開啟依法治國的新階段

王巨川

“依法治國”四個(gè)字在中共十八屆四中全會(huì)都賦予了新的內(nèi)涵：“依”不僅是憑借、使用，更是遵循、敬畏；“法”不僅是治條，更是準(zhǔn)則；“治”不是簡單的鎮(zhèn)壓打擊，更是教化與管理；“國”不僅是民眾，更包括政黨、政府和官吏，沒有任何團(tuán)體與個(gè)人可以超越法律。

如果說中共十八屆四中全會(huì)具有里程碑的意義或許還早了些，但要說會(huì)議開啟了依法治國的新階段，似乎并不過分。

這次會(huì)議在梳理65年治國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)反腐敗的新鮮經(jīng)驗(yàn)，推出了全面改革的戰(zhàn)略部署，制訂了具體的行動(dòng)路線圖。

可以預(yù)見的是，一個(gè)嶄新的現(xiàn)代國家治理階段已經(jīng)充滿自信地起步上路。

法治理念新解讀

無須諱言，四中全會(huì)之前，思想界、輿論界關(guān)于法律、法治、依法治國，存在著嚴(yán)重的意見分歧和尖銳對(duì)立。四中全會(huì)至少從三個(gè)方面厘清了這些概念、觀念和理念：

一是確立了憲法作為國家根本大法的地位和依憲治國的指導(dǎo)理念，而且明確提出健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及常委會(huì)的憲法監(jiān)督制度，較以往有很大突破。依法治國自1979年作為理念被提出，到十五大通過黨內(nèi)民主程序正式寫入黨的文件，1999年寫入憲法上升為國家意志，再到十八大上升至國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的制度保障。一個(gè)現(xiàn)代法治國家，首先要樹立憲法的權(quán)威，這一點(diǎn)在四中全會(huì)成為執(zhí)政黨與全民的共識(shí)。

二是改變了法律是專政工具和武器的舊觀念，明確了法律是一種信仰，是一種準(zhǔn)則，是一種契約。過去一提起法律，首先想到的就是“打擊壞人”，是刑法，是懲罰，而不是正義，這就破壞了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。因?yàn)橹灰试S一些人把法律曲解為打擊“壞人”，那么“壞人”也就同樣能夠曲解法律打擊“好人”，而道德上的“好人”、“壞人”往往是因?yàn)榱龅牟煌鴽]有外在標(biāo)準(zhǔn)。

三是明確了法治國家的本質(zhì)特征是依法治國，而不是以法治民。所以，法律最主要的功能首先應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和制約公權(quán)力，而不是僅僅作為公權(quán)力的一種工具去約束民眾。只有在公權(quán)力得以被有效約束的前提下，法律才能樹立起自身的權(quán)威而受到民眾的尊重和服從。在公權(quán)力不受法律約束，并且可以影響和左右法律甚至可以取代法律的情況下，法律的權(quán)威就無從談起，法律的公正性就難以實(shí)現(xiàn)，更不會(huì)被公眾所認(rèn)同。而在一個(gè)冤假錯(cuò)案頻發(fā)的環(huán)境下，人們在自身沒有安全感的同時(shí)，也會(huì)由于遭受法律的漠視而轉(zhuǎn)向漠視法律，導(dǎo)致民間犯罪率高發(fā)。

概括地說，依法治國四個(gè)字在四中全會(huì)都賦予了新的內(nèi)涵：“依”不僅是憑借、使用，更是遵循、敬畏；“法”不僅是治條，更是準(zhǔn)則；“治”不是簡單的鎮(zhèn)壓打擊，更是教化與管理；“國”不僅是民眾，更包括政黨、政府和官吏，沒有任何團(tuán)體與個(gè)人可以超越法律。

政法權(quán)力新界定

長期以來，中國不是沒有法律，單位也不是沒有制度，但在執(zhí)行層面往往是一個(gè)人的意見可以超越一切。于是就有了一個(gè)順口溜：黨紀(jì)國法抵不上領(lǐng)導(dǎo)的看法。黨、政府、官員、法律之間的權(quán)力關(guān)系存在著很多模糊規(guī)則，四中全會(huì)的決定力圖對(duì)此作出明確的界定。

一是明確了要堅(jiān)持黨對(duì)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，這也是維護(hù)憲法權(quán)威的應(yīng)有之義，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是憲法確認(rèn)的原則。

二是黨的領(lǐng)導(dǎo)是從執(zhí)政地位出發(fā)，偏重于頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，偏重于法律制定的前置，偏重于對(duì)執(zhí)法和司法的監(jiān)督，而不是各級(jí)黨委和書記的直接干預(yù)，更不是越俎代庖。黨作為團(tuán)體，同樣要在法律許可的范圍內(nèi)行使執(zhí)政權(quán)力。黨規(guī)黨紀(jì)也是依法治國不可分離的一部分。

三是政府必須依法行政，在法律許可的范圍內(nèi)做事，不允許越權(quán)違法。

四是斬?cái)帱h政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法之手，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。如果這條制度真能不折不扣執(zhí)行下去，對(duì)“一把手”會(huì)產(chǎn)生很大震懾作用。那些拍腦袋決策、外行瞎指揮、人治思維恐怕都要三思而后行了，因?yàn)槟愕念^上將有一把達(dá)摩克利斯之劍一輩子懸著，不管你走到哪里、不管你是退休還是升遷，都可能因?yàn)橐淮沃卮筘?zé)任而付出慘痛代價(jià)。

司法關(guān)系新規(guī)范

現(xiàn)代國家治理的一個(gè)重要標(biāo)志就是司法關(guān)系的相對(duì)獨(dú)立，形成相互制約，防止專權(quán)濫權(quán)造成司法不公。

中國司法從“文革”時(shí)期革命委員會(huì)的所謂“一元化領(lǐng)導(dǎo)”之后，司法實(shí)踐中盡管一再強(qiáng)調(diào)公檢法相對(duì)獨(dú)立辦案，但更多的是相互配合，這一方面提高了效率，一方面又造成了不少冤假錯(cuò)案。四中全會(huì)的一個(gè)很大的亮點(diǎn)，就在于規(guī)范司法關(guān)系，打破條塊壁壘，強(qiáng)化獨(dú)立辦案。

一是立法方面明確提出完善立法項(xiàng)目征集和論證制度。立什么法，怎么參與，要健全相關(guān)的制度，不能隨意制定法規(guī)和規(guī)章，讓人民“形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)”。

二是探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度。這項(xiàng)改革很有現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)楫?dāng)下社會(huì)損害公共利益的事很多，比如地方利稅大戶污染環(huán)境、比如壟斷央企損害消費(fèi)者權(quán)益、比如行政機(jī)關(guān)亂收費(fèi)，等等，由于法律空白或者當(dāng)事人原因，這種行為無法以公益訴訟通過法律渠道解決，即使一些公民以公益訴訟名義打官司，也往往受到很多法律瓶頸或者非議阻礙。

公益訴訟制度，其實(shí)應(yīng)該把口子放得更開一些，不但檢察機(jī)關(guān)可以用公訴的形式提起公益訴訟，個(gè)體消費(fèi)者也應(yīng)該可以作為公益訴訟的主體，直接告到法院，讓那些污染環(huán)境的、售賣有毒有害商品的，膽戰(zhàn)心驚。

當(dāng)然，公益訴訟在中國畢竟是個(gè)新鮮事物，一步到位也不大現(xiàn)實(shí)，所以，先搞好公訴形式的公益訴訟，也是一種必需，搞好了，個(gè)體發(fā)起的公益訴訟，自然就能出現(xiàn)。

三是司法改革的推進(jìn)符合社會(huì)期待。比如最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，不僅是省級(jí)以下的垂直管理，還是全國范圍內(nèi)的。以后不一定按行政轄區(qū)設(shè)立法院，最終都是為了去行政化。此外還包括人員的去行政化，強(qiáng)調(diào)法治專門隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化，不再強(qiáng)調(diào)行政職別和行政認(rèn)定。

市場秩序新常態(tài)

市場經(jīng)濟(jì)說白了就是法治經(jīng)濟(jì)。在法治基礎(chǔ)上建立的市場經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)用法治思維和法律手段解決市場經(jīng)濟(jì)中的問題，促進(jìn)市場運(yùn)行的高效有序發(fā)展。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，進(jìn)一步深化改革釋放市場活力，維護(hù)市場秩序，發(fā)揮市場有效配置資源的功能，就更加需要法律的保障?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要以法律為紐帶，以市場為中心，把政府、企業(yè)和個(gè)人活動(dòng)有機(jī)結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。例如要嚴(yán)格司法執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各種經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，有效遏制破壞公平市場競爭的壟斷行為，為企業(yè)合法發(fā)展提供法律保證。

建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)，就是要建立健全與當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)體系，保障各類市場主體的合法權(quán)益。反映在現(xiàn)實(shí)中就是很多時(shí)候人們不是按游戲規(guī)則辦事，遇到問題不通過法律途徑解決。存在諸多主體不同權(quán)、權(quán)利不平等、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限等問題。還有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的產(chǎn)品侵權(quán)、商業(yè)賄賂、壟斷、假冒偽劣等現(xiàn)象破壞了市場經(jīng)濟(jì)，擾亂了市場秩序。由于司法還沒有做到足夠的獨(dú)立公正，也對(duì)市場競爭和市場秩序傷害很大。

另外，執(zhí)法不嚴(yán)的問題也在很多領(lǐng)域存在，法律監(jiān)督體系和保障體系不夠健全，也影響甚至扭曲市場經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行。法律不健全，法治不彰顯，就有可能滑向經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說的“壞的市場經(jīng)濟(jì)”。

處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)又要更好發(fā)揮政府作用，惟一的保證就是依法辦事。

從法治的角度來說，政府要“法無授權(quán)不可為”。政府能做的事情，必須有法律依據(jù)，不能越雷池一步?，F(xiàn)實(shí)狀況是很多時(shí)候政府法無授權(quán)也在為，表現(xiàn)為對(duì)市場的過多干預(yù)。政府的職能應(yīng)該是在法律授權(quán)之下提供公共服務(wù)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。

從本質(zhì)上講，腐敗是依靠特權(quán)來配置資源，進(jìn)行權(quán)錢交易，或者以權(quán)力而攪和買賣，破壞市場公平。腐敗是市場經(jīng)濟(jì)的大敵，是發(fā)揮企業(yè)家精神的大敵。這也是為什么每個(gè)落馬高官背后，都有一個(gè)甚至一批企業(yè)家倒下的根源。反腐敗，就是要掃清市場經(jīng)濟(jì)的特權(quán)障礙，為發(fā)揮企業(yè)家精神創(chuàng)造條件。

實(shí)行依法治國是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。一個(gè)比較成熟的市場經(jīng)濟(jì)，必然要求并具有比較完備的法制。因此，只有依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，才能充分發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，最大限度地調(diào)動(dòng)億萬人民創(chuàng)造財(cái)富的積極性，推動(dòng)生產(chǎn)力不斷發(fā)展，從根本上解決生產(chǎn)力落后的狀況。四中全會(huì)無疑使市場經(jīng)濟(jì)秩序的完善站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上。

和諧社會(huì)新期待

依法治國的理念是現(xiàn)代社會(huì)文明最主要的標(biāo)志，中國對(duì)這一理念的認(rèn)可，從1979年提出，到2014年確立并開始全面推進(jìn)，僅僅35年。真正實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，還有很長的路要走，人民有理由對(duì)未來做更多的期待。

應(yīng)該說，法治已經(jīng)成為中國社會(huì)最大的公約數(shù)和共識(shí)，不論你關(guān)不關(guān)心它，每個(gè)人的生活都注定和法治水平、法治進(jìn)程息息相關(guān)。

法治其實(shí)就像是道路上的交通標(biāo)線，決定著你能不能轉(zhuǎn)彎，能不能調(diào)頭，能不能加速，還告訴你啥時(shí)候堅(jiān)決不能越線，啥時(shí)候可以超車。每個(gè)人的日常行為，都和法治息息相關(guān)；每個(gè)人的切身利益，都和法治息息相關(guān)。業(yè)主公約、社會(huì)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等等，其實(shí)也可以視為一種日?！胺伞薄?/p>

中國社會(huì)盡管長期缺乏法治理念，與現(xiàn)代國家治理有不小的差距。但是，博大優(yōu)秀的中國傳統(tǒng)文化并不缺乏法治的因子。歷史上的中國也曾經(jīng)在世界上引領(lǐng)過國家治理的潮流，度、量、衡、律、法、刑等現(xiàn)代法律標(biāo)準(zhǔn)與要素，中國都曾經(jīng)擁有。以度審長短，以量受多少，以衡平輕重，以律均清濁，以名稽虛實(shí)，以法定治亂，以簡治煩惑，以易御險(xiǎn)難。

萬物皆歸一，百度皆準(zhǔn)于法。古人的這些話包含著對(duì)于社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)與智慧，遺憾的是中國人往往說得好做的不好，做不到知與行的統(tǒng)一。學(xué)習(xí)別人也是只學(xué)皮毛，注重實(shí)用而不虛心體會(huì)價(jià)值。中國無疑要融入現(xiàn)代國家治理的時(shí)代潮流，甚至不乏引領(lǐng)潮流的勃勃雄心，但一切都有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

依法治國是一個(gè)很龐雜的命題。中國社會(huì)長期未解決的問題是“權(quán)治”扭曲“法治”。四中全會(huì)將依法治國上升為執(zhí)政黨意志是一種進(jìn)步，但在長遠(yuǎn)的國家治理實(shí)踐中，當(dāng)權(quán)力和法律沖突時(shí)，政治家真正能夠收斂權(quán)力，服從規(guī)則，其他也許就好辦了。