū)級法院行政庭首任庭長。

上任頭兩個(gè)月，汪華富就連續(xù)受理了多起行政訴訟，被告都是區(qū)政府。

在受理行政訴訟案件過程中，常會有各級領(lǐng)導(dǎo)跟他“打招呼”。

“哪個(gè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不比我大？哪個(gè)都可以‘領(lǐng)導(dǎo)我！”他說。

問題出在管轄權(quán)屬上——行政訴訟案件受理主要采取屬地管轄，即本地法院受理本地行政訴訟案件。

可因人、財(cái)、物都受制于當(dāng)?shù)?，讓地方?quán)力干擾行政案件受理有機(jī)可乘，導(dǎo)致一些案件不能判、不敢判。

地方行政權(quán)力“插手”，成為“民告官”的第一大阻力。

如何規(guī)避？

2007年，重慶市第三中級人民法院行政庭庭長楊煜參加了一個(gè)“試驗(yàn)”。

“試驗(yàn)”核心是異地審理——即讓本地法院受理外地行政訴訟。

“我們選取了轄區(qū)內(nèi)的墊江、武隆、南川、涪陵、豐都五個(gè)區(qū)縣，開展行政訴訟異地審理，以此避開地方行政干擾?！睏铎险f。

同樣的試驗(yàn)，華中一些省份也在進(jìn)行。

引得各地爭相實(shí)踐——異地審理有何魅力？

“因?yàn)樗驕?zhǔn)了‘干擾的命門。”一位法官評價(jià)。

“現(xiàn)在，否決權(quán)全部收歸三中院——作為中級人民法院，三中院人、財(cái)、物都直屬于市高級人民法院，不受區(qū)縣節(jié)制，不用看區(qū)縣‘臉色。”楊煜說，“原告可以申請異地審理——離開了本土利益網(wǎng)絡(luò)，‘游說也就無門?！?

至此，“民告官”第一大阻力消解。

“告官不見官”

和基層法官們不同，讓律師楊廷瑞撓頭的，是“民告官”的另一大阻力——“告官不見官”。

“我和一個(gè)政府部門打官司，他們就來了一個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)干部。”

“我更慘——他們就派了一個(gè)工作人員?！?/p>

…………

隨著“民告官”制度完善，地方行政“亂插手”現(xiàn)象正在消解?？墒牵鎸π姓V訟，一些行政部門又開始消極回避。

對這個(gè)問題，市人大代表?xiàng)罴覍W(xué)深有體會。

作為律師的他，曾代理過20多件行政訴訟案?！霸谶@些案子的庭審中，被告部門‘一把手無一出庭?！彼f。

“委托出庭人不了解具體工作，也做不了主，老是要‘回去商量，反復(fù)開庭，浪費(fèi)司法資源，同時(shí)也降低了審理效率，讓起訴的老百姓怨聲載道?！弊罡呷嗣穹ㄔ盒姓ジ蓖ラL王振宇直陳“告官不見官”兩大危害。

如何才能讓“一把手”出庭？

在參加全市“兩會”期間，楊家學(xué)曾經(jīng)接連提交議案，希望出臺約束“一把手”出庭應(yīng)訴的制度。

在大足區(qū)，楊廷瑞也在努力。

2013年初，大足區(qū)“兩會”期間，楊廷瑞提交了《行政訴訟案“一把手”出庭應(yīng)形成制度》的提案。

…………

在各級人大和政協(xié)助推下，《重慶市行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴辦法》醞釀出臺，對行政“一把手”出庭作出了明文規(guī)定。

隨即激起陣陣“漣漪”——大足、合川、榮昌……一大批區(qū)縣爭相出臺配套制度。

隨著這些制度陸續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)約束“一把手”出庭的體系開始生效。

出庭吧，“一把手”

巴南區(qū)跳石鎮(zhèn)永隆村村民李世榮，就是這個(gè)體系的受益者。

2014年8月20日上午，巴南區(qū)人民法院第20法庭，李世榮坐上原告席。

原來，在一塊林地權(quán)屬問題上，李世榮和本村另一位村民發(fā)生糾紛。2011年，李世榮發(fā)現(xiàn)區(qū)林業(yè)局在2007年就將《林權(quán)證》發(fā)給了那位村民，于是認(rèn)為區(qū)林業(yè)局“亂作為”，隨即狀告區(qū)政府，要求注銷對方《林權(quán)證》。

這個(gè)本分的農(nóng)民做夢也沒想到——庭審那天，自己竟會和“大干部”對簿公堂。

坐定后，李世榮向被告席掃了一眼。

被告席上，坐著一個(gè)中年漢子。

“好像在電視上看到過……”瞇眼瞄了一會，李世榮感覺那漢子頗眼熟。

突然，他想起來了，“那是區(qū)長陳剛！”

“吃了一驚”的李世榮，并沒有因此“手軟”。

庭審開始——在隨后舉證、質(zhì)證、辯論各個(gè)環(huán)節(jié)，李世榮頻頻出擊。

陳剛也不示弱——以法律法規(guī)為依據(jù)，逐項(xiàng)論證區(qū)林業(yè)局行政行為“無違規(guī)”。

雙方你來我往，激烈交鋒。

平頭百姓和區(qū)縣行政首長對簿公堂——這樣的畫面，不僅僅出現(xiàn)在巴南區(qū)。

在城口縣，五兄妹聯(lián)合狀告縣政府，縣長出面參加庭審。

在南川區(qū)，區(qū)長親自上庭，應(yīng)訴村民集體征地公告案。

…………

2014年11月，全國人大通過了修改《行政訴訟法》的決定，對“一把手”出庭作出明文規(guī)定。

至此，一個(gè)覆蓋國家、省（區(qū)市）、區(qū)縣三級的階梯式制度體系，開始推動“一把手”直面來自百姓的訴訟。

法庭內(nèi)，李世榮和陳剛的辯論進(jìn)入尾聲，控辯雙方進(jìn)入總結(jié)陳詞。

此時(shí)，出乎意料的事發(fā)生了。

陳剛在發(fā)言時(shí)，竟然向李世榮道謝：“感謝原告通過司法程序來解決問題，而不是通過其他渠道上訪纏訪，這是群眾民主法治意識增強(qiáng)的結(jié)果，也給政府公務(wù)人員敲響了依法行政的警鐘。”

李世榮心里百味交集。

庭審結(jié)束，他主動找到陳剛，伸出了手：“不好意思，把你告了?！?/p>

“依法解決糾紛——你的行為值得鼓勵！”陳剛也笑了。