◎張墨寧
2015 年8 月初,浙江省金華市武義縣后陳村村委會(huì)在辦公樓前的公告欄里如期貼出了7 月份的現(xiàn)金日記賬,小到村便民中心買熱水瓶的錢,大到村留地廠房裝貨梯的費(fèi)用,支出金額和經(jīng)手人都一目了然。不過,村民們已經(jīng)不太專門去看了,經(jīng)過便民中心辦事的時(shí)候,才會(huì)看一眼。在武義縣,能夠做到每個(gè)月按時(shí)公開賬目的村達(dá)到90%以上。武義縣紀(jì)委常委陶洪波說:“村民看不看是一回事,公不公開是另外一回事?!?/p>
后陳村是全國民主法治示范村。2015 年8 月,記者探訪后陳時(shí),正逢麗水市慶元縣紀(jì)委來參觀學(xué)習(xí)。后陳的名氣越來越大。
2004 年6 月18 日,后陳村通過選舉產(chǎn)生了第一任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任,成為農(nóng)村民主監(jiān)督、村級(jí)權(quán)力制衡的最早發(fā)端地。2005 年,時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平曾實(shí)地考察后陳村,肯定后陳的村務(wù)公開民主管理工作做法是“農(nóng)村基層民主的有益探索”。
此后的10 年里,當(dāng)?shù)丶o(jì)委推動(dòng)與后陳村自發(fā)創(chuàng)造相結(jié)合產(chǎn)生的“民主監(jiān)督”模式從全縣試點(diǎn)到被寫入《村民委員會(huì)組織法》在全國推行。今天,回望和審視“后陳經(jīng)驗(yàn)”,將有助于更清晰地認(rèn)識(shí)基層權(quán)力監(jiān)督需要突破的藩籬,以及未來如何在依法治國框架下運(yùn)行。
10 年前,村民對(duì)賬目可不像現(xiàn)在這樣“冷漠”。后陳也是讓縣領(lǐng)導(dǎo)最頭疼的一個(gè)村。
后陳村的“問題”是從突然有錢開始的。
2002 年開始擔(dān)任后陳村主任、2013 年當(dāng)選黨支部書記的陳忠武將當(dāng)時(shí)的劇變形容為“成了暴發(fā)戶”。他對(duì)記者說道,2000 年之后縣里開發(fā)工業(yè)園區(qū),金麗溫高速公路也要從村里經(jīng)過,兩個(gè)項(xiàng)目征用了后陳村上千畝土地,征用款高達(dá)1900 萬元。在此之前,盡管靠著辦砂廠、建魚塘,村里已經(jīng)有十幾萬的年收入,但仍屬負(fù)債。
暴富之前,書記主任說了算。這隨著村書記和主任開始掌握巨額征用款的支配權(quán),矛盾日益顯現(xiàn)。村書記落馬的消息不斷出現(xiàn)在武義縣。2001 年~2003 年,武義縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處農(nóng)村黨員干部147 人,占查處總數(shù)的46.9%。
白洋街道辦事處下轄的后陳村也難以幸免,與陳忠武“搭班子”的書記就因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題而落馬。“保險(xiǎn)公司來拉業(yè)務(wù),希望村里能把錢放到他們那里,利息是銀行的兩倍,這事村里討論過,但是沒向街道匯報(bào)。”陳忠武說,這名村書記被查處之后,他們才知道把其中30 萬元存到保險(xiǎn)公司,他拿了3000 元回扣,還涉及其他方面的經(jīng)濟(jì)問題。
村民對(duì)村干部的不滿和不信任則越來越嚴(yán)重,一些人開始上訪,大多村民要求把征用款全部分掉,一了百了。事態(tài)最嚴(yán)重的時(shí)候,鄉(xiāng)長來調(diào)解矛盾,車也被村民掀翻了。在后陳村陷入僵局的時(shí)候,2003 年下半年,原本在街道工業(yè)辦公室任職的胡文法被派去“救火”。
“胡文法剛來的時(shí)候,連會(huì)都開不成,不要說村民代表會(huì)議,就是組織黨員開會(huì)都成問題。大家坐下來就是罵娘?!标愔椅湔f,當(dāng)時(shí)村兩委晚上開會(huì)常常到凌晨一兩點(diǎn),大家討論到底拿出什么辦法來治理村莊。
分析村里“大亂”的原因,大家都覺得根源在于財(cái)務(wù)和村務(wù)不公開,商議之下,決定成立“財(cái)務(wù)管理小組”,由村民選3名代表,村支部和村財(cái)務(wù)各出一人組成。財(cái)務(wù)支出不僅要村主任、書記簽字,還要財(cái)務(wù)小組審核簽字,才能入賬。同時(shí),把財(cái)務(wù)賬單張貼在村辦公樓圍墻外,讓村民都能看到。
直到今天,后陳村仍然保持每月一公開,村里安裝了華數(shù)點(diǎn)播之后,村民還可以通過電視查詢?cè)计睋?jù)。打開三務(wù)公開的頁面,就可以看到每個(gè)月的財(cái)務(wù)報(bào)表。“去年,有村民反映,公告欄里只能看到賬目,但看不到是怎么花出去的。我們就開了村聯(lián)席會(huì)議,決定安裝華數(shù)點(diǎn)播,8 萬元安裝費(fèi)和每年2 萬多的點(diǎn)播費(fèi)由村里出,把每張發(fā)票都放上去?!标愔椅湔f。
“財(cái)務(wù)管理小組”很大程度上是基于“維穩(wěn)”的現(xiàn)實(shí)需要,而將其上升到“監(jiān)委會(huì)”,發(fā)展出一種能夠廣泛適用的村務(wù)監(jiān)督模式,則離不開當(dāng)時(shí)武義縣主政者以及紀(jì)委系統(tǒng)的探索和支持。
彼時(shí),武義縣人大科教文衛(wèi)工委副主任鐘國江是縣紀(jì)委宣教室主任。“在紀(jì)委里面,應(yīng)該說我是第一個(gè)去參與這項(xiàng)工作的。”鐘國江對(duì)記者表示,2003 年查處的一批村干部中,白洋街道就占了5 個(gè),他們希望縣紀(jì)委能去協(xié)助抓一下黨風(fēng)廉政建設(shè)。2014 年初,鐘國江被安排到后陳這個(gè)“典型村”去調(diào)研。
“靈感”受到浙江另一個(gè)村的觸動(dòng)。據(jù)鐘國江回憶,當(dāng)時(shí)調(diào)研組無意中聽說溫嶺市石塘鎮(zhèn)金星村成立了“村民代表監(jiān)督管理委員會(huì)”。鐘國江說,金星村所謂的監(jiān)委會(huì)是由村兩委任命產(chǎn)生,后陳村要做的話,肯定要由選舉產(chǎn)生,但是監(jiān)委會(huì)這個(gè)名稱,還是值得借鑒。
這一構(gòu)想得到了武義縣副書記兼紀(jì)委書記的駱瑞生的肯定,在后陳村此前已經(jīng)自發(fā)成立的“財(cái)務(wù)管理小組”之上,“監(jiān)委會(huì)”制度正式建立。2004 年6 月18 日,監(jiān)委會(huì)在后陳村掛牌。當(dāng)天,村民代表會(huì)議表決通過了《村務(wù)監(jiān)督制度》和《村務(wù)管理制度》。監(jiān)委會(huì)有列席重大決策、重大開支及涉及群眾利益的村務(wù)會(huì)議;對(duì)村財(cái)務(wù)公開清單和報(bào)賬前的原始憑證進(jìn)行稽核;對(duì)違反村務(wù)管理制度和監(jiān)督制度做出的決定、決策和報(bào)銷單據(jù)提出修正建議,并啟動(dòng)糾錯(cuò)程序或解疑釋惑等權(quán)力。從村里的實(shí)際事務(wù)來看,最大的權(quán)力其實(shí)就是財(cái)務(wù)簽字權(quán)。
監(jiān)委會(huì)由主任和兩位委員組成,產(chǎn)生的程序是先由全村黨員和村民代表提名,從非兩委成員及其親屬的村民代表中推薦候選人,再由村民代表會(huì)議差額選舉產(chǎn)生。任期3 年,與村委會(huì)同屆。曾經(jīng)的老上訪戶張舍南以高票當(dāng)選為后陳村第一屆監(jiān)委會(huì)主任。
從成立到向全縣推廣,“監(jiān)委會(huì)”一直面臨無法繞開的體制問題,就是它和村黨支部應(yīng)該是什么關(guān)系。各地前來學(xué)習(xí)的考察團(tuán)普遍關(guān)心的兩個(gè)問題,一是監(jiān)委會(huì)管不管用,另一個(gè)即是會(huì)不會(huì)削弱黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。
按照駱瑞生的最初想法,黨支部、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)應(yīng)該是并駕齊驅(qū),構(gòu)成權(quán)力相互制衡的“三駕馬車”。黨支部只能在政治上領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)委會(huì),但不能進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo),3 個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該處于平等地位。但這種設(shè)計(jì)遭到普遍反對(duì)。
“縣里很多職權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)說,以后我們征地、布置工作太不方便了,以前只要抓住書記、村主任就可以,多了一個(gè)監(jiān)委會(huì),工作還怎么開展。有些人說,如果村兩委腐敗了,監(jiān)委會(huì)一樣能被拉下水。還有人說,兩個(gè)機(jī)構(gòu)都搞不好,還要搞3 個(gè)機(jī)構(gòu)?!辩妵f,組織部門提出的反對(duì)意見更為嚴(yán)重,“他們的看法是,黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)地位,現(xiàn)在建了一個(gè)機(jī)構(gòu)居然可以監(jiān)督黨組織,難道黨支部做出的決定就不算數(shù)了嗎?”
部門爭議不下,需要地方主政者拍板定音?,F(xiàn)任金華市委常委、常務(wù)副市長金中梁是當(dāng)時(shí)的武義縣委書記。“他的看法是基層民主勢(shì)在必行,監(jiān)委會(huì)能使基層民主落到實(shí)處。消除腐敗問題,促進(jìn)辦事公開,讓群眾放心,也利于穩(wěn)定?!辩妵f,得到縣委的支持,事情就好辦多了。
后陳村實(shí)行監(jiān)委會(huì)制度僅半年后,武義縣第一批76個(gè)村即開始試點(diǎn)。但是,在黨支部和監(jiān)委會(huì)的關(guān)系上,則要有所“妥協(xié)”,監(jiān)委會(huì)要在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)督村委會(huì)的工作。監(jiān)委會(huì)不參與黨務(wù),只有在村支書執(zhí)行村務(wù)時(shí),監(jiān)委會(huì)才能監(jiān)督。如果監(jiān)委會(huì)與兩委意見有分歧,村委會(huì)又不肯召開村代會(huì)進(jìn)行商議協(xié)調(diào),監(jiān)委會(huì)可以向上一級(jí)求援,比如向街道,或再向縣政府尋求“救濟(jì)”。此外,監(jiān)委會(huì)還有一個(gè)彈劾權(quán),可以根據(jù)村民和村民代表的意見,提出對(duì)不稱職的村委會(huì)干部的罷免建議。
“黨務(wù)和村務(wù)是很難分開的。而且,在浙江省,由于村經(jīng)濟(jì)合作社的社長都要由支部書記兼任,實(shí)際上書記掌管著村里的經(jīng)濟(jì)大權(quán),要處理很多村務(wù)。所以,在實(shí)踐中,監(jiān)委會(huì)能夠起到監(jiān)督村書記的作用?!标愔椅湔f。
在全縣推行的過程中,監(jiān)委會(huì)的地位被限定不能參與黨務(wù),與此同時(shí),書記掌管村務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況又決定了監(jiān)督不可能繞開黨支部。這種看起來矛盾的設(shè)定也帶來了村兩委和監(jiān)委會(huì)之間的不適感。2005 年換屆,僅僅干了1 年的張舍南就被選下去了。1 年的時(shí)間里,張舍南得罪了不少人,發(fā)現(xiàn)村干部的親戚承包鏟砂,活越干越慢、錢卻照付時(shí),他會(huì)帶人調(diào)查,當(dāng)下就將鏟車喊停,提出對(duì)鏟車公開招標(biāo),給村里省了不少錢。
2005年6月,時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平來后陳村視察工作
“盡管村支書胡文法已經(jīng)很開明了,但監(jiān)委會(huì)真的建立起來,他也感到很不適應(yīng),他一直強(qiáng)調(diào)監(jiān)委會(huì)不是村干部,不應(yīng)該參與決策。以前只要書記、村主任通過,事情就通過了,但現(xiàn)在不行了,好像覺得權(quán)力上受到了挑戰(zhàn)?!辩妵治稣f。而在后陳村現(xiàn)任監(jiān)委會(huì)主任何榮偉看來,張舍南的落選,跟過于高調(diào)也有很大關(guān)系?!八f話太張揚(yáng)了,好像所有的功勞都是監(jiān)委會(huì)的,都是他的,就他是正面人物,別人都是反面人物?!?/p>
有意見的,還有其他被試點(diǎn)的村?!昂姆ㄋ闶亲龅貌诲e(cuò)了,央視也采訪他,成了小名人,但是他在縣里連黨代表都選不上去。其他村的書記會(huì)覺得,后陳推行監(jiān)委會(huì)制度連累了他們,讓他們以后的工作很難做?!辩妵f。
而駱瑞生也遭到了反對(duì)。2006 年底換屆選舉后,48 歲的駱瑞生調(diào)任武義縣政協(xié)主席。
“監(jiān)委會(huì)主任也有找茬的,比如說沒找他吃飯的發(fā)票就不報(bào)銷?!蔽淞x縣現(xiàn)任紀(jì)委常委陶洪波對(duì)記者說道,遇到這種情況,他們就會(huì)協(xié)調(diào)?!拔覀儠?huì)跟監(jiān)委會(huì)主任說,合情合理的開支還是要批的,而且你沒有去吃,反而更有利于你去監(jiān)督?!碧蘸椴ㄕf,這種情況現(xiàn)在越來越少。
經(jīng)過了10 年的“磨合”,監(jiān)委會(huì)和村兩委的關(guān)系看起來越來越融洽,互相“拆臺(tái)”的現(xiàn)象越來越少,但監(jiān)委會(huì)的實(shí)際作用也面臨新的考驗(yàn)。尤其是在浙江省2008 年出臺(tái)意見,規(guī)定監(jiān)委會(huì)主任“一般由村黨組織成員兼任”之后。對(duì)于有人認(rèn)為這樣做會(huì)削弱監(jiān)督,武義縣紀(jì)委常委陶洪波的看法則是,黨支部成員兼任并沒有影響監(jiān)督效力?!澳軌虺蔀辄h支部成員,一般來說素質(zhì)還是比較高的?!?/p>
2008 年3 月,浙江省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于建立健全村級(jí)民主監(jiān)督組織、加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見》,決定在全省推廣“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”制度。實(shí)際上,陳村的探索從一開始就受到上級(jí)的關(guān)注。2005 年6 月17日,習(xí)近平曾經(jīng)親自到后陳村進(jìn)行了座談。
如今,在后陳村村委會(huì)辦公樓,一眼就看到習(xí)近平擔(dān)任浙江省委書記時(shí)對(duì)“后陳經(jīng)驗(yàn)”的指示:“后陳的村務(wù)公開民主管理工作,我一直關(guān)注著,我覺得這是農(nóng)村基層民主的有益探索,方向肯定是正確的?!?010 年,村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度被寫入《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》;2012 年,該制度創(chuàng)新被列為《黨的十六大以來政治體制改革大事記》16 件大事之一。監(jiān)委會(huì)不僅獲得了明確的合法地位,而且在政治體制改革史中留下了一筆。
在監(jiān)委會(huì)解決了“身份”問題之后,一個(gè)新的課題是上級(jí)紀(jì)委和村監(jiān)委會(huì)的關(guān)系應(yīng)該如何處理。村民自治制度建立后,去行政化無疑是最基本的方向。在村級(jí)權(quán)力失控的特殊時(shí)期,上級(jí)紀(jì)委能夠以其不可替代的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮強(qiáng)力作用,引導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)新的制度。但是在監(jiān)委會(huì)已經(jīng)被納入村自治框架以及依法治國的背景下,是到了對(duì)村監(jiān)委會(huì)與上級(jí)紀(jì)委的法律關(guān)系重新考慮的時(shí)候。
據(jù)陶洪波介紹,去年以來的一個(gè)重要變化是,2014 年全國黨建工作會(huì)議在杭州結(jié)束后,浙江省出了一個(gè)相關(guān)規(guī)定?!霸瓉?,紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)的關(guān)系沒有明確,但實(shí)際上就是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,但現(xiàn)在有了明確的說法,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要做好監(jiān)委會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo),僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系?!碧蘸椴犑±锏耐局v,有中央高層領(lǐng)導(dǎo)曾專門了解后陳村監(jiān)委會(huì)的起源、運(yùn)作和發(fā)展情況,并提出要符合依法治國的理念,這項(xiàng)工作的具體執(zhí)行不應(yīng)該由紀(jì)委來主導(dǎo)。
按照現(xiàn)行制度,村委會(huì)的自治框架是在民政部門,但是現(xiàn)在浙江省還沒有明確這項(xiàng)工作要轉(zhuǎn)到哪,“在此之前,還是不能放松。一放的話,再想統(tǒng)回來就比較難了?!?/p>
由紀(jì)委主導(dǎo)的10 年,針對(duì)監(jiān)督武義縣想了很多辦法,比如監(jiān)委會(huì)主任不合格不給發(fā)工資,村干部容易出問題的工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)紅線?!坝屑o(jì)委的強(qiáng)力推行,村兩委一般是不敢硬頂?shù)?,紀(jì)委有紀(jì)委的優(yōu)勢(shì),民政部門在協(xié)調(diào)方面可能沒有這么便利。”陶洪波說,讓村兩委養(yǎng)成自覺遵守制度的習(xí)慣,我們就可以放手了。