鉛酸蓄電池回收再生產(chǎn)業(yè)善治路徑選擇

王軍

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000）

循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展

鉛酸蓄電池回收再生產(chǎn)業(yè)善治路徑選擇

王軍

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000）

隨著新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)鉛酸蓄電池市場(chǎng)需求旺盛，但再生鉛產(chǎn)量占比不足30%，增加再生鉛產(chǎn)量，提高資源再生利用率及環(huán)境安全保障，建立完善的鉛回收市場(chǎng)體系和環(huán)境管理體系，形成多元善治格局更趨重要且緊迫。首先，運(yùn)用SWOT方法分析了鉛酸蓄電池和鉛回收產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)；其次，將全生命周期管理、生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）、環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定與交易和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型四個(gè)理論整合為鉛酸蓄電池回收再生和污染治理善治屬性；第三，構(gòu)建鉛酸蓄電池鉛回收再生業(yè)態(tài)以及污染治理善治結(jié)構(gòu)范式，并提出通過(guò)政府、企業(yè)、行業(yè)、消費(fèi)者和社會(huì)層面路徑選擇的各類對(duì)策。

鉛酸蓄電池；回收再生產(chǎn)業(yè)；SWOT分析；善治

在非化石性“綠色”能源以及二次電源中，鉛酸蓄電池已占有85%以上的市場(chǎng)份額[1]，再生鉛能提升鉛資源綜合利用率和保護(hù)環(huán)境，但是我國(guó)再生鉛產(chǎn)量?jī)H占鉛產(chǎn)量的29.3%。我國(guó)已建立了較為完備的鉛酸蓄電池政策體系，但現(xiàn)實(shí)中政府在政策執(zhí)行、企業(yè)在鉛回收再生產(chǎn)業(yè)體系、行業(yè)協(xié)會(huì)在協(xié)調(diào)中介作用和社會(huì)公眾在鉛消費(fèi)等方面存在內(nèi)外部問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)境治理效益衰減。亟待構(gòu)建從生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、回收到再生利用的鉛酸蓄電池產(chǎn)業(yè)政府與社會(huì)善治型管理體系。為此，從宏觀視角運(yùn)用SWOT分析鉛酸蓄電池產(chǎn)業(yè)及管理現(xiàn)狀特征，建立多元善治格局非常必要和緊迫。

1 鉛回收再生產(chǎn)業(yè)發(fā)展SWOT分析

SWOT分析是把組織內(nèi)外環(huán)境所形成的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）、機(jī)會(huì)（Opportunities）、風(fēng)險(xiǎn)（Threats）四個(gè)獨(dú)立因素，通過(guò)定性模糊綜合分析，尋找制定適合組織實(shí)際經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和策略的方法。

1.1 優(yōu)勢(shì)分析

1.1.1 鉛酸蓄電池市場(chǎng)需求及產(chǎn)量增長(zhǎng)迅速

鉛酸蓄電池廣泛用于起動(dòng)型、工業(yè)型和動(dòng)力型三類電池應(yīng)用領(lǐng)域。近年來(lái)，太陽(yáng)能等新能源儲(chǔ)能和通信等下游行業(yè)的發(fā)展，鉛酸蓄電池需求量迅速增加。2002年鉛酸蓄電池產(chǎn)量為3.039×107kVA·h，耗鉛量為67.53萬(wàn)t/a，2012年約1.74×108kVA·h，耗鉛量為320多萬(wàn)t/a。在二次能源中鉛酸蓄電池已經(jīng)占有80%以上的世界市場(chǎng)份額，鉛酸蓄電池的使用量占全部電池市場(chǎng)份額的70%[2-3]。由于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家因環(huán)境保護(hù)已停止鉛酸蓄電池生產(chǎn)而轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家采購(gòu)，我國(guó)已成為世界最大的鉛酸蓄電池生產(chǎn)國(guó)和最大的鉛酸蓄電池出口國(guó)。

1.1.2 國(guó)內(nèi)再生鉛需求量和產(chǎn)量不斷提高

中國(guó)再生鉛生產(chǎn)起步于20世紀(jì)50年代，到1980年產(chǎn)量約20萬(wàn)t，2015年其預(yù)測(cè)產(chǎn)量為280萬(wàn)t[4]。根據(jù)中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)再生鉛產(chǎn)量已由2001年的16.5萬(wàn)t，增長(zhǎng)到2014年的160萬(wàn)t，2014年再生鉛產(chǎn)量約占全年鉛產(chǎn)量的38%。

1.1.3 電池類行業(yè)組織數(shù)量持續(xù)增加

中國(guó)鉛酸蓄電池行業(yè)NGO組織數(shù)量不斷增加。目前，已有中國(guó)電池工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)電器工業(yè)協(xié)會(huì)鉛酸蓄電池分會(huì)、中國(guó)電工技術(shù)學(xué)會(huì)鉛酸蓄電池專委會(huì)、中國(guó)鉛酸蓄電池標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)（TC21）、中國(guó)鉛酸蓄電池裝備委員會(huì)、中國(guó)化學(xué)與物理電源行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)輕工業(yè)化學(xué)電源研究和沈陽(yáng)蓄電池研究所等協(xié)會(huì)性質(zhì)的NGO組織，發(fā)揮著行業(yè)協(xié)會(huì)在政府與企業(yè)之間中介服務(wù)和互動(dòng)協(xié)調(diào)的作用。

1.1.4 電池行業(yè)國(guó)家政策法規(guī)體系日趨完善

從2003年原國(guó)家環(huán)保局頒發(fā)《廢電池污染防治技術(shù)政策》到2013年工信部、環(huán)保部等五部委提出到2015年底前淘汰5萬(wàn)t/a再生鉛廠，廢鉛酸蓄電池的回收和綜合利用率達(dá)到90%以上，鉛循環(huán)再生比重超過(guò)50%，履行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制，建立規(guī)范有序的回收利用體系，建立生產(chǎn)企業(yè)與鉛回收企業(yè)跨行政區(qū)域的鉛回收體系，我國(guó)已經(jīng)頒布了較為完整的鉛酸蓄電池系列化政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)，有序規(guī)范著產(chǎn)業(yè)體系走向綠色發(fā)展。

1.2 劣勢(shì)分析

1.2.1 再生鉛產(chǎn)量占比和企業(yè)產(chǎn)能較小

根據(jù)中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2011年，國(guó)內(nèi)再生鉛企業(yè)近300家，其中生產(chǎn)規(guī)模在10萬(wàn)t/a以上的企業(yè)只有6家，生產(chǎn)規(guī)模在3～10萬(wàn)t/a有100家左右，占行業(yè)1/3的比例，其余2/3的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模都在3萬(wàn)t/a以下，企業(yè)普遍處于規(guī)模小、耗能高、污染重和回收率低的狀況。2014年以來(lái)，在政策和市場(chǎng)雙重影響下，再生鉛產(chǎn)業(yè)繼續(xù)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高，年產(chǎn)10萬(wàn)t以上的企業(yè)超過(guò)10家[3-4]。

表1 2001—2012年我國(guó)鉛消費(fèi)量和再生鉛量

1.2.1 回收處理技術(shù)落后，再生回收率低

全國(guó)現(xiàn)有小規(guī)模再生鉛廠主要采用小反射爐、鼓風(fēng)爐、沖天爐的火法熔煉技術(shù)，板柵金屬和鉛膏混合熔煉，無(wú)預(yù)處理分選，手工拆解，人工輸粉；熔煉過(guò)程中鉛蒸汽、鉛塵和二氧化硫大量排放，廢氣中鉛含量超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；含鉛酸廢液直接倒掉，鉛含量較高的電極和柵板賣掉。國(guó)內(nèi)小型再生鉛廠單位能耗為500～600 kg/t，高于國(guó)外150～200 kg/t的單位能耗水平，鉛的再生率比較低，二次污染比較嚴(yán)重。美國(guó)再生鉛占總鉛產(chǎn)量比例為80%～90%，世界平均水平是50%，我國(guó)僅在20%～30%[5]。

1.2.2 廢鉛酸蓄電池回收產(chǎn)業(yè)體系不健全

第一，小規(guī)模收購(gòu)點(diǎn)分散，小型冶煉廠多。在2011年九部委聯(lián)合整頓淘汰落后產(chǎn)能前，由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，國(guó)內(nèi)廢鉛酸蓄電池回收網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)體私營(yíng)收購(gòu)點(diǎn)占60%，蓄電池零售商占17%，汽車4S維修點(diǎn)占5%，蓄電池制造商占8%、再生鉛廠及再生鉛專業(yè)回收點(diǎn)占10%[7]，全國(guó)尚無(wú)一家企業(yè)具有全國(guó)性回收網(wǎng)絡(luò)。第二，環(huán)保設(shè)施落后，再生鉛率低。我國(guó)再生鉛廠90%以上的企業(yè)無(wú)環(huán)保措施，耗能高、污染重、回收率低，鉛回收率最高為85%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家100%的水平[7]。第三，回收管理市場(chǎng)混亂。因生產(chǎn)、流通、回收再生產(chǎn)業(yè)鏈不健全，各地小冶煉廠低成本競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致市場(chǎng)混亂。

1.2.3 地方保護(hù)主義影響下監(jiān)管力度不強(qiáng)

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)再生鉛行業(yè)環(huán)保要求嚴(yán)格，對(duì)污染企業(yè)實(shí)施巨額罰款，停產(chǎn)甚至追究永久責(zé)任。受地方保護(hù)主義思想影響，我國(guó)一些地方政府取締、關(guān)停非法冶煉小企業(yè)時(shí)常放任、包庇縱容，使國(guó)家政策多難以落實(shí)。政府漠視一些回收商和熔煉廠缺乏環(huán)保意識(shí)，衛(wèi)生職業(yè)防護(hù)措施不完善，工人接觸廢品存在職業(yè)性慢性鉛中毒潛在危險(xiǎn)；對(duì)鉛酸蓄電池回收運(yùn)行規(guī)范的企業(yè)給予政策補(bǔ)貼不夠。

1.2.4 缺少回收最佳可行技術(shù)和最佳環(huán)境管理模式

國(guó)際巴塞爾公約以及發(fā)達(dá)國(guó)家最佳可行收集管理模式、鉛回收污染控制最佳可行技術(shù)、最佳環(huán)境管理模式和鉛回收技術(shù)篩選和評(píng)估方法較為完善；而我國(guó)尚未構(gòu)建完整的廢鉛酸蓄電池鉛回收的管理體系，尚未發(fā)布廢鉛酸蓄電池鉛回收清潔生產(chǎn)審核指南。

1.3 機(jī)遇

1.3.1 國(guó)家政策鼓勵(lì)再生鉛增產(chǎn)

目前，再生鉛產(chǎn)量占全國(guó)鉛產(chǎn)量的比重：歐美發(fā)達(dá)國(guó)家是90%，日本是100%，我國(guó)僅為30%左右，再生鉛行業(yè)具有很大的發(fā)展空間。2011年工信部《十二五再生有色金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃》指出，2015年再生鉛產(chǎn)量提高到250萬(wàn)t，再生鉛產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?013年工信部、環(huán)保部等五部委提出2015年廢鉛酸蓄電池的回收和綜合利用率達(dá)到90%以上，鉛循環(huán)再生比重超過(guò)50%，推動(dòng)形成全國(guó)鉛資源循環(huán)利用體系[6]。上述政策為做大做強(qiáng)國(guó)內(nèi)鉛酸蓄電池回收再生行業(yè)提供了政策支持。

1.3.2 行業(yè)協(xié)會(huì)加快構(gòu)建再生鉛回收體系

2014年中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)再生金屬分會(huì)牽頭籌備了全國(guó)鉛資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，打造了跨行業(yè)、跨區(qū)域的鉛酸蓄電池配送回收創(chuàng)新體系；上海鉛酸蓄電池環(huán)保產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的成立，在3年內(nèi)使上海地區(qū)廢鉛酸蓄電池合法回收率達(dá)到80%以上?？梢?，NGO可以有力提升鉛回收體系建構(gòu)能力。

1.4 挑戰(zhàn)

1.4.1 環(huán)保檢查推動(dòng)行業(yè)結(jié)構(gòu)艱難調(diào)整

2011年上半年鉛行業(yè)環(huán)保整頓造成2012年再生鉛產(chǎn)量下降5%。環(huán)保部發(fā)布《鉛鋅行業(yè)準(zhǔn)入條件》 （2011）規(guī)定：鼓勵(lì)大中型優(yōu)勢(shì)鉛冶煉企業(yè)并購(gòu)小型再生鉛廠與鉛熔煉爐，合并處理或者附帶回收處理再生鉛。2015年底前淘汰5萬(wàn)t/a再生鉛廠，新建再生鉛項(xiàng)目單系列規(guī)模必須達(dá)到10萬(wàn)t/a及以上。高環(huán)境門檻需要環(huán)保設(shè)施投入，但企業(yè)資金嚴(yán)重不足。

1.4.2 企業(yè)內(nèi)部人力資本與原材料成本升高

由于從事生產(chǎn)制造鉛酸蓄電池的行業(yè)性職業(yè)病危害狀況嚴(yán)峻，隨著《新勞動(dòng)法》的實(shí)施，職業(yè)防護(hù)成本提高，病殘等賠償增多，此外，國(guó)際原材料電解鉛價(jià)格居高不下，國(guó)內(nèi)因行業(yè)性競(jìng)爭(zhēng)壓價(jià)，企業(yè)積累率降低，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，微利空間繼續(xù)被壓縮。

1.4.3 國(guó)家貿(mào)易政策與國(guó)際貿(mào)易壁壘限制

2006年，國(guó)家取消了對(duì)鉛酸蓄電池出口退稅政策，進(jìn)口一律征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅[7]，降低了產(chǎn)品出口的競(jìng)爭(zhēng)力；歐盟“綠色壁壘”的PEACH提案和ORSH指令提高了電池注冊(cè)和檢測(cè)費(fèi)用，大幅度增加了電池生產(chǎn)成本和出口銷售成本；鉛酸蓄電池出口接連遭遇美國(guó)337例反傾銷調(diào)查等，均限制了中國(guó)鉛酸蓄電池行業(yè)的非綠色貿(mào)易，倒逼國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展鉛回收和再生產(chǎn)業(yè)。

2 鉛酸蓄電池回收再生及污染治理善治屬性分析

“善治”是指好的且成功有效的治理，其根本特征在于政府與社會(huì)二者在共治過(guò)程中建立良好的合作關(guān)系[10]。完善的鉛酸蓄電池回收體系可構(gòu)建為四個(gè)維度：一是產(chǎn)權(quán)維，政府構(gòu)建市場(chǎng)、界定公私產(chǎn)權(quán)，明晰多元責(zé)任，實(shí)施回收主體職能定位；二是參與維，政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者多元參與；三是產(chǎn)業(yè)鏈維，形成生產(chǎn)、流通與回收的完整鏈條；四是要素維，各個(gè)生產(chǎn)要素耦合形成驅(qū)動(dòng)合力。善治管理體系包括產(chǎn)品全生命周期管理、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、環(huán)境產(chǎn)權(quán)管理與交易以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型四個(gè)組分。

2.1 基于全生命周期管理之善治路徑

產(chǎn)品生命周期理論（Raymond Vernon，1966）認(rèn)為：產(chǎn)品生命要經(jīng)歷引進(jìn)、成長(zhǎng)、成熟、衰退的四個(gè)階段。引進(jìn)期：產(chǎn)品從設(shè)計(jì)投產(chǎn)直到投入市場(chǎng)進(jìn)入測(cè)試階段。成長(zhǎng)期：產(chǎn)品需求量和銷售額迅速上升，生產(chǎn)成本下降，利潤(rùn)迅速增長(zhǎng)，競(jìng)爭(zhēng)者紛紛加入，價(jià)格隨之下降，企業(yè)利潤(rùn)增速減慢，最后達(dá)到利潤(rùn)最高點(diǎn)。成熟期：產(chǎn)品市場(chǎng)需求趨于飽和，產(chǎn)品普及并日趨標(biāo)準(zhǔn)化，競(jìng)爭(zhēng)加劇，銷售增速緩慢下降。衰退期：產(chǎn)品市場(chǎng)被其他性能更好、價(jià)格更低的新產(chǎn)品替代，產(chǎn)品銷售量和利潤(rùn)持續(xù)下降，企業(yè)陸續(xù)停產(chǎn)至最后完全撤出市場(chǎng)，該類產(chǎn)品生命周期則陸續(xù)結(jié)束。該理論的意義是產(chǎn)業(yè)應(yīng)實(shí)施從需求、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、經(jīng)銷、使用、維修保養(yǎng)直到回收再用處置的全生命周期管理。

由于鉛酸蓄電池未來(lái)需求發(fā)展空間廣闊，涉鉛生產(chǎn)及銷售業(yè)處于成長(zhǎng)期中期，再生鉛處于成長(zhǎng)期初期。因此，運(yùn)用政府和市場(chǎng)之手將鉛回收和再生產(chǎn)業(yè)納入規(guī)范的產(chǎn)業(yè)體系中，推進(jìn)鉛酸蓄電池產(chǎn)品體系進(jìn)入成熟期。

2.2 基于生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）之善治路徑

生產(chǎn)者責(zé)任擴(kuò)大理念（Extended Producer Responsibility，Thomas.Lindhqvist，1990） 要求產(chǎn)品制造者對(duì)產(chǎn)品整個(gè)生命周期特別是對(duì)產(chǎn)品的回收、循環(huán)和環(huán)境安全及損害負(fù)有最終處置責(zé)任。其中，產(chǎn)品責(zé)任要求消費(fèi)者從產(chǎn)品使用階段到最終處置階段全面負(fù)責(zé)；承擔(dān)顯性的提前處置費(fèi)、隱性的提前處置費(fèi)和最終物主付費(fèi)制；經(jīng)濟(jì)責(zé)任要求生產(chǎn)者支付從使用后廢棄物的收集、分類和處置的全部或部分成本；物理責(zé)任要求在產(chǎn)品收集、運(yùn)輸使用后和回收末端對(duì)產(chǎn)品負(fù)有直接或間接物質(zhì)管理責(zé)任；信息責(zé)任要求在產(chǎn)品的不同生命周期，生產(chǎn)者應(yīng)提供產(chǎn)品成本及其環(huán)保耗能等影響的信息；所有權(quán)責(zé)任即在產(chǎn)品的全生命周期中，生產(chǎn)者應(yīng)保留產(chǎn)品所有權(quán)牽聯(lián)到的產(chǎn)品環(huán)境問(wèn)題。

因廢鉛酸蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物，外部性較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化成本較大，市場(chǎng)機(jī)制容易失靈，需要政府運(yùn)用公權(quán)力，采用強(qiáng)制的法律和行政手段推進(jìn)落實(shí)EPR政策。第一，強(qiáng)制生產(chǎn)者負(fù)責(zé)產(chǎn)品回收和處置，整合產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建全國(guó)性回收產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。第二，財(cái)政直接補(bǔ)貼第三方治理單位從事專業(yè)廢物回收技術(shù)，擴(kuò)建回收基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)企業(yè)聯(lián)盟形成。第三，將生產(chǎn)者環(huán)境影響、從業(yè)者健康、企業(yè)管理成本納入鉛產(chǎn)業(yè)企業(yè)評(píng)估體系。第四，將鉛產(chǎn)品可循環(huán)設(shè)計(jì)與消費(fèi)品牌定價(jià)激勵(lì)相容，形成生產(chǎn)者和消費(fèi)者對(duì)廢物最小化約束倒逼機(jī)制。第五，將回收企業(yè)環(huán)境信息納入環(huán)保公示制度，形成對(duì)涉鉛者道德規(guī)制和追溯獎(jiǎng)懲約束力。

2.3 基于環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定與交易之善治路徑

科斯（Ronald Harry Coase） 第一定理認(rèn)為：如果產(chǎn)權(quán)明晰并且交易費(fèi)用為零，那么無(wú)論產(chǎn)權(quán)最初如何界定，都可以通過(guò)市場(chǎng)交易使資源有效配置并且消除外部性?？扑沟诙ɡ碚J(rèn)為：當(dāng)交易費(fèi)用為正且較小時(shí)，可以通過(guò)合法權(quán)利的初始界定來(lái)提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，無(wú)需拋棄市場(chǎng)機(jī)制?？扑沟谌ɡ碇赋觯阂悦魑a(chǎn)權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度供給是人們進(jìn)行交易以優(yōu)化資源配置的前提，不同的產(chǎn)權(quán)制度將產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效率。解決當(dāng)事雙方產(chǎn)權(quán)邊界界定可采取市場(chǎng)交易、企業(yè)內(nèi)部組織、政府管理三種不同的產(chǎn)權(quán)制度安排方式。

廢鉛酸蓄電池產(chǎn)業(yè)體系中，市場(chǎng)首先是權(quán)的契約，然后才是物的生產(chǎn)和交換，只有權(quán)與物對(duì)稱交易，才是真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。目前，我國(guó)廢鉛酸蓄電池回收市場(chǎng)構(gòu)建成本較高，產(chǎn)權(quán)界定成本大，社會(huì)外部性高，具有公共物品屬性，為了規(guī)避市場(chǎng)零成本進(jìn)退原則和如約如期交貨付款原則失效后的“公地悲劇”發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)在一定條件下承擔(dān)起其公共管理的責(zé)任，即由政府強(qiáng)制構(gòu)建并管控回收市場(chǎng)。

2.4 基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型之善治路徑

資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可分為管制型手段（包括環(huán)境資源法律法規(guī)，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和作出環(huán)境規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)型手段（包括庇古手段的資源與環(huán)境征稅、排污費(fèi)征收與退還、生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)貼與補(bǔ)貼免除、押金與退款和強(qiáng)制刺激等）和科斯型手段（包括排污權(quán)交易、自愿協(xié)商和環(huán)境協(xié)議等）。管制手段具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、預(yù)期穩(wěn)定性、結(jié)果確定性等優(yōu)點(diǎn)，政府便于操作，但政府監(jiān)督成本高，易引起經(jīng)濟(jì)效率損失。阿瑟·庇古（Arthur C.Pigou）提出根據(jù)污染所造成的危害向排污者而不是受害者征稅，以彌補(bǔ)私人成本和社會(huì)成本之間的差距。除了環(huán)境稅和排污收費(fèi)外，押金與退還制度將污染收費(fèi)的激勵(lì)特性與監(jiān)控成本相配合，由生產(chǎn)者和消費(fèi)者分擔(dān)廢棄物處理費(fèi)用，共同承擔(dān)治理責(zé)任，在相關(guān)廢棄物恰當(dāng)處理或再循環(huán)利用后還款[9]。在面臨“市場(chǎng)失靈”時(shí)，庇古手段更有效，而在“政府失靈”時(shí)，科斯手段會(huì)更有效，但兩者之間沒(méi)有必然的替代關(guān)系，而是取決于公權(quán)和私權(quán)運(yùn)行的費(fèi)效比。

目前，我國(guó)廢鉛酸蓄電池的回收、收集、處理主要采用政府管制型政策手段。首先，政府獨(dú)攬政策從制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)到終結(jié)的全過(guò)程，習(xí)慣將收費(fèi)和罰款的經(jīng)濟(jì)手段納入行政管理體系，不擅長(zhǎng)界定產(chǎn)權(quán)和建立交易市場(chǎng)。微觀主體對(duì)政府管制型手段進(jìn)行強(qiáng)烈的政策規(guī)避以減少成本，“上有政策，下游對(duì)策”，使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，監(jiān)察執(zhí)法軟化，直至政策衰減失效。其次，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管制下，大型回收再生企業(yè)邊際處理成本較低且治污效率較高，卻難以得到公平的補(bǔ)償激勵(lì)也難以實(shí)施排污權(quán)交易，導(dǎo)致廢鉛酸蓄電池資源化循環(huán)利用和污染治理低效率?？梢?，政府包攬全部資源利用和污染治理的一元獨(dú)治型管理逐步顯示出其局限性。

3 鉛酸蓄電池回收再生善治路徑選擇

鉛酸蓄電池回收再生管理應(yīng)向多元善治三個(gè)方面轉(zhuǎn)型：一是政府、企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾和媒體等適當(dāng)匹配形成多元主體參與；二是行政管制、法律制裁、經(jīng)濟(jì)處罰、道義感召和輿論壓力等多樣手段并用，進(jìn)而由單選管制型向多選的庇古型、科斯型和社會(huì)制衡型環(huán)境管理轉(zhuǎn)變；三是實(shí)現(xiàn)資源與環(huán)境政策從制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)到終結(jié)的全過(guò)程銜接。

3.1 構(gòu)建政府層面的鉛回收善治結(jié)構(gòu)

3.1.1 加快鉛回收管理體系善治化

善治既反對(duì)政府壟斷，又反對(duì)私營(yíng)化，主張多個(gè)權(quán)力中心治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力以提高組織效率。從傳統(tǒng)的管理走向善治可以提高組織效率，降低體系內(nèi)管理成本。治理主體由單純的政府變?yōu)橛烧?、企業(yè)和社會(huì)各方有序參與的合作集體，治理的方向由過(guò)去單一的自上而下變?yōu)樯舷伦笥一?dòng)[8]。

鉛酸蓄電池回收及污染治理善治體系如圖1所示。

圖1 鉛回收再生環(huán)境管理多元善治基本原理

圖1 中可知：政府、企業(yè)、專業(yè)公司、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研單位和公眾及媒體6個(gè)主體中，政府與企業(yè)共建政策工具平臺(tái)，根據(jù)市場(chǎng)發(fā)育階段選擇環(huán)境政策命令控制型、利益誘導(dǎo)型和社會(huì)制衡型手段；按照政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運(yùn)作和收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，建立基金池制度，將社會(huì)資本納入PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）模式管理體系；被政府委托治理第三方監(jiān)督政策執(zhí)行并進(jìn)行基金績(jī)效考核評(píng)價(jià)?；厥掌髽I(yè)和專業(yè)化公司，在與政府協(xié)商博弈和組織協(xié)調(diào)中參與政府監(jiān)管。同時(shí)，消費(fèi)者依法廣泛參與善治的全過(guò)程。上述的全部善治主體、功能和互動(dòng)關(guān)系均在法律規(guī)制下運(yùn)行。

3.1.2 提高鉛政策全過(guò)程執(zhí)行力

開放政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估和終結(jié)全過(guò)程，構(gòu)建政策執(zhí)行力為核心，政府與公眾一元獨(dú)治、二元共治和多元共治的善治結(jié)構(gòu)的政策執(zhí)行體系，將評(píng)價(jià)監(jiān)督權(quán)開放和分權(quán)給NGO和社會(huì)公眾，有利于獨(dú)治向善治的政策轉(zhuǎn)型。鉛回收善治結(jié)構(gòu)政策執(zhí)行體系見圖2：

圖2 鉛回收再生善治結(jié)構(gòu)政策執(zhí)行體系

在圖2中，在由政策調(diào)研、政策制定、政策合法化、執(zhí)行和政策終結(jié)構(gòu)成的政策體系中，一元獨(dú)治階段，政府包攬政策全過(guò)程；二元共治階段，從政策調(diào)研、制定、執(zhí)行直到政策終結(jié)，均有公眾參與；多元善治階段，公眾和NGO更廣泛地參與政府政策全過(guò)程，政府在分權(quán)中得到制衡和激勵(lì)，公眾與NGO成為政府的好幫手，助推政策高效執(zhí)行。

3.1.3 推動(dòng)涉鉛環(huán)境政策手段轉(zhuǎn)型

首先，強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入，取締非法小企業(yè)。實(shí)施管制型手段，提高準(zhǔn)入門檻，形成以有資質(zhì)大型再生企業(yè)為骨干的回收體系；整合并培訓(xùn)個(gè)體回收企業(yè)獲得資質(zhì)后納入專業(yè)回收企業(yè)；強(qiáng)制將回收和再生環(huán)節(jié)納入生產(chǎn)、銷售、流通環(huán)節(jié)形成規(guī)范的回收主渠道，持續(xù)提高廢鉛酸蓄電池回收率。第二，強(qiáng)化中央行政權(quán)能，清理各級(jí)政府權(quán)能清單，一定時(shí)期實(shí)施垂直化管理，杜絕地方政府權(quán)力濫用。第三，建立押金退還和以舊換新利益誘導(dǎo)制度，強(qiáng)制生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)先實(shí)施押金回收基金機(jī)制。第四，引導(dǎo)公眾全面參與回收、防護(hù)和治理。充分利用媒體廣泛宣傳普及處置回收和科學(xué)防護(hù)危害常識(shí)。逐步完成由管制型、利益誘導(dǎo)型、產(chǎn)權(quán)交易型向社會(huì)制衡型梯度轉(zhuǎn)化。

3.2 構(gòu)建企業(yè)行業(yè)層面的善治結(jié)構(gòu)

3.2.1 構(gòu)建生產(chǎn)企業(yè)回收網(wǎng)絡(luò)體系

以企業(yè)為主體的鉛酸蓄電池回收再生綜合回收網(wǎng)絡(luò)體系如圖3所示。

圖3 鉛酸蓄電池綜合產(chǎn)企業(yè)回收網(wǎng)絡(luò)體系

根據(jù)圖3，鉛酸蓄電池綜合產(chǎn)企業(yè)回收網(wǎng)絡(luò)體系可以分為生產(chǎn)企業(yè)回收網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)回收公司網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)企業(yè)與回收企業(yè)聯(lián)盟三種類型。一是生產(chǎn)企業(yè)回收網(wǎng)絡(luò)回收流程：流程消費(fèi)者廢鉛酸蓄電池→電池零售商→批發(fā)商→生產(chǎn)廠→專業(yè)再生鉛企業(yè)；二是專業(yè)回收公司網(wǎng)絡(luò)：廢鉛酸蓄電池+電池零售商+電池批發(fā)商→專業(yè)電池回收企業(yè)→再生鉛企業(yè)處理；三是生產(chǎn)企業(yè)與回收企業(yè)聯(lián)盟流程：廢鉛酸蓄電池→電池回收企業(yè)+電池生產(chǎn)企業(yè)→再生鉛企業(yè)處理。集團(tuán)聯(lián)盟是回收企業(yè)的高級(jí)階段，其組建步驟是：核心企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)能力評(píng)價(jià)→尋找并購(gòu)目標(biāo)→意向并購(gòu)目標(biāo)企業(yè)評(píng)估→收購(gòu)、兼并→集團(tuán)運(yùn)作[10]。在高級(jí)階段，組建廢電池回收企業(yè)聯(lián)盟，整合電池生產(chǎn)與再生鉛企業(yè)或聯(lián)合第三方回收與物流公司，形成專業(yè)化區(qū)域回收網(wǎng)絡(luò)體系。

3.2.2 行業(yè)協(xié)會(huì)參與全程體系構(gòu)建和維護(hù)

首先，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)擔(dān)當(dāng)政府與企業(yè)間中介組織和協(xié)調(diào)作用的功能。借鑒英美的自由市場(chǎng)模式、法德的指導(dǎo)性模式和日本的政企合作模式，對(duì)目前公共物品屬性、外部性高成本的鉛酸蓄電池回收再生業(yè)態(tài)進(jìn)行非政府性、非營(yíng)利性和服務(wù)性參與管理，或承擔(dān)部分政府授予或委托，擔(dān)當(dāng)政府行業(yè)管理的好幫手。重點(diǎn)做好行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)分析及發(fā)布，創(chuàng)辦行業(yè)刊物，組織技術(shù)培訓(xùn)，開展產(chǎn)品展銷，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)價(jià)格爭(zhēng)議，監(jiān)督企業(yè)自律行為，維護(hù)合法權(quán)益，開展服務(wù)咨詢，進(jìn)行成果鑒定和推廣，開展國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)交流合作，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和適度的公共監(jiān)督等職責(zé)。第二，發(fā)揮NGO服務(wù)功能。宣講解讀政策，協(xié)調(diào)行業(yè)配置，知曉激勵(lì)和約束作用，維護(hù)合法權(quán)益，聚攏行業(yè)共識(shí)，開展業(yè)態(tài)評(píng)價(jià)，監(jiān)督政府和行業(yè)績(jī)效，加速鉛回收再生業(yè)體系形成。

3.3 構(gòu)建消費(fèi)者層面鉛回收善治結(jié)構(gòu)

3.3.1 參與回收形成綠色逆向物流

電池消費(fèi)者、企業(yè)和單位承擔(dān)顯性和隱性前置處置費(fèi)。在消費(fèi)完成后自覺(jué)回收廢鉛酸蓄電池給規(guī)范的回收公司、銷售商、生產(chǎn)商及再生處理企業(yè)，與上游產(chǎn)業(yè)鏈形成良性互動(dòng)的供需綠色逆向物流。強(qiáng)制實(shí)施消費(fèi)者電池以舊換新、新購(gòu)電池支付回收押金制度。樹立生態(tài)平衡觀念，培養(yǎng)綠色消費(fèi)的能力，選擇無(wú)污染、無(wú)公害的綠色電池品牌產(chǎn)品，尋求消費(fèi)效用最大化與外部成本最小化的平衡點(diǎn)。

3.3.2 參與政策決策、監(jiān)督和評(píng)估

作為消費(fèi)者，鉛酸蓄電池消費(fèi)者應(yīng)約束自身消費(fèi)行為，減少環(huán)境影響，選擇生態(tài)型產(chǎn)品和服務(wù)倒逼企業(yè)綠色生產(chǎn)。作為公民，消費(fèi)者應(yīng)參與人大立法和行政機(jī)關(guān)管理及決策，監(jiān)督政府政策執(zhí)行和鉛治理行為，評(píng)估政策效果，協(xié)助專業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行社區(qū)協(xié)商。自下而上以非政府社會(huì)管理規(guī)則推動(dòng)制度變遷。

3.4 構(gòu)建社會(huì)層面的鉛回收善治結(jié)構(gòu)

3.4.1 專家學(xué)者參與環(huán)境管理

建立公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定綜合決策流程，提高涉鉛政策民主化和科學(xué)化水平。建立部門論證、專家咨詢、專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的涉鉛產(chǎn)業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制。委托相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，開展涉鉛領(lǐng)域環(huán)境立法、環(huán)境政策制定、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、治理咨詢、科普宣傳、職業(yè)培訓(xùn)和跨區(qū)域協(xié)商等工作，為政府提供政策咨詢，為公眾提供咨詢服務(wù)。

3.4.2 媒體及社會(huì)公眾參與監(jiān)督

媒體和社會(huì)公眾全過(guò)程監(jiān)督鉛回收和再生業(yè)態(tài)發(fā)展，鉛回收管理多元善治中各主體的環(huán)境和社會(huì)責(zé)任，利用新環(huán)保法和公眾參與等政策法規(guī)和環(huán)境影響公示制度，拓展媒體和社會(huì)公眾對(duì)涉鉛產(chǎn)業(yè)知情權(quán)，提升政策支持度，增加主流與非主流媒體間“最大公約數(shù)”，堅(jiān)持環(huán)境污染舉報(bào)與獎(jiǎng)勵(lì)制度，形成激勵(lì)公眾和媒體參與鉛產(chǎn)業(yè)鏈善治的社會(huì)氛圍，最終形成政府、企業(yè)和公眾多元合作的鉛回收和再生業(yè)態(tài)環(huán)境管理善治格局。

4 結(jié)語(yǔ)與討論

我國(guó)鉛酸蓄電池行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的組織化程度較低，產(chǎn)權(quán)邊界、市場(chǎng)體系不健全，運(yùn)用SWOT分析其回收和再生產(chǎn)業(yè)的內(nèi)外部?jī)?yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)因素后，可以構(gòu)建WO扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、SO增長(zhǎng)性戰(zhàn)略、WT防御性戰(zhàn)略、ST多元化戰(zhàn)略形成內(nèi)部戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和外部戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的矩陣，但是其適用性有限。因此，引入善治理念，將全生命周期管理、生產(chǎn)者責(zé)任延伸（EPR）、環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)與交易和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型四個(gè)理論整合為鉛酸蓄電池回收再生善治屬性；提出通過(guò)政府、企業(yè)、行業(yè)組織、消費(fèi)者和社會(huì)層面的路徑選擇以及各類對(duì)策。未來(lái)在內(nèi)外因素驅(qū)動(dòng)下，隨著鉛業(yè)態(tài)產(chǎn)權(quán)改革和政府職能轉(zhuǎn)變以及NGO的發(fā)展，全行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系善治格局將會(huì)更趨完善。

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（編輯：程 俊）

Research on Path Selection of Good Governance of Lead-acid Battery Recycling Regeneration Industry

Wang Jun
（Agriculture University of Hebei,Baoding Hebei 071000,China）

With the development of new energy industry,the consumption demand of lead-acid battery in China has been vigorous,but the proportion of regenerate lead of total production accounts for less than 30%.It is increasingly important and urgent to increase the production of regenerate lead and to improve utilization of renewable resources and environmental security,to establish perfect market system and environmental management system,furthermore to form multivariate governance pattern.In this article SWOT analysis methods and normative research were adopted.Firstly the industry development trend of lead-acid batteries production and recycling was analyzed.Secondly,it is to form attributes good governance integrated with the theory of whole life-cycle management,extended producer responsibility (EPR),environmental management and property trading,transformation for environmental economic policy to promote resource recycling and pollution control of lead-acid batteries.Thirdly,in order to establish good governance structure of lead-acid battery recycling and pollution control,the countermeasures for path selection o f Good Governance of it were proposed by associating multidimensional withinclude government,enterprise,industry,consumers and society.

lead-acid batteries，recycling regeneration industry，SWOT analysis，Good Governance

X76

A

1008-813X（2015）06-0022-07

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.06

2015-11-05

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目《鉛元素人為遷移轉(zhuǎn)化及其釋放物環(huán)境累積定量解析》（41171361）

王軍（1963-），男，北京人，畢業(yè)于河北大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)專業(yè)，碩士研究生，教授，河北省環(huán)保聯(lián)合會(huì)理事，保定市新能源協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)，主要從事資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究工作。