法人身份證管理亟待立法保障

李文江

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要建設(shè)法治社會(huì)，法治社會(huì)的基礎(chǔ)就是誠(chéng)信社會(huì)。如何建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)，一個(gè)最重要的途徑就是保證自然人和法人在社會(huì)生活中誠(chéng)實(shí)守信。為了實(shí)現(xiàn)自然人誠(chéng)信，我國(guó)頒布了居民身份證法，實(shí)名登記每個(gè)公民的基本信息，成為居民從事任何活動(dòng)的資格證明。如何規(guī)范法人的基礎(chǔ)信用，我國(guó)現(xiàn)行的辦法是通過組織機(jī)構(gòu)代碼登記、發(fā)證和管理進(jìn)行，但組織機(jī)構(gòu)代碼管理的法律依據(jù)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致此項(xiàng)工作質(zhì)量不高。在對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)、辦法進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)立法保障是當(dāng)務(wù)之急。

一、現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)代碼管理缺少法律依據(jù)

長(zhǎng)期以來，一直有人質(zhì)疑組織機(jī)構(gòu)代碼工作的合法性。認(rèn)真追溯這一工作的源頭，緣于1989年10月27日國(guó)務(wù)院一份批轉(zhuǎn)報(bào)告的通知。為了設(shè)立組織機(jī)構(gòu)代碼管理制度，1989年由國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局牽頭，聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、民政部、人事部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家工商局、國(guó)家稅務(wù)局、國(guó)家信息中心等十部門組成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組，向國(guó)務(wù)院呈報(bào)了《關(guān)于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)制度的報(bào)告》。該報(bào)告稱：“統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)制度”就是給每一企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體頒發(fā)一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)唯一的、始終不變的法定代碼標(biāo)識(shí)。該報(bào)告對(duì)代碼標(biāo)識(shí)的管理作了分工：代碼標(biāo)識(shí)的頒發(fā)由工商行政管理、人事和民政部門負(fù)責(zé);代碼標(biāo)識(shí)的利用由銀行、稅務(wù)、計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政及物資等部門強(qiáng)制推行。這個(gè)制度先在湖南省、天津市、重慶市和深圳市等四地進(jìn)行試點(diǎn)，后在全國(guó)實(shí)行。1989年10月27日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局等十個(gè)部門《關(guān)于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體統(tǒng)一代碼標(biāo)識(shí)制度的報(bào)告的通知》。1993年7月13日，國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局等十部委頒布了《企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代碼管理辦法》。首次提出 “組織機(jī)構(gòu)代碼證書”，由技術(shù)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)頒發(fā)。各省、市、自治區(qū)人民政府也先后出臺(tái)了《組織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法》，使這一工作基本步入正常軌道。遺憾的是，這一工作直到現(xiàn)在仍缺少法律依據(jù)，嚴(yán)重影響了組織機(jī)構(gòu)代碼的法律效力。尤其在2004年7月1日我國(guó)《行政許可法》實(shí)施之后，該項(xiàng)制度的立法顯得更為急迫。

組織機(jī)構(gòu)代碼管理制度從1989年開始試點(diǎn)以來，至今已有20多年的歷史，它的范圍覆蓋了全國(guó)的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和民辦、非企業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，可謂時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣。加上該制度的實(shí)施機(jī)關(guān)是政府部門，一般人都不會(huì)懷疑它的合法性。但如果認(rèn)真分析，其確實(shí)存在法律依據(jù)不足的問題。

二、國(guó)際國(guó)內(nèi)立法模式的借鑒

（一）充分借鑒自然人身份證立法的成功經(jīng)驗(yàn)

2003年，我國(guó)頒布了《居民身份證法》，作為居民身份號(hào)碼和證件管理工作的法律依據(jù)。根據(jù)《居民身份證法》規(guī)定，一是居民身份證登記的項(xiàng)目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住人口所在地、公民身份號(hào)碼、本人照片、身份證有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān);二是編碼規(guī)則;三是賦碼對(duì)象;四是賦碼原則;五是頒發(fā)載體，即戶口本和身份證;六是登記程序，即憑借醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的出生證明進(jìn)行登記。組織機(jī)構(gòu)代碼的登記和管理工作如何借鑒自然人身份證的管理模式，是一個(gè)值得研究的問題。筆者認(rèn)為：首先，自然人身份證和法人身份證有極其相似之處，一方面，在誠(chéng)信體系建設(shè)中處于同等重要的地位;另一方面，其賦碼原則、頒證管理和登記程序等方面有異曲同工之處。其次，我們要比照《居民身份證法》盡快擬定“法人身份證法”，以保障此項(xiàng)工作的合法化。

（二） 法人身份證的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)

1.法國(guó)。法國(guó)建立了世界上相對(duì)完善的企業(yè)身份證管理制度，應(yīng)用相當(dāng)普遍，對(duì)歐洲和其他國(guó)家已經(jīng)和正在產(chǎn)生著影響。其企業(yè)身份證管理工作由國(guó)家統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究院負(fù)責(zé)。該院依據(jù)法國(guó)1946年的預(yù)算法案而成立，是經(jīng)濟(jì)、金融和產(chǎn)業(yè)部的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，其職員均為政府雇員。1973年，法國(guó)政府頒布第73-314 號(hào)法令，專門規(guī)范企業(yè)身份證管理。1997年，法國(guó)政府又頒布“企業(yè)唯一身份代碼”之97 -497 號(hào)法案，將企業(yè)代碼作為政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障組織在處理企業(yè)業(yè)務(wù)時(shí)使用的唯一企業(yè)身份編碼。

2.瑞典。瑞典在政府職能機(jī)構(gòu)中設(shè)立注冊(cè)局，負(fù)責(zé)瑞典所有企業(yè)的注冊(cè)和管理，并擔(dān)負(fù)著對(duì)外提供信息咨詢服務(wù)的責(zé)任。該注冊(cè)局隸屬于瑞典企業(yè)部、能源部和交通部，成立于1897年，是電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)展的重要建設(shè)部門之一。瑞典注冊(cè)局下設(shè)注冊(cè)部、法律部、行政管理部以及發(fā)展部等部門。

3.挪威。挪威1981年成立了注冊(cè)中心，隸屬工商部，專門負(fù)責(zé)企業(yè)身份證管理。1994年，挪威政府頒布法人身份證管理的《法定機(jī)構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一登記法案》。1995 年，注冊(cè)中心與國(guó)家社會(huì)保障局、稅務(wù)局、基金管理委員會(huì)及統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合建立了法人注冊(cè)處，開始實(shí)施法人登記工作。

三、我國(guó)法人身份證管理的制度架構(gòu)

（一）“法人身份證法”的基本內(nèi)容

“法人身份證法”是一部法人誠(chéng)信法，是關(guān)于市場(chǎng)規(guī)制和主體自律相結(jié)合的一部法律。該法的基本內(nèi)容：一是規(guī)范的執(zhí)法主體。二是科學(xué)設(shè)置登記內(nèi)容，主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一部分是強(qiáng)制性內(nèi)容，即必須填寫的內(nèi)容，如法人稱謂、位置、法人代表、主要經(jīng)營(yíng)范圍或職責(zé)等;另一部分是任意填寫事項(xiàng)，法人可以根據(jù)自身需要填寫，但即使是任意填寫，只要公布就必須對(duì)填寫內(nèi)容的真實(shí)性承擔(dān)責(zé)任。三是參照原組織機(jī)構(gòu)代碼賦碼登記。四是法人對(duì)填寫內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，保證內(nèi)容客觀;執(zhí)法主體對(duì)必填內(nèi)容的全面性、時(shí)效性和完整性負(fù)有審查責(zé)任。五是法人登記制度實(shí)行一站式服務(wù)。六是法人身份變化，限時(shí)更改;不具有法人身份的限時(shí)銷證;法人身份必填信息有變化的申請(qǐng)換證，同時(shí)取消年檢制度。七是采用網(wǎng)上填報(bào)制度，由法人在公開載體上自主填寫。八是對(duì)虛假填寫，執(zhí)法主體具有調(diào)查權(quán)和處理權(quán)，其信息給國(guó)家、第三方造成損失的追究法律責(zé)任。

（二）確定“法人身份證法”的執(zhí)法主體

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的改革精神和國(guó)際慣例，確認(rèn)執(zhí)法主體可以有兩個(gè)途徑：一個(gè)途徑是我國(guó)自上而下成立一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，即“法人信用監(jiān)管部門”，專門負(fù)責(zé)法人身份證登記、監(jiān)督和處理工作。另一個(gè)途徑，即借鑒美國(guó)市場(chǎng)化模式，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，順應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的大勢(shì)，通過政府購(gòu)買服務(wù)，逐步將包括法人身份登記在內(nèi)的公共服務(wù)為主的登記和公示性工作交由社會(huì)組織承擔(dān)?，F(xiàn)在承擔(dān)此項(xiàng)工作的各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)及其標(biāo)準(zhǔn)院，其職能無法涵蓋法人身份證管理工作，其地位也無法指導(dǎo)全國(guó)法人身份證管理工作。此也正是法人代碼工作在我國(guó)難以步入規(guī)范的主要原因。只有成立一個(gè)專門的法人信用監(jiān)管部門，從立法、執(zhí)法和服務(wù)等方面加以規(guī)范，才能保證此項(xiàng)工作的健康發(fā)展。至于法人信用監(jiān)管部門隸屬問題，建議暫時(shí)隸屬國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)為宜，理由有二：一是國(guó)務(wù)院決定，我國(guó)2013～2020年社會(huì)信用體系建設(shè)綱要由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)起草和推動(dòng);二是我國(guó)組織機(jī)構(gòu)的對(duì)象區(qū)別于國(guó)外，一般來講，國(guó)外社會(huì)信用體系建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)對(duì)象是企業(yè)法人，而我國(guó)組織機(jī)構(gòu)對(duì)象相對(duì)復(fù)雜，不僅包括企業(yè)法人，還包括非企業(yè)法人單位、社團(tuán)法人以及部分事業(yè)單位，而且這些組織機(jī)構(gòu)歸屬不同的政府部門管理，都是社會(huì)信用體系建設(shè)的對(duì)象。endprint

（三）賦予法人身份證以法定地位

盡管現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)代碼已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于很多政府信息化和電子政務(wù)項(xiàng)目，但其本身并非具有法定效力，這也是其一直沒能得到應(yīng)有地位的根本原因。今后應(yīng)該修改相關(guān)法律法規(guī)，將法人身份證作為各類法人成立的一項(xiàng)前置要件。之所以選擇現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)代碼作為統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)代碼，除了組織機(jī)構(gòu)代碼具有全面性、及時(shí)性、實(shí)用性的優(yōu)點(diǎn)外，還在于當(dāng)前國(guó)內(nèi)其他幾種標(biāo)識(shí)方法都不能涵蓋其他的法人，不合乎信用體系建設(shè)的法人類型完整性的要求，而法人代碼則成為國(guó)內(nèi)所有法人機(jī)構(gòu)的標(biāo)識(shí)編碼，成為全國(guó)各類組織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)、完整、統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)編碼制度，并且已經(jīng)在全國(guó)的大多數(shù)政府信息化項(xiàng)目中得到應(yīng)用，特別是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕17 號(hào)）也明確指出，要以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)建立全國(guó)金融系統(tǒng)的信貸征信體系。毫無疑問，組織機(jī)構(gòu)代碼已經(jīng)全面具備了作為法人身份證號(hào)碼和社會(huì)信用體系建設(shè)等方面的基礎(chǔ)條件。

在深圳等地試行的取消營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、機(jī)構(gòu)信用代碼證和稅務(wù)登記證等四證，推出全新的法人代碼證或法人身份證。同時(shí)，取消社團(tuán)法人登記證和事業(yè)機(jī)構(gòu)登記證等機(jī)構(gòu)證照，實(shí)行法人代碼證。此改革雖然有一定積極意義，但是，將組織機(jī)構(gòu)代碼證上升為法人身份證并非一定要取消其他證照的編號(hào)，為了方便管理，我國(guó)在營(yíng)業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記、銀行信用登記中有一個(gè)序號(hào)，這很正常，但因證照序號(hào)而收取費(fèi)用是不合法的。

（四）規(guī)范法人身份證的信息內(nèi)容

在商事主體登記及許可審批信用信息公示平臺(tái)上，法人身份證號(hào)將作為商事主體的唯一識(shí)別標(biāo)識(shí)和主索引鍵，依法建立可操作的信息交互和整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以法人身份證為紐帶，有效整合各政府相關(guān)的業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)，形成企業(yè)或機(jī)構(gòu)的信用記錄。在信用監(jiān)管部門建設(shè)的法人信用平臺(tái)上，各有關(guān)單位為了提高法人信用水平和業(yè)務(wù)需要，還可以借助信用平臺(tái)的嚴(yán)肅性，要求相關(guān)法人增加信用信息的數(shù)量，如商業(yè)銀行可以要求貸款單位在信用平臺(tái)上披露經(jīng)營(yíng)信息和財(cái)務(wù)信息，減輕數(shù)據(jù)審查負(fù)擔(dān)和責(zé)任壓力。稅務(wù)機(jī)關(guān)、國(guó)資委和財(cái)政機(jī)關(guān)等也都可以有效利用法人信用平臺(tái)，不僅可以強(qiáng)化法人的信用意識(shí)，還有利于擴(kuò)大信用面，推動(dòng)全社會(huì)信用體系建設(shè)。值得重申的是，無論是法人身份證依法必須公布的信息，還是法人任意公布的信息，只要在法人身份證上公布，就視同為法人以負(fù)責(zé)的態(tài)度公布的準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)的信息，受到法人信用監(jiān)管部門的監(jiān)督和管理。如果發(fā)現(xiàn)在客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確方面出現(xiàn)問題，法人信用監(jiān)管部門有權(quán)曝光和進(jìn)行相應(yīng)處罰，給合理使用信息的單位造成風(fēng)險(xiǎn)的還將追究法律責(zé)任。

總之，設(shè)立法人身份證，是構(gòu)建我國(guó)社會(huì)信用體系的重要組成部分。盡快擬定和頒布“法人身份證法”是規(guī)范法人信用、規(guī)范法人信用證管理的必要途徑。

（作者系河南工業(yè)大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心主任）endprint