收費(fèi)公路巨虧：錢去哪兒了？

◎趙天琦

6月30日，國(guó)家交通部發(fā)布《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。公報(bào)顯示，截至2014年年底，全國(guó)公路總里程達(dá)446.39萬公里，是1984年年底的4.8倍。其中高速公路從無到有，達(dá)11.19萬公里，里程規(guī)模超越美國(guó)，居世界第一位。

公路總里程增長(zhǎng)的同時(shí)，我國(guó)收費(fèi)公路的總長(zhǎng)度也進(jìn)一步增長(zhǎng)。截至2014年年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程16.26萬公里，占公路總里程的3.6%。但公路里程數(shù)的不斷增長(zhǎng)并沒有扭轉(zhuǎn)我國(guó)收費(fèi)公路連年虧損的處境。公報(bào)顯示，2014年，全國(guó)收費(fèi)公路總共虧損1571.1億元，相較2013年虧損的661億元，收支缺口進(jìn)一步拉大。

這與公眾印象里高速公路的“暴利”收費(fèi)形成了強(qiáng)烈對(duì)比。

早前，國(guó)內(nèi)的多家媒體刊發(fā)的報(bào)道稱，高速公路公司暴利已超銀行、地產(chǎn)等行業(yè)。據(jù)18家高速公路上市公司的財(cái)報(bào)顯示，今年一季度的平均銷售毛利率高達(dá)58.19%。以吉林高速公路股份有限公司為例，該公司2013年的營(yíng)業(yè)收入為78.6億元，凈利潤(rùn)28.6億元，毛利率高達(dá)68.45%。

收支缺口不斷擴(kuò)大

實(shí)際上，隨著我國(guó)道路系統(tǒng)的不斷完善以及車流量的逐漸增大，收費(fèi)公路的收入一直節(jié)節(jié)攀升。據(jù)《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年，全國(guó)收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)總收入高達(dá)3916億元，相較2013年度的3652.2億元，增長(zhǎng)7.2%。

但收費(fèi)公路支出的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超收入。2014年，全國(guó)收費(fèi)公路的支出總額為5487億元，相較于2013年度的4313億元，增長(zhǎng)27.2%?？v觀近5年的相關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，除2010年收費(fèi)公路盈利32億元外，2011～2014年全國(guó)收費(fèi)公路分別虧損323億元、566億元、661億元和1571億元，收支缺口不斷擴(kuò)大。

此外，除去尚無收費(fèi)公路的西藏和海南，29個(gè)省區(qū)市也陸續(xù)公布了2014年年度收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)，僅有安徽、廣東、浙江、上海四地出現(xiàn)盈余。其中，廣東省還上演了一場(chǎng)“由虧轉(zhuǎn)盈”的逆轉(zhuǎn)戲碼。

廣東省交通運(yùn)輸廳官網(wǎng)于6月29日發(fā)布《2014年廣東省收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。公報(bào)顯示，2014年度該省全省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入為452.3億元，支出總額為448.4億元，全省收費(fèi)公路去盈利3.9億元。然而，6月11日，該省交通運(yùn)輸廳曾公布過一次公報(bào)，數(shù)據(jù)顯示去年虧損28.8億元。

17天，廣東省收費(fèi)公路如何做到“扭虧為盈”？

對(duì)比前后兩份公報(bào)發(fā)現(xiàn)：2014年度，廣東省收費(fèi)公路通行費(fèi)收入確定為452.3億元不變，收入構(gòu)成的各項(xiàng)數(shù)據(jù)也與此前公布的數(shù)據(jù)一致，但支出總額則由此前公布的481.1億元變?yōu)楹髞淼?48.4億元，減少32.7億元。支出總額中，還本付息支出284億元，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出45.2億元，稅費(fèi)支出40億元，其他費(fèi)用支出6億元，均與此前數(shù)據(jù)一致——運(yùn)營(yíng)管理支出費(fèi)用由原來的106億元降為現(xiàn)在的72.9億元。

對(duì)此，有記者特地向廣東省交通廳咨詢相關(guān)細(xì)節(jié)。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，問題出在佛山廣明高速公路有限公司。該公司名下的“廣明高速公路西樵至更樓段”填報(bào)數(shù)據(jù)有誤，3308.44萬元的運(yùn)營(yíng)管理支出，填報(bào)人員少寫了一個(gè)小數(shù)點(diǎn)，誤填為330844萬元。對(duì)于此次數(shù)據(jù)錯(cuò)誤，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“以新公報(bào)上的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”。

錢都去哪了？

收費(fèi)公路究竟是贏是虧？錢都去哪了？

筆者采訪了北京交通大學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師徐猛。徐猛解釋，我國(guó)高速公路的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之所以看起來盈虧成謎，源于當(dāng)前公路管理部門和公路企業(yè)不同的統(tǒng)計(jì)方式。

首先需要明白兩個(gè)概念。目前，我國(guó)的收費(fèi)公路按屬性劃分，可以分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩種，分別占全國(guó)收費(fèi)公路里程的64.0%和36.0%。而在收費(fèi)高速公路中，政府還貸高速公路6.01萬公里，經(jīng)營(yíng)性高速公路4.66萬公里，分別占收費(fèi)高速公路里程的56.3%和43.7%。

經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目一般由國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)，從企業(yè)設(shè)立、融資、項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理等，都按市場(chǎng)化運(yùn)作。政府還貸性公路則是政府交通主管部門通過向銀行貸款，組織建設(shè)、管理，建成后通過收取車輛通行費(fèi)還貸。

由此可見，被指暴利的高速公路公司的盈利其實(shí)屬于市場(chǎng)行為，上市公司本身即以盈利為目的。由交通部及各省級(jí)交通廳公布的收費(fèi)公路公報(bào)中所涵蓋的，是政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的總和。

收費(fèi)公路又因何虧損？通過分析《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可以發(fā)現(xiàn)，還本付息一直是收費(fèi)公路支出中的大頭。公報(bào)顯示，2014年度，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額為5487.1億元，其中，還本付息支出4207.7億元，占比高達(dá)76.7%。

徐猛表示，高速公路公司的高利潤(rùn)率主要在于其計(jì)算成本支出的方式。公路公司所計(jì)算的支出中，主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)成本即公路的養(yǎng)護(hù)、人工成本等，但其前期的投入是巨大的。這些公司在公路建設(shè)初期需要融資、借貸，成本以千億元為單位，這導(dǎo)致了高速公路負(fù)債率居高不下。

即便是2013年毛利率高達(dá)68.45%的吉林高速公路股份有限公司——據(jù)該公司2013年年報(bào)顯示——目前仍背負(fù)高達(dá)7.892億元的債務(wù)。該公司于2012年6月發(fā)行了一批為期七年的8億元的公司債券，票面年利率為5.5%，每年付息一次，到期一次還本?？鄢l(fā)行費(fèi)用人民幣1080萬元，實(shí)際募集資金凈額為人民幣7.892億元。這8億元的債券如果到期償付，均攤到這七年的利潤(rùn)上，無疑會(huì)令該公司的盈利不再那么“暴利”。

徐猛進(jìn)一步解釋，目前外界所看到的“暴利”收費(fèi)公路公司，多在我國(guó)的東部地區(qū)。這些地區(qū)對(duì)于繼續(xù)修建公路所需的前期投入壓力較小，所以利潤(rùn)率相對(duì)較高。但對(duì)中西部地區(qū)而言，新公路的發(fā)展需求仍然很大。由此可見，我國(guó)收費(fèi)公路短時(shí)間內(nèi)仍可能面臨較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還本付息壓力巨大，這也是交通部發(fā)布的公報(bào)顯示連年虧損的原因所在。

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)則指出，目前我國(guó)公路的建設(shè)成本逐年上升，增加了債務(wù)規(guī)模。他舉例說，按去年的平均造價(jià)，一條四車道高速公路每公里平均7700萬元，而在2000年只有約3200萬元，有些西部山區(qū)橋隧成本甚至更高。

然而，正是在西部地區(qū)，公路建設(shè)迫在眉睫。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，交通是基礎(chǔ)與先導(dǎo)。在中央和地方政府的要求下，各省高速公路國(guó)有企業(yè)不得不“硬著頭皮開工”。如藏區(qū)高速公路建設(shè)，據(jù)四川高速概算，其成本高達(dá)1.3億元～1.5億元每公里，在2011年銀行貸款不到位的情況下，中央三令五申催促四川開工?！斑@樣的公路，哪怕中央給60%的資本金，還是照虧，路修好后收的錢，連收費(fèi)員都養(yǎng)不起！”一位四川高速公路的內(nèi)部人士說。

成本居高不下的同時(shí)，高速公路的運(yùn)營(yíng)管理支出逐年擴(kuò)大，今年比去年增加77億元。

管理支出包括的科目眾多，如信息工程、設(shè)備維護(hù)、人員工資保險(xiǎn)、車輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。據(jù)高速公路內(nèi)部人士解釋，收費(fèi)公路是一個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，收費(fèi)人員需要幾班倒，這增加了開支。

對(duì)此，筆者聯(lián)系了廣東省南粵交通投資建設(shè)有限公司，詢問相關(guān)收費(fèi)人員的工資以及公路項(xiàng)目承包等問題，但截至發(fā)稿時(shí)，對(duì)方答復(fù)仍是“對(duì)你們提出的相關(guān)采訪問題，我們正在審批”。

徐猛認(rèn)為，目前，我國(guó)的公路基礎(chǔ)設(shè)施仍處于快速發(fā)展時(shí)期，高速公路網(wǎng)絡(luò)還需大規(guī)模建設(shè)，同時(shí)建成的公路將集中迎來養(yǎng)護(hù)高峰期?？紤]到高速公路高投入的特點(diǎn)，對(duì)外融資的依賴性較強(qiáng)。根據(jù)交通部的數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)收費(fèi)公路的整體負(fù)債比例已高達(dá)64%（據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），未來高速公路建設(shè)中，資金瓶頸和提高使用效率將是行業(yè)面臨的主要問題，也給企業(yè)的運(yùn)營(yíng)及信用水平帶來了壓力。

過路費(fèi)到底高不高？

對(duì)于收費(fèi)公路的價(jià)格，公眾與政府部門向來各執(zhí)己見。一方面，政府認(rèn)為在物價(jià)飛漲的情況下，高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然與十幾年前基本持平，高速收費(fèi)屬“良心價(jià)”。另一方面，公眾指責(zé)收費(fèi)公路的價(jià)格仍然偏高，建議逐步取消收費(fèi)制度。

交通運(yùn)輸部公路局局長(zhǎng)李彥武打了個(gè)比方：你過收費(fèi)站交10塊錢，有8.62元用于還本付息，1.07元用于公路養(yǎng)護(hù)，0.59元是稅費(fèi)支出，1.25元用于運(yùn)營(yíng)管理，其他支出0.29元。這多出來的1.82元，就是收費(fèi)公路虧的錢。

對(duì)我國(guó)公路收費(fèi)現(xiàn)狀，徐猛認(rèn)為相比于國(guó)外的高速公路收費(fèi)水平，我國(guó)的高速公路收費(fèi)的確較高。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，道路基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步改善，我國(guó)汽車銷售市場(chǎng)向中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，家用小汽車在我國(guó)還有廣闊的發(fā)展空間，高速公路車流量隨之會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，這也無疑會(huì)增加高速公路公司的收益。

國(guó)外高速公路不收費(fèi)？

面對(duì)收費(fèi)公路逐年虧損的數(shù)據(jù)，不少民眾都在網(wǎng)上發(fā)問：為什么外國(guó)的高速公路很少收費(fèi)，而中國(guó)的普遍收費(fèi)？收回投資后，中國(guó)高速公路為何仍然繼續(xù)收費(fèi)多年？

意大利、法國(guó)和西班牙是歐盟里典型的依靠收費(fèi)公路政策建成高速公路的國(guó)家。2008年，三國(guó)收費(fèi)公路分別達(dá)到5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費(fèi)公路總里程的41.88%，其中，法國(guó)收費(fèi)高速公路里程在歐洲最多且價(jià)格昂貴。另外，德國(guó)擁有高速公路12678公里，并針對(duì)12噸以上的大型卡車實(shí)行收費(fèi)。

美國(guó)則是主要以財(cái)政投資、政府主導(dǎo)的模式建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)資金來源主要有三種：公路稅收、發(fā)行債券和公路收費(fèi)。公路稅收是美國(guó)公路建設(shè)的主要資金來源，約占公路建設(shè)資金的70%。1956年，美國(guó)通過聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法，開始征收各種公路交通稅（包括汽車燃油稅、輪胎稅、卡車購置稅和重型車輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國(guó)公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金的60%以上都用于公路養(yǎng)護(hù)。

上世紀(jì)80年代之后，隨著美國(guó)汽車擁有量大幅提高，國(guó)家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷服務(wù)，呈現(xiàn)老化態(tài)勢(shì)；在新州際公路建設(shè)高峰年代建設(shè)的公路，已經(jīng)接近設(shè)計(jì)使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來越高，加上地方各級(jí)政府普遍缺錢，負(fù)責(zé)道路管理維護(hù)的各州開始對(duì)一些原本免費(fèi)的路段進(jìn)行收費(fèi)，專款專用于所收費(fèi)路段的擴(kuò)建及維修。到2010年，美國(guó)公共道路總里程約655萬公里，收費(fèi)公路約1.2萬公里。

徐猛向筆者解釋，我國(guó)的高速公路普遍采用收費(fèi)模式，與我國(guó)高速公路起步晚、發(fā)展迅猛有關(guān)。高速公路快速發(fā)展所急需的資金需要通過收費(fèi)的形式來征收。交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)也指出，“收費(fèi)”體現(xiàn)了“用路者付費(fèi)”原則，相對(duì)公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔(dān)稅負(fù)。

我國(guó)收費(fèi)公路政策自1984年年底出臺(tái)實(shí)施以來，打破了過去公路建設(shè)投資財(cái)政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了公路建設(shè)快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長(zhǎng)到10.44萬公里，總里程躍居世界第一。世界銀行曾在其發(fā)展報(bào)告中評(píng)價(jià)：“還沒有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其公路資產(chǎn)基數(shù)?！?/p>

虞明遠(yuǎn)還指出，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，世界上共有70多個(gè)國(guó)家采取收費(fèi)公路的形式建設(shè)和發(fā)展高速公路，收費(fèi)公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實(shí)施收費(fèi)公路政策的國(guó)家數(shù)量不斷增加，收費(fèi)公路規(guī)模也不斷擴(kuò)大。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家保持了相對(duì)平穩(wěn)的增幅和增速，而發(fā)展中國(guó)家則表現(xiàn)出收費(fèi)公路數(shù)量增多、增速快等特點(diǎn)。在東亞、拉美和非洲的一些國(guó)家，收費(fèi)公路政策成為支撐高等級(jí)公路建設(shè)的主要政策，盡管收費(fèi)公路建設(shè)引入時(shí)間不長(zhǎng)，但收費(fèi)公路里程增長(zhǎng)較快。

信息公開刻不容緩

既然公路收費(fèi)世界范圍通用，為何我國(guó)的收費(fèi)公路卻屢屢遭受非議與不解？信息不夠透明是主要原因之一。

與美國(guó)的交通稅相對(duì)應(yīng)，我國(guó)也于2009年1月1日起正式實(shí)施燃油稅(即成品油消費(fèi)稅)改革方案。改革方案提出，同時(shí)取消原在成品油價(jià)外征收的包括公路養(yǎng)路費(fèi)在內(nèi)的六項(xiàng)收費(fèi)，并逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。美國(guó)的交通稅建立了公路信托基金用于公路養(yǎng)護(hù)，中國(guó)燃油稅的去向卻始終撲朔迷離。

據(jù)2013年1月《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2009年即成品油消費(fèi)稅改革的當(dāng)年，成品油消費(fèi)稅是2024.7億元，2010年，成品油消費(fèi)稅是2403億元。根據(jù)《中國(guó)稅務(wù)年鑒》公布的汽油和柴油的消費(fèi)量估算，2011年成品油消費(fèi)稅為2280.13億元。2012年成品油消費(fèi)稅據(jù)推算也應(yīng)該在2000億元以上，成品油消費(fèi)稅改革4年，累計(jì)成品油消費(fèi)稅近9000億元。

如此巨額的燃油稅究竟有多少用作養(yǎng)路費(fèi)用，關(guān)系到廣大交費(fèi)車主的切身權(quán)益。筆者查閱了近幾年的財(cái)政部決算表以及《中國(guó)稅務(wù)年鑒》，都未能找到關(guān)于燃油稅的支出狀況。在收費(fèi)公路信息公開方面，虞明遠(yuǎn)認(rèn)為可以借鑒日本的做法。盡管日本的高速公路全部收費(fèi)，但收費(fèi)公路政策仍然得到了社會(huì)公眾的理解和支持，這主要得益于其完整、及時(shí)的信息公開。

2005年，日本道路公團(tuán)民營(yíng)化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機(jī)構(gòu)（JEHDRA）。高速公路公司收取的通行費(fèi)收入，在扣除必要的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出后，全部交由債務(wù)償還機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款。高速公路管理公司的利潤(rùn)基本與通行費(fèi)收入無關(guān)，而主要來自于服務(wù)區(qū)、停車場(chǎng)等服務(wù)設(shè)施收入。

日本國(guó)土交通省聯(lián)合JEHDRA對(duì)每年的通行費(fèi)收入、公路建設(shè)成本、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)，推算出2050年可以償還貸款后，將高速公路的收費(fèi)年限定為45年。同時(shí)，整個(gè)詳細(xì)的測(cè)算過程向社會(huì)公布。每年的通行費(fèi)收入、養(yǎng)護(hù)運(yùn)營(yíng)支出、還貸支出等也都向社會(huì)公布。

徐猛認(rèn)為，雖然信息公開是政府一再強(qiáng)調(diào)的，但是對(duì)于高速公路公司而言，當(dāng)前要真正做到運(yùn)營(yíng)過程中的所有信息公開還是很難的。高速公路公司都有信用評(píng)級(jí)，如果將財(cái)務(wù)信息真正透明化，可能會(huì)對(duì)公司的信用評(píng)級(jí)產(chǎn)生影響，甚至面臨破產(chǎn)的壓力。但是徐猛也指出，信息透明公開是大勢(shì)所趨，當(dāng)管理運(yùn)營(yíng)達(dá)到規(guī)范化時(shí)，信息透明公開將水到渠成。